关于东北区域创建国家粮食战略基地的现实论证

2011-03-28修士伟魏代娉

延边大学学报（社会科学版） 2011年3期

修士伟,魏代娉

(辽宁师范大学海洋经济与区域可持续发展研究中心区域经济研究所,辽宁大连116029)

粮食是人类赖以生存的特殊商品,是保障经济社会稳定运行的重要战略物资。对于中国这样人口众多的国家来说,确保所有的人在任何时候既买得到又买得起他们所需的基本食品是社会可持续发展的基本要求。当前,全球粮价上涨的趋势短期内难以逆转,并且金融化的粮食价格波动加剧;在国际社会,粮食更是成为国家之间外交斗争的重要筹码。应该认定,尽管中国粮食连续7年丰收,储备量也充足,但是在本轮国际粮价的上涨过程中,中国粮食安全仍然面临着比较大的考验。同时,耕地减少、水资源短缺、气候变化的不确定、人口众多、工业化进程的加快等因素使得中国粮食的供需将长期处于紧平衡状态。因此,必须未雨绸缪,提高粮食综合生产能力和抗风险能力。作为中国粮食主产区之一的东北地区水土资源丰富、气候条件稳定,适宜发展农业生产,在保证国家粮食安全上做出了重要贡献。但是,东北地区的农业生产水土资源利用效率和农业生产效率低下,有必要进一步挖掘潜力,加快发展现代农业,形成稳固的国家粮食战略基地。

一、东北区域创建国家粮食战略基地的综合优势支持

东北地区宜农土地资源丰富,河流分布广泛并且气候条件优越,使得这片土地适宜发展现代农业。尤其是老工业基地的基础设施和产业体系条件又为粮食的生产、流通和加工提供了积淀优势。

(一)东北区域创建国家粮食战略基地的土地资源优势

东北平原是中国最大的一个平原,位于大、小兴安岭和长白山地之间,南北长约1000多千米,东西宽约400千米,面积达35万平方千米,由松嫩平原、辽河平原和三江平原组成,行政上涉及辽宁、吉林、黑龙江以及内蒙古东北部地区这四个省区。黑龙江、吉林、辽宁三省耕地面积约3亿亩,占全国耕地总量的1/6。[1]东北平原以肥沃的黑土地著称于世,是世界仅有的三大块黑土区之一。黑土地性状好,肥力高,非常适合植物生长,是极其珍贵且不可再生的土地资源。在东北平原,黑土带主要集中分布在松嫩平原中部,该区总面积约1100万公顷,其中黑土耕地约815万公顷,占东北地区耕地总面积的32.5%,粮食产量占东北地区粮食总产量的44.4%。[2]黑土带是我国玉米带的核心,是重要的肉、乳生产带,是中国重要的商品粮生产基地和畜牧产品的生产大户。因此,很多学者都把黑土地看成是中国重要的“米袋子”、“奶瓶子”、“肉铺子”。[3]水资源丰富是东北平原适宜发展农业的一个重要因素。辽河平原、松嫩平原和三江平原分别由辽河、嫩江、松花江、乌苏里江和黑龙江水系所滋养。东北大部分地区属温带湿润、半湿润气候,水热条件可以满足一年一熟作物生长的需要,极少出现导致绝收的洪涝灾害和严重旱情。在历史上,东北优越的宜农条件就曾经吸引华北的千万流民进入,即人们所熟知的闯关东现象。更加重要的是,东北地区尚有大面积的宜林、宜牧荒地可供开发。宜农荒地分布主要集中在三江平原,大兴安岭东南侧的甘河、诺敏河中下游一带,小兴安岭山麓冲积洪积平原以及松嫩平原西部地区。其中,吉林省有提升潜力的中低产田2000万亩,后备耕地资源达255万亩。在《吉林省人民政府关于吉林省增产百亿斤商品粮能力建设总体规划》中,吉林省将用5年的时间将粮食产量提升20%。可以看出,东北平原的农业产出进一步挖掘的潜力还是很大的。[4]本区可垦荒地面积虽然很大,但耕地面积不宜大幅度增加,提高现有耕地的土地肥力,建立生物生产力更高的农田生态系统,提高单产,是今后实现粮食生产的根本途径。平原地区耕地连片,适宜机械化作业和其他农田建设措施。可以认定,优越的自然条件是东北地区创建国家粮食战略基地的最大优势。

