官僚制与中国行政发展战略<br/>——一个分析框架

官僚制与中国行政发展战略
——一个分析框架

2011-03-31朱明仕柏维春

长春工业大学学报(社会科学版) 2011年2期

关键词：官僚行政战略

朱明仕柏维春

(1.长春师范学院政法学院,吉林长春 130032;2.东北师范大学政法学院,吉林长春130117)

官僚制与中国行政发展战略
——一个分析框架

朱明仕1柏维春2

(1.长春师范学院政法学院,吉林长春 130032;2.东北师范大学政法学院,吉林长春130117)

行政发展对于我国社会转型与社会主义和谐社会建设具有重要的现实意义。官僚制是行政改革和行政发展的中心议题。行政发展就是以官僚制为核心的行政体系的制度变迁过程,包括行政组织变革和管理方式创新等内容。行政发展作为一个朝向更高目标的正向制度变迁过程,具有明显的战略性质。在当前复杂的行政环境和资源条件下,要从战略的高度理解行政发展及其意义,推动行政发展也要引入战略管理的思想。我国行政发展战略是由总体战略、职能战略和组织战略所构成的战略框架。

行政发展;行政改革;官僚制;战略;行政管理体制

一、官僚制危机与行政发展的时代意义

当前,世界各国普遍遇到发展困境,以行政改革为主要手段的行政发展成为各国清除经济社会的发展障碍、走出发展困境的重要手段和途径。官僚体制是政府管理的组织形式和运行机制,围绕官僚体制产生的一系列问题自然是公共行政所要面对和处理的主要问题。从这个意义上讲,“公共行政就是官僚制或官僚政治(Bureaucracy)。”[1](P3)发展具有主体性和进步性特征,行政发展作为主体性的制度变迁过程是以官僚制的变革为基础的,是官僚制在新的社会条件下的进步过程。

官僚制作为一种组织形式有着悠久的历史。特别是随着现代国家的成长,社会组织规模扩大、社会公共事务日益增多和复杂化,大规模的行政管理压力推动组织的官僚化趋势加速发展,直至“在当今社会,科层制已成为主导性的组织制度。”[2](P8)其原因正如韦伯所分析的那样:官僚制(特别是资本主义社会的理性官僚制)比建立在血族关系和个人忠诚基础上的其他组织形式能够更有效率地协调大量个体的多样性活动。随着理性、大众民主和复杂的劳动分工的成长,组织的官僚化日益占据统治地位是不可避免的趋势。[3](P149-163)官僚制在纯技术上的优越性使其满足了现代国家(政府)对社会公共事务管理的要求,官僚制成为政府的基本组织形式,也符合了现代社会的理性精神。然而,实践中的官僚制对社会公共事务管理效果并不尽如人意,甚至与其效率目标背道而驰,官僚主义成为了政府和官僚的“形象”。随着时代变迁和社会转型,在政府面临严峻的社会压力下,官僚制也面临着诸多挑战,官僚制在其效率中心主义、工具理性的方法论和人的异化的伦理困境等方面受到了来自各个方面的批评和质疑,官僚制面临着严重的合法性危机,官僚体制下的政府绩效水平满足不了公众的需要。事实上,在制度合法性应经确立的前提下,以绩效为基础的合法性在现代社会日益凸显出来。这样,官僚制的组织合法性危机已经延伸到政府政治合法性层面,政府必须要对官僚制采取行动,是“再造”、“摒弃”、“超越”抑或其它,政府需要做出回答和选择。20世纪80年代以来兴起的以新公共管理运动(NPM)为标签的政府改革浪潮和与之相伴的新公共管理理论对官僚制进行了全面的理论反思和批判,如何改革官僚制成为新公共管理运动的核心内容。

