韩国农业政策演进方向分析

金 恩 斌

(延边大学经济管理学院,吉林延吉133002)

从韩国农业政策的演进过程中我们可以看到两条基本规律:第一,农业政策目标由政府的保护型逐渐调整为开放型;第二,由原来的传统型农业逐渐调整为科学环境型农业。

按照经济发展的时间顺序来划分,韩国农业政策的演进大体可分为五个不同阶段。第一阶段,农业产业化前期(1945年至1960年)。这一时期,韩国的农业在国民经济中所占比重很大,而且粮食供给不足是当时韩国的一大难题。第二阶段,农业快速成长时期(1961年至1976年)。这一时期,韩国经济实现了高速增长,农业逐步走向现代化,并实现了粮食的自给。经过三个经济开发的五年计划,韩国 GNP年平均增长率达到了9.5%。[1]第三阶段,农业经济平稳增长时期(1977年至1988年)。这一时期,韩国经济受到了1979年的世界石油危机和1980年的国内政局混乱以及农业灾荒的影响,并引发了经济危机,不过在1981年后,韩国经济很快恢复了高速增长,与此同时农村工业产业开发政策,大力发展蔬菜种植业、畜牧养殖业的政策在国内广泛开展。第四阶段,完全开放下的农业结构调整时期(1989年至20世纪末)。这一时期,韩国经济的世界化进程加快,韩国农业产业政策的侧重点调整为在开放的经济中完善农业产业结构,保证农民稳定的收入。第五阶段,绿色农业时期(20世纪末至今)。这一时期,韩国农业在发展的同时更重视环境的保护,农业政策的重点转为农业的生态化和自然化,降低和避免农产品受到周边环境发展变化的污染,倡导绿色农业。

一、韩国农业政策不同阶段的演进方向

总体而言,韩国农业政策演进的方向伴随着不同时期农业政策的调整而变化。政府政策需要根据经济发展的目标和国民的需求不断调整。韩国的农业政策也是如此,由于不同时期韩国农业有着不同的发展目标,于是产生了不同的农业政策。

1.实现充足粮食供给的政策方向。在韩国建立初期,温饱成了韩国农业政策的首要目标,经过农地改革的韩国,清除了地主阶级,而且确立了自耕农业体系,在国民经济体系中农业占据了主体地位,而在经济发展过程中粮食供给不足的问题首当其冲,农业政策的中心目标就是解决温饱。在此方面,美国在农业方面的援助解决了很大的问题,可是这种援助行为造成了农产品供给的低价格,成了农业经济恶化的诱因。此时,韩国试图通过改进农业技术改善农业基本设施来增加产量,但由于各种因素,效果并不明显。

2.强调增产和农业现代化的政策方向。基于此前一时期韩国农业政策的不良效果,快速提高农产品的供给、增加产量成了韩国农业政策的首要任务,于是韩国开始了农业的现代化。政府主导实施农业科技开发和推广,不断实施农业基础设施现代化,努力通过现代化的农业生产实现粮食增产。与此同时,增加农民的收入也成了政府的主要任务,政府通过干预粮价提高了米价,而且开展了旨在开发农村的新村运动,大大改善了农村条件。上述政策,提高了农业生产效率,增加了粮食产量,确保了粮食的充分供给,使农村经济得到了稳定发展。

3.实施多种经营和增加收入的政策方向。经过努力的韩国农业基本实现了增产和初步的现代化,开展农业多种经营实现增收又成为韩国农业政策的主要目标。上个世纪七八十年代,韩国在度过各种危机之后,逐步踏上了平稳发展的轨道。此时,多种经营和提高农民收入的问题随之出现。据此,韩国实施了农产品进口自由化、农业产业开发、推广蔬菜产业自给自足、大兴畜牧业养殖等政策,取得了明显效果。出于农业从业者与其他行业的公民同样受到平等的国民待遇的考虑,韩国政府采取了农产品价格保护政策,实施大米价格双轨制,即高价收购农村居民的大米,低价卖给城市居民,确保农民的高收入。不过由于国际因素和供给问题的影响,此时农业部门的年平均增长率并不高,大约在1.0%,远远落后于年增长率达8.4%的 GNP的增长。[1]