(二)东北区域创建国家粮食战略基地的基础设施优势

作为国家粮食战略基地,东北地区交通便捷,可以满足储备粮及时调配的基本要求。东北地区是全国铁路分布密度最高的地区,铁路的密度是全国平均密度的2.17倍;公路密度居全国前列,拥有等级公路34万千米(截至2008年末)。此外,纵贯我国东北东部边境大通道——“东边道”铁路已经作为国家大项目全面开工。它北起黑龙江省绥芬河,沿中俄、中朝国界走向,途经吉林省的图们、通化,辽宁省的本溪、丹东、庄河,南抵大连,全长1380千米,连通东北东部13个地级城市和30多个县,辐射总面积达22万平方千米,人口有1800多万,还连接着我国对俄罗斯和朝鲜的10多个边界口岸,能够深入东北经济区东部经济腹地,是连通大连、丹东两大出海口的“黄金海陆大通道”。目前,东北的粮食向南方运输主要依靠铁路和海运相结合的方式。而东北的港口主要集中在辽宁省的大连港、营口港、丹东港、锦州港。在图们江的出海口打通后,黑龙江省和吉林省的海路运输将更加便捷,陆路运输的距离会大大缩短,因此运输成本也会随之降低。党的十六大以来,国家实行“工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活”的方针,加快推进了农村基础设施建设。东北地区农村的水、路、气、电建设的投入力度明显加大,生产生活条件正在得到明显改善。通乡、通村公路的建设,使农民的出行更为便捷,也使粮食的流通更加顺畅。东北的水利设施网比较完善,近年来通过实施的一系列跨区域调水、灌涝区节水改造、江河堤防加固、水土保持、中小水库除险加固、旱作节水农业示范区等重点水利工程建设使东北地区的防汛抗旱能力进一步提升。东北地区农村的粮食储备能力相对较高,一方面,漫长寒冷的冬季有助于东北地区的粮食储藏;另一方面,东北地区民营粮食企业的粮食烘干设备和粮库容积增长迅速。农村基础设施的完善有效地降低了生产成本、提高了农业生产效率、增加了农民的收人。

(三)东北区域创建国家粮食战略基地的产业体系优势

包括黑龙江省、吉林省、辽宁省和内蒙古东部的东北经济区,历来是中国重要的商品粮生产基地,素有“粮仓”之称,其玉米、大豆、稻谷等粮食生产在全国占有十分重要的战略地位,粮食及农畜产品加工业十分发达。从耕地面积来看,2008年底,黑龙江、吉林、辽宁三省的耕地面积分别为11830100公顷、5534600公顷、4085300公顷,占全国耕地的比重分别为9.72%、4.55%、3.36%;从农用机械来看,黑龙江、吉林、辽宁三省的农用机械总功率分别为3018.4万千瓦、1800.0万千瓦和2042.7万千瓦;从水利设施来看,黑龙江、吉林、辽宁三省的水库总库容量分别为158.4亿立方米、319.5亿立方米、357.5亿立方米,有效灌溉面积分别为3122500公顷、1654100公顷、1492900公顷。[5]而且随着东北三省对农业基础的更加重视,农业生产条件从数量和结构上将得到进一步的飞跃。另外,充足的农产品促进了东北农畜产品加工业的发展,形成了以长春皓月集团为代表的国内和国际领先的农畜产品加工企业。东北地区作为国家商品粮基地,多年的建设使生产条件大为改观。2010年,黑龙江、吉林、辽宁三省的粮食总产量分别为 501.3亿千克、284.25亿千克、176.5亿千克。其中,玉米和大豆产量最高,玉米年产量在4000万吨左右,约占全国玉米产量的1/3,稳居全国首位。东北的大米虽然目前占到全国总产量的近10%,但由于东北大米质量好,所以在市场上享受较高的价格。从生产能力方面来看,黑龙江和吉林两个省在粮食生产方面具有较大的竞争优势,并且一直都是粮食输出省。其中,黑龙江省在豆类生产方面稳居全国首位,玉米生产也排在前5位,稻谷生产也已经跨入前十位,发展势头十分看好;吉林省在玉米生产方面居于全国首位,同时豆类生产也处于领先地位。而辽宁省由于工业的发展,使其粮食供需结构有所改变,一直处于偏紧状态。在中低产田治理成为高产田以后,黑龙江、吉林和辽宁三省分别可以增产24.4亿千克、16.6亿千克和13.0亿千克,合计54.0亿千克。[6]从东北区域生产布局来看,各地的稻谷、豆类和玉米的生产无论是产量绝对值,还是在全国的份额都在不断上升。

(四)东北区域创建国家粮食战略基地的政策投放优势

东北经济区是中国重要的老工业基地和商品粮基地,自东北老工业基地振兴战略实施以来,农业一直作为一项重点产业被加以规划。多年的政策扶持已经使东北的农业生产条件得到质的飞跃,农田水利建设得到一定发展;松嫩平原黑土区水土流失治理和土壤培肥、三江平原瘠薄型和渍涝型中低产田改造治理、松嫩平原西部盐碱地改良与风沙地修复、辽河平原东北部棕壤区渍涝和盐碱土地改造治理等中低产田改造项目也取得成效;在农机补贴政策的推动下,农业机械化生产水平不断提高,农机数量等也有很大提高;农村公路、能源、饮水安全、牧区草场围栏等农村基础设施日趋完善,农村教育、文化、卫生、医疗等公共设施使广大农民充分受益。为进一步推进东北农业的发展,2008年7月2日国务院常务会议讨论通过了《吉林省增产百亿斤商品粮能力建设规划》,力争利用5年左右时间提高中部粮食生产核心区、主攻西部粮食生产后备区、稳定东部产粮区的布局,通过改造中低产田,提高现有土地单产增产40亿千克,通过整理土地扩大面积增产12.5亿千克。与此同时,黑龙江省从实际出发,充分发挥其土地资源优势,推进千亿斤粮食工程。此工程的主要目的是针对黑龙江省水利设施落后的短板,将新建续建85处大中型灌区及配套节水改造工程,以保证旱能浇水、涝能排水。经过历史沉淀,东北在粮食种子研究、农业机械制造、农畜产品加工方面,拥有一大批生产能手、能工巧匠、经营能人和科技人员,为东北区域创建国家粮食战略基地提供了充足的人才储备。在推进社会主义新农村建设的同时,东北能够实现粮食增产,为保障国家粮食安全作贡献;实现农民增收,为农民致富打下基础。