改革开放以来,随着经济体制改革的不断推进,我国也进行了六次大规模的行政管理体制改革,政府行政管理的科学化、规范化、民主化、法制化水平普遍提升。党的十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》(以下简称《意见》)对我国改革开放以来行政管理体制改革做出了基本评价,《意见》认为,经过多年努力,政府职能转变迈出重要步伐,市场配置资源的基础性作用显著增强,社会管理和公共服务得到加强;政府组织机构逐步优化,公务员队伍结构明显改善;科学民主决策水平断提高,依法行政稳步推进,行政监督进一步强化;廉政建设和反腐败工作深入开展。从总体看,我国的行政管理体制基本上适应经济社会发展的要求,有力保障了改革开放和社会主义现化建设事业的发展。[4]

但是,我们还要清醒地认识到我国行政管理体制改革总体还落后于经济体制改革,甚至在一定程度上制约了经济更好更快发展,行政改革还缺乏系统、科学的战略设计,行政发展与社会转型缺乏良好的协调性。在社会转型时期,我国社会结构发生深刻变革,社会公共事务的结构和内容日趋复杂,政府对社会公共事务的管理的难度加大,政府面临着来自多方面的压力和考验。当前,社会转型和政府变革是我国面临的双重困境,如何通过行政发展来推动经济发展和社会发展,顺利实现我国社会从传统社会到现代社会的全面转型,是我国政府管理面临的核心问题,也是我国行政发展的根本任务,政府必须对此进行战略性调整。当前,行政管理体制改革的核心是把政府机构改革放在首位并持续推进,使政府工作不断适应经济社会发展的客观需要。[5]因此,作为后发国家的中国,正处于现代化进程之中,其行政发展战略仍然离不开对官僚制的反思,科学客观地认识官僚制及其官僚制的局限性和反功能,对我国的行政改革和行政发展具有十分重要的现实意义。

二、行政发展、官僚制及其关系

(一)行政发展的内涵及其价值

行政发展是行政主体在环境分析的基础上所推进的制度变迁过程,这一过程具有明确的价值诉求和目标导向,是一个正向的制度变迁过程。行政发展与行政主体具有内在统一性,行政发展必须建立在作为行政主体的行政组织变革的基础上。所谓行政发展,就是在特定的社会环境和资源条件下,政府通过以官僚制为核心政府组织变革和政府管理模式的创新,来实现政府与社会和谐的发展过程。

行政发展是在一定的社会环境和资源条件下进行的。不同的社会发展环境和发展阶段对行政发展具有不同的要求,不同的资源条件(包括物质资源条件和非物质资源条件,其中非物质条件包括制度条件、文化条件等等)约束了行政发展的目标设定和路径选择。环境和资源条件是不断变化的,这也预示着行政发展是一个常态化过程。“发展变迁的方式是以迂回螺旋、循环的形式进行,不是直线进行的。”[6](P17)行政发展关键是要处理好政府行政管理与外部环境的关系,实现二者的良性互动。

发展理论在20世纪的产生和繁荣根源于人类在新的资源条件和制度环境下的生存和发展困境,现实的制度体系无法实现资源的合理配置,导致社会结构的失衡,人类的生存状态发生剧烈变化。发展本身则源于人类对理想生活的追求,发展的价值在于社会物质财富的增加和对人类福祉的改善。从这个角度来看,行政发展是以发展的工具性角色出现的,行政发展最终要为人类福祉的改善做出贡献,此为行政发展的终极价值。人类福祉的实现和改善有着不同的体制和机制,和谐的社会秩序是人类福祉实现和改善的根本制度条件,这种理想社会秩序体现着社会不同主体间的和谐关系,人类制度文明可以理解为人类对构建这种和谐关系的智力成果。在和谐社会秩序的多重结构中,政府与社会的关系是一个重要的支点。伴随着国家和政府的产生,人类进入政治社会,在一定程度上解决了人类集体行动困境的同时也带来了新的秩序冲突问题,即如何处理政府与社会的关系,这是当代政治管理的核心问题。公共行政作为政府履行其职责的制度性手段,仍面临政府与社会关系的持久张力。20世纪的西方公共行政所经历的理论范式转换实质上就是这种政府与社会关系的内在张力在理论上的呈现。