4.结构调整和增强国际竞争力的政策方向。韩国加入WTO以后,为了适应世界经济环境的变化,在20世纪90年代初,其农业政策侧重点转变为:调整农业产业结构,增强农业的国际竞争力。于是韩国政府在上个世纪90年代末实施了“大力改善农渔村结构政策”,投入了高达42兆韩元用于提高农业产业竞争力,并且进一步改善农民和渔民的生活条件,提高农村居民的社会福利水平,并于1994年至2004年通过开征农渔村特别税种获得15兆韩元以推进这一政策。[1]这一时期政府的农业发展政策效果明显,促进了农业生产,使韩国农业中出现了农业产业化经营并且推动了韩国农业资本的流通,农产品供给的数量和质量得到了提高。

5.原生态持续发展的政策方向。韩国经济的发展和生产率的提高,为农业带来了大量的化工产品。在韩国农业发展中,化肥与农药的使用数量不断增加,农业发展受到经济发展的负外部效应影响不断扩大。污染是不争的事实,人们的环境意识在经济发展的过程中越来越敏感,农业的原生态和农业发展的可持续性,越来越成为一种全民性的需求,这迫使韩国政府出台新政用于农业的发展,不断实现农业产业的可持续发展与农产品的原生态绿色特征,并且根据社会的需求不断出台亲原生态、亲绿色、亲环境、亲可持续性的农业发展政策。

二、韩国农业政策不同时期的发展特点

从农业政策演进方向转变的角度分析,韩国农业政策大体划分为三个转型时期。第一时期,从1945年至20世纪80年代中期,这一时期为传统农业保护政策下的发展时期,此时期韩国农业在传统的发展观指导下,在政府的农业保护政策的干预下,传统而保守地发展。第二时期,从20世纪80年代中期至20世纪末,这一时期为开放协调政策下的发展时期,农业逐步打破了保守与保护,在政府干预下协调发展,各项农业政策由传统型向开放型过渡。第三时期,从20世纪末至今,这一时期为绿色农业可持续发展政策下的发展时期,以和谐与环境为主题,以绿色和可持续发展为宗旨,以科学发展为指导,韩国实施了环境友好型的农业发展政策。

(一)传统农业保护政策时期的发展特点

第二次世界大战结束以后,韩国政府延续了此前的传统观点,实施各种对农业保护与支助和扶持的政策。

这一时期,韩国政府通过不断的努力,克服了各种危机,基本实现了粮食的自给自足,并且通过提高大米价格的政策调动了种植水稻农民的积极性,增加了农民的收入。为了提高农业劳动生产率和解决农村劳动力的供给问题,韩国政府不断出台农业产业的补贴政策,推广农业机械普及化,倡导、鼓励和支持农户购进拖拉机、插秧机、喷雾机、联合收割机、谷物烘干机等大型农机具,并对购买农机具的农户给予低价销售与补贴,不断推进农业机械化的进程。不仅如此,政府还对化肥和农药也进行补贴,从而使得韩国的化肥与农药的使用量不断上升,提高了农产品产量。

此时,韩国政府逐步完善了农业发展的规章制度,鼓励垦荒和对劣等土地的改造,并且斥巨资开展了新农村建设,不断提高农业生产力,改善农村基础设施,推进现代化。由此可以看出,传统的农业保护是韩国农业政策的重点。

然而,由于政府的农产品价格补贴和农机具补贴政策,使韩国农民对政府的依赖性加大,在一定程度上增加了政府的财政开支负担,并且导致了韩国国内农产品价格高于国际市场的农产品价格;化肥农药使用量的增加,在提高了农产品产量和保证了农户利益的同时,也增加了农产品的不安全性和环境污染,降低了韩国农产品在国际市场的竞争力。