二、东北区域创建国家粮食战略基地的节点路线图解

必须根据土壤、气候、降水等自然条件规划东北经济区的农业种植带,实现专业化生产经营(如图1所示)。同一地区种植同种作物有利于大规模的机械化生产耕作,形成独特的地区产品品牌,从而拓展市场。由于东北地区宜农条件优越,适宜多种作物生长,可以根据市场需求调整种植结构,平衡国家粮食需求。

图1 东北地区玉米、水稻和大豆宜耕区域示意图

(一)东北黄金玉米带的区域结构

中国是亚洲最大的玉米带产区,常年玉米种植面积稳定在3000万公顷左右,东北及内蒙古又是黄金玉米带产区,常年的种植面积在1040万公顷以上。东北平原地势平坦,土壤肥沃,大部分地区温度适宜,日照充足,适于种植玉米,是中国玉米的主产区和重要的商品粮基地。该地区玉米产量很高,平均达到每公顷6吨左右,最高产量达到每公顷15吨。其中,吉林省是我国玉米的第一大玉米生产省,年产量近2000万吨。吉林玉米带与美国玉米带、乌克兰玉米带齐名,并称为“世界三大黄金玉米带”。它分布于吉林省长春地区的九台市、榆树市、德惠市、农安县、双阳区,四平地区的公主岭市、梨树县、伊通县、双辽市,松原地区的扶余县、前郭县、长岭县、乾安县、宁江区,白城地区的通榆县、大安市、洮南市,辽源地区的东辽县、东丰县,吉林地区的永吉县、舒兰市、磐石市等 6市22个县(市、区),总面积6万多平方千米,占吉林省总面积的30%以上;耕地面积299.75万公顷,占吉林省耕地面积的75.1%;粮食作物面积254.1万公顷,占吉林省播种面积的75.7%;年总产量145亿千克,占吉林省玉米总产量的82%。[7]目前,吉林全省已规划建设了10000万亩专用玉米基地、10000万亩出口玉米基地和500万亩优质饲料粮基地,在全省4300万亩玉米种植面积中有一半以上实现了订单专用生产,大面积玉米田随之成为粮食加工企业的“第一车间”。在《吉林省增产百亿斤商品粮能力建设总体规划》实施后,吉林省的粮食综合生产能力将在2013年提高到600亿斤阶段性水平。2010年,黑龙江省深化种植业调整结构,根据耕地、气候等因素确定了“三增一调”的粮食作物格局,即增加玉米、水稻和小麦的种植面积,适当调整大豆的种植面积。调整后玉米意向种植面积在7500万亩左右。

(二)打造三江平原的水稻优势区

三江平原位于黑龙江省东部,是黑龙江、松花江、乌苏里江汇流处。由于冷湿气侯以及季节性冻融的粘重土质,促使地表长期过湿,积水过多,形成大面积沼泽水体、沼泽化植被和土壤,构成了独特的沼泽景观,沼泽与沼泽化土地面积约240万公顷,是中国最大的沼泽分布区。人们所熟知的“北大荒”指的就是三江平原。三江平原适合多种农作物生长,目前以水稻、大豆、玉米和小麦为主要种植作物。以黑龙江省建三江农垦分局为例,总面积12375.14平方千米,耕地面积6816.96平方千米,其中水稻面积4335.5平方千米,2007年底,粮食产量400万吨,占黑龙江省粮食产量的1/10,其中水稻产量占黑龙江省的1/5。[8]作为国家粮食战略后备基地,三江平原发展水稻生产具有独特的优势:三江平原的耕地面积大,并且荒原分布集中,开发条件较好。土壤有暗棕壤、黑土、草甸土、白浆土、沼泽土、水稻土、冲积土、沙土等类型。其中,暗棕壤、草甸土、白浆土、沼泽土占总面积的83.4%,耕地土壤以草甸土、白浆土和黑土为多。大多数土壤的基本特点是有机质和养分总储量甚高,有较高的肥力。但是由于水量过大,其他旱田作物都不适于生长,反倒成为种植水稻的决定因素,特别是采取“以稻适涝”措施解决了涝害问题,让由于涝害而低产不稳产的旱田转变成高产稳产的水田。另外,由稻田、渠道和水库组成的水生生态系统可以保护和稳定种类繁多的生物生态系统。[9]在三江平原种植水稻不仅可以改善生态环境,而且可以有效防止土壤冲蚀,避免水土流失,还可以通过稻田滞蓄洪水的功能蓄水防洪。三江平原水稻基地建成后,会带来可观的经济效益、生态效益和社会效益。