基于对发展和行政发展价值的思考,本文认为,行政发展的直接目标是要实现政府与社会的和谐。社会发展就是一个不断调整各种关系、化解各种矛盾与冲突,走向和谐的历史发展过程和现实形态。纵观人类社会发展和公共行政发展的历史过程,一个突出的特点就是如何界定政府在社会中的位置以及如何处理政府与社会关系的问题。行政发展目标也必然要有其社会价值和政治意义,即实现政府与社会的和谐,最终推动社会的全面发展与进步,改善人类的福祉。中国行政改革与行政发展的目标也在于此,“作为世界上最大的社会主义国家,中国政府的性质决定了其改革的根本目标在于增进广大人民群众的利益与福祉,促进社会整体的稳定与发展。”[7]

(二)官僚制的内涵及其行政学意义

发展对于发展主体具有极强的依赖性,行政发展作为主体性的制度变迁过程是以官僚制的变革为基础的,官僚制的变革是行政发展的核心内容。

官僚制(Bureaucracy)①官僚制,Bureaucracy,又译为科层制。这个词是蒙西尔·德·古尔耐(Monsieurde Gournay)在1745年首先使用的。科层制作为一个术语最初只是用来指政府官员,但是后来它逐渐用来指一般的大型组织。德国社会学家马克斯·韦伯是第一个对官僚制做系统分析的学者。(参见:[英]安东尼·吉登斯.社会学(第四版)[M].北京:北京大学出版社,2003.439.)本文采用“官僚制”的译法,在对有关资料的使用过程中,为尊重原文用法,可能使用“科层制”。是社会学、政治学、行政学等学科的一个核心概念。官僚制组织的系统研究始于德国社会学家韦伯,其理性官僚制组织理论的研究起点。韦伯根据对资本主义经济社会发展的经验考察,提出了他的理想的行政组织——理性官僚制组织。需注意,韦伯意义上的理性官僚制只是一种组织的“理想类型””(Ideal Type),该“理想类型”并非是一种可经验的现实组织实体,“韦伯实际所关注的,是阐明他认为是最理性形式的那种官僚制。”[8](P29)作为“理想类型”的官僚制只是一种纯粹的理论模型,因此,“没有一种实际的组织能完全对应这种‘理想类型’”。[2](P22)人们对韦伯的误解恰恰起因于这种组织的“理想类型”。人们往往基于对现实中“准官僚制”组织的观察所获得的经验证据(甚至是直观印象)去批评韦伯意义上的官僚制,而忽视了韦伯的理性官僚制仅仅是一个“理想类型”这样一个基本理论前提。“理想类型”的价值更主要的是其方法论意义,它是韦伯观察和分析人类社会组织化过程及其趋势的一个理论分析工具。事实上,韦伯通过对“理想类型”的分析,在论证官僚制的效率逻辑的同时,也看到了官僚制发展到极端状态所带来的种种问题(比如,官僚制“铁笼”导致的人的异化问题),韦伯本身似乎也并不热衷于官僚制。

韦伯的理性官僚制是建立在他的“支配(或统治、权威)类型”基础上的。“任何一种组织都是以某种形式的权力为基础的,如果没有某种形式的权力来指导组织就不能实现目标。”[9](P256)组织的运行依赖于权力的有效行使,权力的有效行使意味着一种命令服从关系的确立,这就是韦伯的“支配”思想,即“一群人会服从某些特定的(或所有的)命令的可能性”。[10](P297)这种命令服从关系的可能性源自于人的正当性信念,即人的一种内在的心理认同,得到认同即意味着自愿服从,一旦这种命令服从关系得以确立,这种支配就具有了合法性基础。韦伯认为有三种合法的支配类型:个人魅力型支配、传统型支配和法理型支配。其中,法理型支配的合法性基础是组织内部理性设计的规章制度,命令与服从的基础是依法建立的严格等级制度。韦伯认为法理型支配最适合作为官僚制组织的基础,即官僚制建立在理性设计的规章制度的基础之上,它克服了传统、个人魅力等带来的人的行为的不确定性和不稳定性等问题,规则制度和等级制度则剔除了人的行为的非理性因素,保证了人的行为与组织目标的连续性,因而保证了组织效率的实现。建立在法理型支配上的官僚制具有:规章制度;层级制;连续性;非人格性;专业化等基本特征。[2](P7)这些特征保证了官僚制组织效率的实现。