(二)开放协调农业政策时期的发展特点

随着韩国经济国际化程度的加深,开放逐渐成为韩国经济发展的主旋律,这样其传统的农业保护政策与时代的主旋律发生了冲突,于是韩国的农业政策开始转型。

正如所分析的前一时期的特点,各种农产业的保护政策确保了农民的根本利益,却带来了农民对政府的依赖和政府巨大财政补贴压力的负面影响,长此下去韩国的农业将成为其经济发展的负担。为了与经济发展的总体趋势和国际形势相符,韩国必须实施开放的农业发展政策,从传统保守的农业走向开放的农业。这种政策的调整需要韩国政府各个部门的协调,并需要政府干预及实施各行业部门实现工业、农业和服务业三个产业协调发展的政策。

韩国政府首先于20世纪80年代后期开始逐步减少对农民大米价格的补贴。在乌拉圭回合农业协商中,对韩国大米的关税化给出了十年的宽缓期(1995-2004年),这是考虑到大米在韩国农业生产与农业收入中所占的比例非常高,进口自由化可能会对其产生冲击。在这十年的宽缓期中,韩国应减少对农业特别是对大米的支持量,为此,韩国政府在20世纪90年代中期开始减少对大米的收购量,以此实现对大米补贴量的减少,并针对可能导致大米价格的下落所引起的农民收入下降的问题,采取了大米收购制度变为公共储备制度的政策,保证米业农民的收入。其次,在20世纪90年代中期,韩国又实施了农业产业化经营。采取了农业经营专业化和规模化的政策,通过提高单产和适应市场需求来弥补粮价下降给农民带来的损失,进而提高农民的收入。实施经营转让直接支付制,推进高龄农民的退休,将其经营的土地转让给专业化经营的农户,规定55岁以下的农民可以进行农地购买或获得长期租地的资金,以此强化高龄农民的隐退,扩大专业农民的经营面积,促进农业专业化。

在韩国经济快速发展过程中,韩国政府在实施协调开放的农业政策的同时,重视保护农业中低收入群体的利益,改善农民的生活环境,这保障了韩国农业产业化、专业化的发展,进一步推进了传统的保护农业向协调开放农业的过渡,提高了弱势农业的竞争力。

(三)亲环境农业政策时期的发展特点

随着韩国市场经济的发展以及利益最大化目标的驱动,韩国政府逐步认识到可持续发展与绿色生态农业的重要性,为此韩国政府根据经济发展形势的变化和消费者的需求及时地作出了农业政策的调整与转型,在保持原来的开放政策的前提下,实施绿色原生态可持续发展的农业政策。

21世纪以来,韩国政府加大了对农业环境政策的调节力度。先后出台了《亲环境农业育成法》、《亲环境农业育成五年计划》(2001-2005)、《农业、农村综合对策(2003-2013)》等一系列关于亲环境农业的政策法规。这些规章制度涵盖了亲环境农业的发展计划、亲环境农产品分类及认证办法。这些法律根据农产品生产方式与使用原料把农产品分为有机农产品、转变期有机农产品、无农药农产品和低农药农产品。此外,政府实施的《亲环境农业育成五年计划》还提出了亲环境农业的基本构成要素、亲环境农业技术的开发与普及化、亲环境农业扶持、亲环境农产品流通等方面的政策。其中,亲环境农业政策对参与农业生产的农户最直接的引导是,对得到有机或无农药认证的农户根据水田旱地及有机无农药之分给予不同程度的资金补贴。另外,政府也制定了多元化的可持续发展的农业政策。政府有力的政策措施带动了韩国亲环境农业的发展。

在亲环境农业政策的引导下,韩国亲环境农业发展非常可观,农户数、耕地面积、认证量呈现逐年增长趋势。从表1中可以看出,在2000年到2006年期间,农户数、耕地面积及认证量三项指标年平均增长率均超过55%,低农药的三项指标均超过90%。