(三)建设高产、高油、高蛋白的大豆优势区

我国是大豆的原产地,曾经是世界上最大的大豆生产国和出口国。近年来,我国大豆产品消费迅猛增长,但国产大豆生产停滞,近一半的国内市场被进口大豆占领,成为世界上最大的大豆进口国。造成这种状况的主要问题是国产高油大豆缺乏竞争力,突出表现在“两低一高”,即单产低、含油率低和生产成本高。建设高产、高油、高蛋白的大豆优势区必须以提高高油大豆单产和含油率为重点,努力降低成本,提高生产能力和经济效益,增强市场竞争力,尽快抢占国内增量市场,替代部分进口。加快选育高油大豆优良品种,实行高产模式栽培,推行深耕深松技术和玉米、大豆轮作制度,实行专收、专储,做好产销衔接。重点建设东北高油大豆带,主要抓好松嫩平原、三江平原、吉林中部、辽河平原、内蒙古东四盟市5个优势产区,把东北地区建设成为世界上最大的非转基因高油大豆生产区。主要布局在黑龙江、吉林、辽宁、内蒙古4个省区的30个地市(盟)127个县市(旗)。高油大豆要求的生态条件是:纬度在40度-50度之间,无霜期大于110天,有效积温大于2200摄氏度,年降水量500毫米以上;大豆鼓粒期日照时数不低于15个小时,日平均气温不低于20摄氏度;[10]土壤有机质丰富,有效磷和有效钾含量较高。东北地区除了黑龙江省北部高寒地带、内蒙古东部地区的最北边、吉林省长白山区之外,其余大部分地区基本上具备以上条件,是高油大豆的生态适宜区和最适宜区,其中辽河平原和吉林中部平原是高油大豆的最适宜区。但是,当前辽河平原和吉林中部地区大多种植玉米,大豆种植区主要集中在黑龙江省。在特定区域可以通过大豆、玉米合理轮作,使大豆种植面积得以恢复。作物轮种可以根据市场需求平衡国家粮食需求,同时能够使耕地得以休养。

三、东北区域创建国家粮食战略基地的功能价值定位

(一)建设现代化国家级的商品粮基地

商品粮基地是指具有发展粮食市场优势,能够稳定地提供较多的商品粮,在地区上连片分布的产粮区。中国人口增长的绝对数极大,除了现有人口和不断增长的人口所消耗的粮食之外,农业生产还要为以粮食为原料的食品、饲料等工业提供更多的商品粮。因此,建立商品粮基地有利于粮食生产地区专业化的形成,充分发挥粮食生产的地区优势。各种粮食作物都有相应最适合生长的区域,根据粮食生长要求建立连片基地,实现农业区域化、专业化生产,可以最大化地发挥人力、物力、财力的效率。另外,形成特定作物的商品粮基地,可以提高粮食生产的专业技术水平和劳动生产率。目前,东北地区黑龙江省和吉林省中部的松嫩平原及黑龙江省的三江平原是能够为全国提供粮食的全国性商品粮基地,辽宁盘锦垦区属于地区性商品粮基地。为落实《国家粮食安全中长期规划纲要》,使粮食自给率稳定在95%以上;2010年粮食综合生产能力必须稳定在0.5万亿千克以上,2020年达到5400亿千克以上。东北地区要继续加大农业投入,率先实现农业现代化。农业机械化水平的高低,是农业工业化和现代化水平的重要标志。要进一步提高农业机械化水平,促进农业生产方式的转变;坚持紧紧依靠科技进步,用先进适用科技武装农业,提高农业科技贡献率,促进农业增长方式的转变;坚持调整种植业结构,优化农产品区域布局,促进传统农业向高产高效农业的转变;坚持保护农业生态环境,加强农业基础设施建设,促进农业可持续发展能力的提升。同时,将加快现代农业发展与建设社会主义新农村的任务相结合,在实现国家粮食安全的进程中实现农民增收。