韦伯开创了官僚制组织研究的知识传统,以此为起点,人们针对官僚制进行了大量研究。但我们在有关官僚制研究的文献资料中找到官僚制的确切内涵并不是一件容易的事情,多数研究更多地是对这种组织现象的描述,这种现象暗含着官僚制概念本身的复杂性。作为现代社会最重要的组织形式,官僚制已经渗透到社会的方方面面,从不同的角度出发,会对官僚制做出不同的理解。比如,阿尔布罗认为官僚制有七种概念,唐斯认为官僚制有三层含义。[8](P77-100)

从公共行政的角度来看,官僚制既是一种按照等级制度建立的组织形式又是一组与此适应的逻辑统一的组织原则。从实体上看,官僚制是一个现实的组织类型;从管理运行上看,官僚制又是组织的运行机制。正如布劳的对官僚制所作的界定:“为了系统协调许多人的工作以完成大规模行政任务而设计的组织类型,我们称之为科层制。所以,科层制是指在大型组织中对工作进行控制和协调的组织原则。”[2](P1-2)因此,官僚制是科层组织形式与运行机制的统一体。

(三)行政发展与官僚制的内在逻辑关系

行政发展的主体是行政体系,行政体系是一个广义概念,包含了组织结构、运行机制和制度体系等等。官僚制是整个行政体系运行的组织基础和协调机制,是行政体系的中枢。在现代工业社会发展的时代背景下,官僚制作为一种有效的公共行政组织体制,在它没有被一种新的更有效的组织体制所取代之前,一个现实的选择就是对其加以改进,以适应新的时代发展要求。官僚制本身所固有的组织弊端和其在特定行政环境和资源条件下的适应性问题致使以官僚制为核心的行政体系运行并没有达到理论上的理想效率状态,行政发展必然是以官僚制为核心的行政体系作用与反作用于外界环境向理想状态的完善过程。

从行政主体的角度分析,行政发展是行政组织结构的变革和运行机制的调整过程。行政组织是行政系统运行的承载者。其组织结构是否科学与合理,运行机制是否灵活与高效,决定了行政组织整体功能的发挥程度,这直接决定了政府管理的效果。因此,行政发展要通过官僚制组织进行变革来实现组织结构和运行机制的协调,进而使组织功能得到有效发挥。

总之,行政发展就是要围绕实现政府与社会和谐这个根本目标,对以官僚制为核心的行政体系进行改革与调整,克服自身的问题、破解发展的困境,寻找新的政府治理途径和方法,提高政府行政效能的过程。