续表1 韩国亲环境农业认证情况(2000-2006年) 单位:户、顷、吨、%

以2006年为例,亲环境农产品在韩国市场中总交易额达到13106亿韩元,按类分别是谷物类有3678亿韩元,占28.1%,其中大米2923亿韩元;蔬菜类有4081亿韩元,占31.1%,比重较高;水果类有3178亿韩元,占 24.2%;蔗类有216亿韩元,占1.6%;特产类有1953亿韩元,占14.9%,其中菌类产品的增长带动了特产类比重的增长(见下表2)。亲环境农业的发展,拉近了生产者与消费者的距离,提高了韩国农业的竞争力,符合现代经济的发展方向。因此,2007年韩国农村经济研究院进行的优化亲环境农业政策的研讨会中,有专家学者提出了2030年韩国亲环境农业水平将达到20%-30%的目标。

表2 亲环境农业认证农产品市场流通规模(2006年) 单位:亿韩元、%

可见,亲环境农业发展政策,保护了环境,平衡了生态,促进了和谐,提高了居民健康水平。亲环境农业是现代化农业发展的方向,是韩国农业政策今后一段时期内的发展方向。

三、韩国农业政策演进的制约条件

从韩国农业政策演进的方向及不同时期发展特点可以看出,农业政策的制定并不是随意的,它受到来自各个方面,如政策环境、政府的目标偏好、政府的能力、经济发展阶段等一系列条件的约束。[2]

1.政策环境。社会政治经济环境是政策根植的基础,农业政策必须适应它所处的这种环境,不可能随意改变。对于农业政策来说,资源的配置方式、经济结构的改变都决定着政策的制定方向。

2.政府的目标偏好。作为政府行为的政策,反映着政府在政治经济方面的偏好,政策随着政府的偏好发生着演变。韩国政府清楚韩国农业在韩国经济中的地位,了解由于农业技术开发的不易性、农产物需求的制约、绝对弱势的农民市场支配力等因素造成了农业发展速度与其他产业部门相比是较慢的。为了农业不影响整个国家经济的发展,为了国民需要的安全卫生的农产物,为了农业从事者与其他国民一样享受公平的政治社会待遇,韩国政府从一开始就采取了价格保护的农业政策,对大米实行价格双轨制,政府从农民手中高价收购大米,再低价供应给城市居民,保证了农民的根本利益。20世纪70年代到80年代初,政府除了高米价政策之外,还实施了其他对农户的扶持政策,使得在这一时期的某些年份农户的收入甚至超过了城市居民的收入。

3.政府的能力。政府的能力取决于决策者的理论水平与敏锐的洞察力。由于政府政策制定者或决策者并不是万能的,会产生理论吸收能力不足现象,从而影响并制约着政策资源的有效供给,使得某些政策带来短期效应或一些隐患。这时同样需要通过政府的能力适时调整政策。韩国政府对农业的保护政策经过转型过渡到开放的农业政策,反映出了政府的决策能力。政策是智者之谋,政策水平考验着政府能力。[2]

4.经济发展阶段。不同的经济发展时期,由于其对应着不同的生产力和生产关系,相应的就会有不同的农业发展政策,农业政策的演进要符合整体经济发展的方向。韩国在产业化之前,为了解决粮食不足问题,农业政策主要为土地改革及解决各种粮食不足。随后,为了稳定农业在国民经济的基础地位,提高农户收入,政府实施了高米价政策、投入补贴政策、新农村建设等支持和保护的政策。随着经济的发展,进入20世纪80年代后,为了提高农业的国际竞争力,政府逐步开始减少对粮食的补贴、鼓励农户扩大土地经营规模、调整农业产业结构,由保护政策逐步转化为市场开放政策,进而实施亲环境农业发展政策。

由此可知,农业政策的制定受到多方面因素的影响,只有在各种因素协调作用下产生的农业政策,才能不断推动农业经济的发展,进而推动整体国民经济的发展,也才能真正处理好农业、农村、农民这一“三农”问题。