(二)打造稳定高产的国家粮食战略基地

保证粮食安全,确保所有人在任何时候既买得到又买得起他们所需的基本食品,对世界各国特别是对拥有13亿多人口的中国是个巨大的挑战。中国人多地少,耕地面积仅占世界的7%,却要养活占世界22%的人口。尽管中国的粮食安全总体上是有保证的,但是未来中国粮食安全面临耕地减少、水资源短缺、基础设施薄弱、科研体制不顺、投入不足以及国际粮荒的挑战。为应对这个挑战,2009年《国务院关于进一步实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》提出,结合实施全国新增500亿千克粮食生产能力规划,加强东北地区粮食生产能力建设,形成稳固的国家粮食战略基地。[11]建设中国国家粮食战略基地可以保证粮食市场的基本稳定,实现国内粮食生产和消费的基本平衡,将粮食产量和粮食价格的波动水平控制在一个科学合理的范围之内,用最小的成本和代价实现最大的粮食安全收益。确保在发生重大粮食事件(如较大范围的饥荒和战争、粮食禁运等)的情况时,中国能够保证人民对粮食的需求,不因粮食问题影响到国家安全和社会稳定。粮食产销平衡和供求平衡是一个国家粮食安全的主要表现,是粮食市场保持稳定的重要条件。东北地区宜农条件得天独厚,在全国454个商品粮大县中,东北地区占了l/5强。具有建设保障国家粮食安全战略基地的资源、环境、粮种、区位、市场、农垦集群和农机与农业科研优势,具有建设保障国家粮食安全战略基地的强大优势和社会基础,建设保障国家粮食安全战略基地大有可为。

(三)应对世界粮食危机的国际粮食储备基地

由于经济危机加剧了食品价格高企的影响,长期处于饥饿状态的人口数量首次突破10亿人大关,饥饿仍是当今人类生存面临的主要威胁之一。[12]当前,气候变化使得全球性的干旱、水灾和蝗灾等自然灾害频发,很多地区不能维持正常的粮食产量。到21世纪后半期,中国主要农作物,如小麦、水稻和玉米的年产量最多可下降37%。气候变化和极端气象灾害导致我国粮食生产的自然波动,将从过去的10%增加到20%,极端不利年景甚至达到30%以上。气候变化也将使世界粮食总产下降、粮食生产的波动性增大。预计到2050年,在极端异常年份,南亚谷物产量可能减少30%。[13]同时,在能源价格不断走高的情况下,各国普遍选择生物替代能源的开发,粮食乙醇化的发展以及工业需求的增加导致粮食供求矛盾加剧。美国2007年12月通过的能源法案要求在2022年到来之前,乙醇的使用量必须提高6倍。美国向世界提供粮食份额迅速减少,进一步加剧了世界各国对粮食供给前景的担忧。大量增加的工业需求打破了全球以往的粮食平衡体系,必然会通过“价格效应”和“替代效应”,造成其他粮食(小麦、大豆等)以及食品价格的上涨,使得粮食供给形势更趋严峻。在世界粮食危机的阴影下,世界各国不是齐心协力共度时艰,反而设置粮食贸易壁垒,企图用本国的粮食养活自己的人民,或是出于保护本国农业的目的,或是利用高粮价牟利。竞争力弱的国家为了保护本国农业生产者的利益,树起贸易壁垒,限制粮食作物的进口,推高了国内粮价。为反饥饿而生的贸易壁垒反而加剧了饥饿,这对一些发展中国家来说是个两难的问题。粮食短缺对于发展中国家的影响更大,发展中国家和低收入阶层最容易受到粮食价格上涨的影响,因为这些国家和家庭的恩格尔系数很高,国民的大部分收入都用在维持生存上。在更长的时期,粮食价格上涨将会导致更多营养不良的现象。

四、东北区域创建国家粮食战略基地的现存问题

(一)耕地供需关系紧张,水资源地区分布明显不均

众所周知,粮食的总产量取决于耕地的单位产量和耕地的数量两种因素。自改革开放以来,农业科研投入使耕地的单位产量大幅提高。必须关注的是,东北地区正处于城镇化、工业化快速发展阶段,城市化和经济社会发展不可避免地占用大量耕地,现代农业发展和生态建设也将需要调整一些耕地。城市化同时致使非农业灌溉用水需求在急剧增加,农业与工业、农村与城市、生产与生活等诸多用水矛盾进一步加剧。尽管中国采取了最严格的耕地保护措施,但大量的农田和农业灌溉水源被城市和工业占用,耕地资源减少的势头难以逆转,水资源短缺的压力进一步增大。另外,东北地区的水土流失状况尚未得到有效控制,生态脆弱。众多的山地、丘陵因季风型暴雨,极易造成水土流失;再加上对水土资源的不合理开发利用,加剧了水土流失。严重的水土流失,导致土地退化、生态恶化,造成河道、湖泊泥沙淤积,加剧了江河下游地区的洪涝灾害。鲜为人知的是,东北地区因为植被破坏导致的黑土流失速度惊人,按照目前速度,东北黑土将在30年到50年后消失。东北1厘米的黑土层形成需要300年到400年的时间,但是流失1厘米却只需要几天时间。大量未经处理的污水被排到天然河道,污染了水体,影响了水资源的有效性,造成有水不能用,形成了水质性缺水的严重状况。干旱和超载过牧,导致草原出现退化、沙化现象。