三、当代中国行政发展的战略框架

(一)行政发展的战略视角

“发展”不同于“变迁”和“演进”之处在于发展具有明确的目标性、连续性和进步性。从发展的组织主体性来看,发展是特定组织朝着更高目标的演进过程,这一目标设定是建立在发展主体对内外部环境的理性分析和价值选择的基础上的。因此,发展本身具有明显的战略性质和战略意义。“每个组织都存在于某一特定的并且必须适应的物质、科技、文化和社会环境中。没有一个组织是自给自足的,所有组织的存在都有赖于与其所处的更大体系的关系。”[11](P19-20)组织对环境的依存性和二者的不可分割性凸显了战略对组织的意义,战略是一个组织与环境链接的纽带,是组织在特定环境约束下通过科学决策而制定的一种面向未来的全局性计划。现代战略管理的基本思想就是通过对组织的外部环境和组织的现实状态的评估而做出的应对性决策,以保证组织长期行动的一致性与稳定性。现代战略管理的基本分析工具——SWOT分析模型的四个基本环境要素就是组织自身的优势(S-strength)、劣势(W-weakness)和外部的机会(O-opportunity)、威胁(T-threat)。环境状态对战略的价值影响重大,环境的不确定性越大,环境的复杂性越强,战略对组织的意义就越大。行政发展作为一个以政府组织为主体的环境适应和变革过程,同样面临着外部环境的持久压力,因为政府所处的环境既是其生存的条件又是其治理的对象,而且环境所包含的内容并不具有同质性。因此,行政发展必须要引入战略管理的思想。所谓行政发展战略就是政府基于特定的社会环境和资源条件状况对政府行政管理体制的总体设计和构想,主要表现为针对行政管理理念重塑、政府组织体系变革和政府管理模式创新的总体设计。

目前,我国正处于社会转型时期,特别是在全球化深入发展的今天,我国政府管理们面临更加复杂的内外部环境。社会转型带来社会结构的深刻变革和社会利益格局的重新调整,社会公共利益的内容日趋复杂,阶段性社会矛盾更加突出,社会风险加剧,发展环境的不确定性增加;全球化时代的国际竞争向纵深发展,伴随着全球经济一体化进程,国家间的竞争向更高层次发展,考验的是国家的核心竞争力。加之许多全球性问题(如环保、反恐等)更加突出,政府治理面临着更加严峻的国际环境。通过有效的行政发展来解决这些问题是一个重要的途径,甚至是根本途径。因此,行政发展战略不仅对政府自身的发展具有重要意义,而且对于整个社会发展也具有极其重要的战略意义。

(二)当代中国行政发展的战略框架① 篇幅所限,本文在此仅简要提出我国行政发展战略的基本框架。

第一,总体战略:建立中国特色社会主义行政管理体制。一般来讲,行政管理体制就是政府的组织结构体系和政府的运行机制、管理方式的制度体系,具体包括政府职能结构、机构设置、权责体系、组织领导决策机制、政府间关系、管理方法等内容。行政发展就是行政管理体制的构建和优化过程,行政发展的总体战略则是对中国行政管理体制改革的总体设计。通过对改革开放以来中国行政发展的历史考察,我们可以清楚地看到中国行政发展从缺乏总体战略设计到总体战略不断明确的探索过程。特别是《意见》明确了未来中国行政发展的总体战略:到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制。[4]这在中国行政改革和行政发展的历史上还是第一次,具有里程碑的意义,中国行政发展实现了从“机构”、“职能”到“体制”的根本性变革。“中国特色社会主义行政管理体制是适应社会主义市场经济要求的,行使公共权力、管理公共事务、提供公共产品与公共服务、满足社会公共需求的政府管理制度与组织体系。”[15]其根本特点在于它是与我国社会主义市场经济体制运行和社会主义和谐社会建设相适应的政府组织体系、运行机制和管理制度。中国特色社会主义行政管理体制确立了中国行政改革和行政发展的总体框架,具有明确的战略导向,是未来中国行政改革和行政发展的蓝图。