四、韩国农业政策演进对我国的启示

韩国农业政策的演进方向是随着国内经济发展目标和国际经济形势的变化不断调整的。其特点是适应经济形势变化,满足市场需求,保证农业主体的收入,实现原生态绿色和谐可持续发展的人性化农业。韩国政府的这些农业政策方向和发展理念给我们很多启示。

(一)政府农业发展调控政策适时而有力度

从前文对韩国农业政策演进的分析中可以看到,在韩国农业政策调整过程中,政府的调控力度和支援农民的政策强大而有力,韩国的农业扶持政策在全国自上而下形成了一个完整体系,而且各项政策能够完整、准确、及时的到位。我国的一些农业政策,不但相关体系构成不完整,而且不够准确、及时,使相关政策大打折扣,没有起到实际作用。对此,我国应该进一步完善“三农”政策,强调中央农业政策的效率和惠及面,切实做到“农政惠农”,而不给其他一些利益集体以可乘之机。

(二)以增加农民收入保证农业政策的实施

分析中不难看出,韩国政府始终把农民的利益放在首位,通过提高农民的收入来刺激农业发展进而提高农业的竞争力,政府对农民的补贴,对农业的扶持,对农村基础设施建设的重视是持续而连贯的,从高价收购大米到亲环境农业与生态和谐,都体现了重视农民的人本主义。无论韩国农业政策如何调整,目标如何变动,农业产业如何转型,这种农民利益不可动摇性和“三农”政策的持续性,确实值得我们这个农业大国借鉴和虚心学习。

(三)高度重视亲环境农业与可持续发展

亲环境农业主题下的韩国农业政策,在实行的过程中制定了保证政策实施的具体措施,如亲环境农产品认证制度、亲环境农产品生产方式认定制度、亲环境农产品直接补偿制度等,很好地处理了供给者和需求者之间的信息不对称,保证了亲环境农产品市场的平衡。就中国目前市场需求而言,消费者对绿色无公害农产品的需求日趋旺盛,但对供给者的产品信任度日趋怀疑,需求者与供给者之间信息不对称严重,这就影响了农产品特别是蔬菜市场的平衡。对这一问题的处理,韩国政府的做法值得我们进一步学习和研究。

(四)充分发挥农民组织在政策执行中的作用

韩国在农业政策执行过程中,主要是地方政府在起作用,地方政府又通过农协来完成。韩国的农协在全国形成了一个由地方农协和专业农协组成的完整体系,保证了政府政策的贯彻执行,也保障了农民的根本利益。正如唐筱霞在《韩国实施工业反哺农业政策对我国的启示》一文中引用的韩国农协中央理事长的话一样,“如果没有韩国的农协,也就没有韩国的农业”。我国也有一些农民组织,但尚未构成体系,没有起到实际作用。韩国的做法给我们一种启示,我国应建立健全真正为农民的利益着想、为农民办实事、组织广大农民进行规模化产业化生产、提高农民的社会地位、提升我国农业的国际竞争力的“农协组织”,这一组织不仅是农业产业化发展的中坚力量,还是一个专业化生产的利益共同体。[3]作为政府与农民的桥梁,农协要组织农民执行政府的各项政策,带领农民完成各个时期的各种政策目标。但是,这种组织必须建立健全规章制度,通过法律法规保障组织的正常运转。

韩国与我国的实际情况有很大的差别,韩国的很多做法并不适合我国的实际,但是我们可以借鉴韩国的经验,结合我国的现实,一步一步地确实为农民的利益着想,不仅要解决农民的眼前利益,更重要的是让更多的农民学会自己“造血”,进一步提高农民的生活质量,真正处理好我国的“三农”问题。

[1] [韩]尹永万,吕太东.韩国经济政策[M].首尔:博英社,2007.

[2] 朱四海.我国农业政策演进的两条基本线索[J].农业经济问题,2005,(11).

[3] 唐筱霞.韩国实施工业反哺农业政策对我国的启示[J].福建行政学院学报,2010,(3).