(二)农民种粮热情不高,行业整体抗风险能力较弱

自2004年以来,中国粮食产量节节攀升,实现连续增长。但是,其脆弱地位并没有根本改变,增长曲线始终处于强幅波动之中。由于中国的市场经济还不成熟,市场对农业的调节还很不到位,必须依靠政府的职能对农业生产予以保护。所以说,尽管国家出台了一系列的种粮优惠政策,保护农民的合法权益,但如果种粮效益太低,那么任何措施都不能切实提高农民的种粮积极性。现在国家已经免除农业税,对农民还有补贴,粮价又较早些年大有提高,但农民并没有从中得到多大实惠。粮食收购保护价远远落后于物价增长,尤其是农业生产资料价格和社会用工工资较快增长,造成种粮收益偏低。粮食涨价涨“零头”,生产物资涨价涨“块头”,农民一只手得补贴,另一只手又把补贴送给了农资经营者,这也就是经济学中所说的政府补贴的分配效应。可以认定,增加农民的种粮收益不仅要继续加大对农业的补贴力度,施行粮食最低收购价格,而且要控制农业生产资料的价格波动。农产品市场价格的波动不仅给种粮农民带来了风险,而且使以农产品为原料的农、畜、牧产品收储、加工企业风险加大,加剧了居民生活水平的不稳定程度。尤其是在允许外资进入中国粮食市场之后,跨国粮商在国内粮食加工或流通领域攻城略地,不仅扰乱了中国不完备的粮食价格体系,而且严重影响了中国粮食安全。四大跨国粮商——ADM、邦吉、嘉吉和路易达孚通常被称为国际粮食市场的“幕后之手”,这四巨头垄断着世界粮食交易量的80%。社科院专家称跨国粮商对中国粮食市场兴风作浪以牟取暴利的主要手段是控制粮价,通过采用其在各国的粮食储备、汇率等手法牟取利润。跨国粮商在采购、加工贸易的商业化运作方面已积累多年经验,与跨国粮商链条式的竞争优势相比,国内粮企的确处于相对弱势。因此,有必要密切关注跨国粮商的行为,保护国内中小粮食企业的合法权益。

(三)现有体制约束发展,农业生产规模效应难显现

对中国粮食体制的研究,可以将其划分为粮食的生产体制、粮食的流通体制。就生产而言,自1982年1月1日中共中央批转《全国农村工作会议纪要》以来,家庭联产承包为主的责任制、统分结合的双层经营体制作为我国乡村集体经济组织的一项基本制度逐渐稳定下来,并不断充实完善。联产承包责任制是指农户以家庭为单位向集体组织承包土地等生产资料和生产任务的农业生产责任制形式。这一制度的施行有力地激发了农民的生产积极性,使中国粮食产量大幅提升,但是也决定了中国的粮食生产社会化程度较低。中国有几亿农民分散进行粮食生产,他们生产的技术装备水平低,社会服务体系不发达,农民种粮和经济效益低,在市场竞争中的谈判地位总是处于劣势。这种分散生产具有很大的盲目性,抗自然灾害的风险和抗市场风险的能力都很弱,粮食生产容易大起大落,很不稳定。因此,党的十七届三中全会允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权,发展多种形式的适度规模经营,使农民的合法权益得到了有效保障,顺应了农村实际发展方向。但是必须看到,农村的生产依然停留在小规模的以家庭为单位的生产方式上,不仅占用了大量劳动力,而且不利于农业规模化经营。农业规模化经营是农业发展的历史趋势,是各国推进现代化进程中遇到的共同问题。许多国家政府制定了有利于土地集聚和整合的法律、制度,积极加速这一进程。中国应该根据本国实际情况,探索自己的农业规模化经营方式。而东北平原作为适宜大规模农业生产的地区,应该主动承担中国农业改革的试验使命。在新型产权关系基础上,鼓励和促使土地向种田能手流动和集中,为规模化、集约化提供基本的物质条件。农村家庭生产的重要物质基础是土地,占用适当数量的土地和有效地利用土地是家庭生产方式具有一定效率的重要保障。土地细化、分散,经营规模过于狭小,家庭生产将无法提高效率,家庭生产的优越性也难以得到充分发挥。在农村,应以土地、技术等为股份成立农民专业合作社,将土地集中化经营,以此为平台引导普通农民向规模化发展,同时可以解放出新的职业技术能手逐步培养成为养殖大户、种菜大户等,为农民增收获得新的途径。