第二,职能战略:构建服务型政府。职能战略是对我国政府职能转变的总体设计。政府职能转变是行政改革和行政发展的核心问题,是建立与完善中国特色社会主义行政管理体制的关键。我国行政改革和行政发展过程就是一个不断明确和转变政府职能,使其日趋合理化的过程。我国社会主义市场经济体制已经初步建立,政府与市场、社会的关系得到合理调整,我们已经明确了政府的四项基本职能,即经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。从这个政府职能体系来看,政府的非国家职能被剥离出来,政府的服务性更加突出,政府成为单纯地为社会提供公共产品和公共服务的机构,为经济发展和社会发展提供优质的公共服务成为政府的主要职责,也为市场和社会自我管理和自我发展留出了更大的发展空间,有利于公民社会的发育和国家建设。政府职能转变推动政府转型,这些职能的有效履行关键是要建立起与社会主义市场经济体制相适应的公共服务型政府。我国要实现经济发展方式的转变和建设创新型国家,必须通过政府转型为其奠定良好制度条件。国家的核心竞争力是制度,国家的制度体系是包括宏观的政治和社会体制、中观的经济体制和行政体制、微观的社会各个领域的管理制度和运行机制,我国的社会主义制度被中国革命和建设的实践证明是符合中国国情的,也是未来中国发展的基本制度条件,其优越性是不容置疑的,我们必须坚持。从国家的层面来看,制度建设要在三个层面同时进行,并处理好这三个层次之间的关系,这是国家制度建设的基本目标,具体来说,就是我们在坚持和完善社会主义制度的同时,要大力进行经济领域、行政管理领域、社会领域的中观和微观制度建设。服务型政府处于国家制度建设的中观层面,是中观制度体系的核心环节,也是提升国家能力的重要制度基础。《意见》明确指出,“深化行政管理体制改革要以政府职能转变为核心。加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开,把不该由政府管理的事项转移出去,把该由政府管理的事项切实管好,从制度上更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用,更好地发挥公民和社会组织在社会公共事务管理中的作用,更加有效地提供公共产品。”[4]这是我国服务型政府战略的基本内容。

第三,组织战略:重塑官僚制。组织战略是对我国政府机构改革的总体设计。政府行政管理是以官僚制组织为基本的物质载体。“官僚制悖论”(即“现代国家的二律背反是官僚制管理是必需物的同时,它又是实现国家目标的障碍。”[13](P334))说明,我们仍然无法选择官僚制以外的一种组织形式来承担起政府治理公共事务和提供公共服务的职责。事实上,官僚制成为“实现国家目标的障碍”恰恰是我们没有按照官僚制的效率逻辑进行有效的组织变革。后者在我国政府行政管理实践中是相当突出的问题。虽然我们已经建立起了组织形式上的官僚体制,但在运行机制上却与官僚制效率机制的理想状态有较大差距。许多“非理性”因素在中国官僚体制中仍发挥着非常重要乃至决定性的作用,比如,关系网现象、权威主义等等。按照韦伯的思想理路,官僚制恰恰是要剔除这些非理性因素对官僚行为的影响,这些现象是与官僚制的理性设计不符的。①早在20世纪30年代,梅奥在霍桑实验中已经得出在正式组织中存在“非正式组织”这样的结论,非正式组织的基础主要是组织成员习惯、兴趣爱好、文化背景等非理性因素,说明人在组织中的行为并非完全遵循正式组织的理性逻辑。公共选择学派开创了官僚制研究的经济学路径,以经济学上的“理性经济人”假设为出发点,探索官僚制组织行为的逻辑。当然,这些问题的产生有着非常复杂的原因,甚至是有着我国传统行政文化上的根源,这些因素在短期内是无法消除的。重塑官僚制的组织战略并非单纯构建一种完全韦伯意义上的官僚制(事实上,这也是不可能的),而是要按照韦伯的效率逻辑科学地进行机构设置和关系调整,将“非理性”因素限制在一定的范围之内。比如,腐败问题根本上还是缺乏一种有效的监督控制机制。重塑官僚制主要在机构设置和运行机制两个方面进行,特别是运行机制。对此,《意见》明确提出,要按照精简、统一、效能的原则和决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求,紧紧围绕政府职能转变和理顺职责关系,进一步优化政府组织结构,规范机构设置,完善行政运行机制。[4]同时,还要加强现代行政文化建设,坚持中国特色社会主义核心价值体系,发扬传统民本行政文化的优良传统,进一步加强法制和民主精神的培育,形成中国特色的社会主义行政伦理规范。

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