(四)粮食存储设施陈旧,安全储粮的意识有待提高

从粮食生产出来到消费,一般可以认为需要经历运输和储存两个环节。运力不足使东北粮食主产区的粮食运不出去,导致很多农户卖粮难是亟待解决的问题之一。另外,除了运输环节外,粮食储备基础设施陈旧,存储能力短缺,也给国家带来了不少损失。过去由于农民生活水平有限,秋收后会很快将产出的粮食出售给国有粮库,保证储备粮食安全的任务主要由粮库来承担。但是随着农村生活水平的提高,近年来很多农民经常将手中的余粮自储到第二年的春季甚至夏季。而农民自有的存粮设施简陋,使粮食发生霉变、虫蛀或鼠食,导致粮食损失。吉林省副省长王守臣说,从农户储粮方式看,吉林省农民储粮方式比较原始,农户“地趴”储存的粮食数量较大,在一些产粮大县,如农安、榆树、德惠、梨树等玉米主产区尤为突出,而且越是主产区,“地趴”粮越多;越是种粮大户,“地趴”粮越多。特别是在粮食大丰收的情况下,玉米主产区“地趴”粮较正常年景增加35亿-40亿千克,农户粮堆的厚度和面积大幅增加,粮食“发烧”、“点粹”、“霉变”隐患严重。以吉林省为例,吉林省正常年景粮食产量250亿千克左右,农户储粮损失在17.5亿千克左右,损耗率在7%以上,其中霉变2%、鼠害3%、畜禽食用2%。[14]因此,在提醒农民加强安全储粮的基础上,尽量放宽粮食收储标准,把农民手中的余粮收到粮食收储企业,减少农民因储粮不善造成的损失。对于粮食收储企业,要增加投资以改善和新建仓储设施,并根据东北地区的粮食收储特点,加大粮食烘干能力建设,提升其粮食储备能力。同时,坚持利用一切现代科学手段改善粮食储存环境,制约库存粮食的变劣因素。尤其要抓住低温保管这个关键,抓住影响粮食陈化的主要因素,诸如粮食本身的品质、粮食水分的高低、储存环境的温湿度,特别是粮食的储藏温度,利用粮食的各种生理特性,采用机械通风、自然降温和适时地密闭隔温等防护措施,抑制粮食品质变劣。实践证明,以上手段可以做到延缓粮食陈化、确保储粮品质安全。另外,必须做好库存储备粮储先、储中、储后的检验测定工作,随时掌握储存粮食品质变化情况,做到心中有数,适时地决策推陈储新的轮换周期,努力使储备粮轮换期限界定在“宜存”和“不宜存”之间,使出库销售的粮食依然可以食用,并且绝对保证不出现陈化粮。

五、东北区域创建国家粮食战略基地的推进对策创意

为推进东北区域创建国家粮食战略基地,必须灵活运用政策引导的功能,积极扶持农业发展。坚持农业基础地位,提升粮食生产能力;加强基础设施建设,确保粮食运输的畅通;建立完善的粮食仓储体系,强化粮食储备的安全措施和管理;大力培育农、畜、牧产品加工业,完善产业体系。

(一)生产方面:坚持农业基础地位,切实提高农民种粮积极性

社会文明的发展要求越来越多的人脱离农业生产,甚至脱离物质生产,但农业的特殊地位始终是无法替代的。特别对于中国这样的人口大国,没有发达的农业,人们就没有生存保障,整个社会就没有发展根基。经济发展对农业原料需求的绝对量不可能减少,食品以及大部分轻工业原料仍然只能由农业生产来提供,农业的基本功能始终是不可或缺的。2004年以来,在中央政策的推动下,中国粮食稳定增产、农民收入平稳增长。但总体来看,当前农业基础仍然脆弱,农业与非农业、农村与城市发展失衡问题仍很严重。从农产品对CPI影响角度来看,农产品的销售价格不能定价过高,否则将导致成本推动的通货膨胀。因此,农民收入的提高只能通过政府补贴的形式得以保障,从世界各国的农业发展经验来看也是这样的。在东北地区,农业生产不仅应该实现农产品供给功能,而且要担负起就业和社会保障功能。[15]进一步完善“两免三补”及相关政策,提高补贴资金的使用效果。一是减少或免除对支农项目的地方配套资金。对农田水利、中小流域治理、大型农机具、农业服务体系设施等与粮食综合生产能力关系密切的重点工程的投资主体,减少或者免除配套资金的比例,如果确实需要配套,也应限于在省级财政的层次。此外,要完善对产粮大县的奖励政策,按粮食产量、商品粮贡献率、农田水利设施改善程度等指标决定奖励金额。二是适度微调,进一步完善粮食补贴政策。尽早下拨补贴资金、建立农户粮食播种面积统计台账等措施。继续实施最严格的基本农田保护制度,确实做到基本农田数量不减,用途不改,质量不降。

(二)流通方面:开辟运输专用通道,确保粮食运输的畅通无阻

粮食流通是全产业链运作模式的中枢,在粮食领域控制了流通和加工,就控制了生产。当前,粮食物流不畅的问题已经成为制约粮食经济可持续发展,保障粮食安全的主要因素之一。目前,中国粮食主要流向是东北的玉米、稻谷和大豆流向华东、华南和华北地区,黄淮海的小麦流向华东、华南和西南地区,长江中下游的稻谷流向华东、华南地区。其中,东北向关内的运输物流条件最为落后,这是制约东北农业对全国影响力的最大瓶颈。实行公路、铁路和港口的联合运输是畅通东北粮食向南方运输的基本经验。东北地区已基本形成了从产区到大连、营口和锦州等港口的散粮运输框架,约占东北港口粮食外运量的80%。当图们江出海口打通后,黑龙江和吉林两省的粮食运输成本会得到进一步降低。在主要粮食集散地和交通枢纽,建成一批适应“四散化”(即粮食散储、散运、散装、散卸)的主要粮食物流节点,实现铁路、水路和公路的有效衔接,跨省和省内长短途运输方式的合理转换,提高粮食快速中转能力。重要物流节点应多功能结合,以发挥集聚效应,提高综合经济效益,降低成本。按照销地的粮食调运需求,加强产地的粮源组织和铁路专列、海运班轮的发运工作,建立稳定的粮食运输通道,实现产销区的有效对接。鼓励大型粮食经营和加工企业通过兼并、重组和股份制改造,形成一批跨行业、跨地区,集粮食收购、储存、中转、加工、贸易等业务于一体的大型粮食物流企业,以畅通东北主产区玉米、大豆和稻谷流出通道。另外,鉴于近年粮食价格波动加大,必须利用宏观调控稳定粮食价格、降低粮食流通企业的经营风险。通过政策扶持和市场引导,推动粮食流通领域的民营企业快速成长,活跃市场。

(三)存储管理:注重建立安全、高效、低成本的粮食仓储体系

粮食储备是各国政府调控粮食市场、确保国家粮食安全的重要手段。对于一个拥有13亿多人口的国家来说,逐步完善粮食储备制度,建立和完善粮食信息预警系统对保护国家粮食安全意义重大。中国幅员辽阔、农村分散、粮食产区和销区运距遥远、地区经济发展不平衡,国家粮食储备不仅需要数量充足,而且还需要结构合理。首先,在品种结构上,要以大米、小麦、玉米三大谷物为主要储备品种,还需储存适量的大豆和食用植物油,以备应急之用;其次,在布局结构上,国家粮食储备应适当向粮食主产区倾斜,从确保粮食安全出发,在粮食主销区和粮食基本自给区安排足够的国家粮食储备;再次,要建立以中储粮为主体的众多粮食企业共同发展的储备体系,合理安排政府储备、民营粮食企业储备、农民自有储备和加工商正常经营的周转性库存之间的结构和关系。粮食储备库必须要符合现代物流的要求,加快建设适应粮食散装散卸的立筒仓、浅圆仓。确保储备粮食安全,一是要在粮食储备期间做到防火、防盗、防霉变、防虫害、防鼠害等对粮食质量的要求;二是要使储备粮起到满足政府宏观调控需要、应对自然灾害等突发事件对粮食的需求。因此,有必要适时制定中国国家的粮食储备法,加强国家对粮食储备的指导和管理。粮食库存管理问题一直是困扰国有粮库和中储粮公司的难题,仓储安全保障的保障工作消耗了巨大的成本。为此,要充分利用市场经济的手段,吸引民营企业投身于保障中国粮食安全的事业。近年来,在东北地区的一些地方,一些民营企业正逐步参与国家储备的代储任务。这种方式既强化了代储企业的安全储粮的责任,又保障了企业得到稳定的利润收入,同时为国家粮食储备任务减轻了人力物力成本,为探索储备体系的改革积累了经验。

(四)产业方面:积极培育完整的粮食生产、加工行业的产业链

农业产业链是指与农业初级产品生产关联密切的产业群所形成的网络结构。这些产业群依其关联顺序依次为:为农业生产准备的科研、农资等前期产业部门,农作物种植、畜禽养殖等中间产业部门和以农产品为原料的加工、储存、运输、销售等后期产业部门。培育完整的农业产业链条可以巩固中国农业的基础地位,提升农业生产的利润空间,使农民更多地享受农业利益分配。当前的农业产业链存在着断层、价值错位和松散等问题,导致处于产业链底端的处于无利可图的境地,利润被两头(农资生产者和食品加工企业)获得。应全方位拓展农业产业链,一是延伸产业链的长度,尽可能提高农产品精深加工比重,实现价值增值;二是增加产业链宽度,尽可能提高综合利用水平,使得各个产业环节和产品功能得到扩充;三是扩大产业链的厚度,壮大农业产业链的规模,增强市场竞争力。具体体现为农业生产资源由低效益行业向高效益行业配置,由低生产率向高生产率转移。从农业生产角度而言,要进一步优化种植结构。在东北地区水土条件较好的地区,适当扩大稻谷种植面积,但不宜鼓励适宜旱作的农田改种水稻。对高油高蛋白大豆品种实施专业化种植。支持发展花生、油葵、春小麦等作物及名贵花卉、园林用草等园艺品种。大力发展农产品加工业。根据国家特色农产品规划,打造若干个特色农产品加工基地。支持粮食、牛奶、肉类产量大县、农场发展农产品加工业。同时,积极推进畜牧业规模化和标准化生产,加强黑龙江沿边和辽宁沿海水域养殖基础设施建设。可以说,农业产业链就是在现代农业发展理念的指导下开展的一种新的经营形式的产业体系,通过农业经营方式的变革推动农业生产方式的发展。通过现代产业链的重新构建、调整和优化整合,建立现代农业发展的现代产业体系,促进生产发展和生活富裕,进而推动社会主义新农村建设的进程。

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