社会责任视角下药品集中招标采购制度的研究

王繁可，周 楠，寿卫东

（南京大学医学院附属口腔医院/南京市口腔医院医务处，江苏 南京 210008）

我国的药品集中招标采购制度始于2000年，当时政府颁布的《医疗机构药品集中招标采购试点工作若干规定》其目标是通过该制度，规范医疗机构药品采购行为，提高采购透明度，实现医院药品采购过程的“阳光化”[1]，纠正药品采购中的不正之风，均衡药品生产企业、经营企业、医疗机构、患者、国家之间的利益关系，特别要保证患者能够合理分享药品集中招标采购的好处。2004年9月，国务院下发了《关于进一步规范医疗机构药品集中招标采购的若干规定》的文件，强调指出药品集中招标采购工作必须在更加规范和有序的基础上坚持开展下去[2]。从近几年的现状来看，无论是在规范医院药品采购行为，净化流通环节，纠正药品购销不正之风方面，还是降低药品虚高价格，真正让利于民方面，确实均取得了一定的成效，但仍然存在着一定问题。

1 国内药品招标采购现状

1.1 行业腐败问题没有遏制，招标行为缺乏公正

根据2004年国家规定，除中药饮片外，医疗机构药品采购支出中80%以上的品种应纳入集中招标采购[3]，这就决定了医药企业走“灰色通道”的方式依然有迹可循。据商务部提供的数据显示，作为商业贿赂的药品回扣，每年侵吞国家资产就高达7.72亿元，约占全国医药行业全年税收收入的16%[4]。加上医院由于信息不对称导致在药品销售上的垄断地位依然存在，使得处方的品种向高价位、高回扣的非招标品种转移，致使中标药品的销售量和使用量都大幅度下降，出现了病人所支付的药费随着中标药品的价格下降大大上升的现象。由于招标增加的招标办、中介公司、甚至评标专家组成员也继医院之后成为新的商业贿赂的对象。

1.2 药价虚高问题依旧存在，药品规格出现混乱

尽管药品集中招标采购制度对于药品价格有降价效应，但事实上医院药品价格并没有降低，招标后所得的药品差价收益并没有让利给消费者。医院还利用合同中没有明确数量这一漏洞进行二次议价，使自己成为招标的获利方。在药品规格上，由于常用规格中标价偏低，直接影响医药企业的利润，企业就在规格和剂型上做文章，绕过评标路径进入评标通道，提高药品的供货价格。至2009年上半年，我国药品价格共下调24次，但参考《2009中国卫生统计年鉴》[5]发现，门诊病人人均医疗费用仍然从2004年的118.0元增长到2008年的146.5元，药占比持续保持在 50.0%以上。出院病人人均医疗费用从2004年的4284.8元增长到2008年的5463.8元，药占比维持在 43.0%以上。可见制度本身并没有很好的解决药价虚高的问题，没有给消费者带来应有的利益。

1.3 中介机构性质模糊，乱收费现象严重

目前市场上的中介机构多由政府主导，性质模糊，不但剥夺了医院的自主权，对于招标过程中的种种弊端，也没有专门监督机构和监督人员，招标过程中的费用也没有明确的规定，使得医药企业、医院、中介机构三方种种违规行为得不到有效地制约。中介机构在招标过程中常常要求投标企业提供大量的材料和样品，并收取大量的手续费，这样反而增加了药品流通的中间环节和成本，而费用最终仍然转移到消费者身上。

2 社会责任视角下药品招标采购制度失灵原因分析

“企业社会责任”（CSR）这一概念，最早由英国学者Oliver Sheldon提出，要求企业在实现利润最大化的同时，兼顾消费者、员工、环境、政府、社会等方面的利益。相比于其他行业社会责任的内涵，医药企业的特殊性体现在：一是对产品的社会责任意义重大。药品作为医药企业的主要产品，不仅仅决定了企业的生存发展，更关系到广大消费者的健康安全。药品生产企业应自觉把公众的用药安全放在首位，正确处理好商业利益和公众利益之间的关系。二是信息不对称是行业内部社会责任缺失的主因。正是医患双方信息不对称、政企之间信息不对称，使得药品在生产、招标、销售等方面出现一系列腐败现象，造成药价虚高，影响了消费者乃至整个社会的利益。因此，在社会责任视角下，药品招标采购中的不合理现象由以下原因构成：

2.1 中介性质功能定位模糊

招标经办单位作为中介机构有国家直接授权的专职招标单位和委托代理机构两种组织形式。在药品招标过程中负责招标的组织运作，为药品招标提供了一个公开竞争的平台。但是，这个本该在市场经济体制下的服务性机构，在药品招标过程中却作为政府职能的直接承担者去行使公共政策，被用来监督行业中的腐败现象。定位上的混乱使得中介功能模糊，表面上代表老百姓，实际上却代表了政府，使得招标中介机构准入门槛高且在招标采购环节中占了据垄断地位。因此，中介机构的存在不但没有使整个招标过程透明化，反而增加了流通环节，加大了企业的成本。对于医药企业来说，中介机构这一新增的利益相关集团也成为他们重要的寻租对象。其中繁多的招标费用和“租”都间接的进入药品价格之中，由消费者承担。中介机构作用的失位，不但增加了药价，也使医药企业丧失了对消费者的社会责任。

2.2 制度操作性差

由于中介机构定位与功能不清，直接导致制度中存在许多不完善的地方，结果是可操作性差，行业内部腐败现象严重。在对医药企业的遴选方法上，缺乏一致的标准将优质企业与一般企业区分开来。即真正对利益相关者承担起社会责任的企业无法体现他们在招标采购中的信誉优势。而事实上，随着世界上越来越多的国家和地区对SA8000的重视，缺乏社会责任的医药企业遭遇的门槛将日益增高。在行业腐败方面，制度缺失是使其滋长的重要因素之一。表面上，企业走“灰色通道”是在医院主体垄断、二次议价下的无奈举动，但其根源其实在于两点：①企业对于利润的无限追求是其动机。在社会责任角度下，企业必须对股东、消费者、环境等多个利益相关者负责，承担其经济责任、法律责任、伦理责任和自发责任，而经济责任是企业生存和发展的基础[6]，因此，我们往往需要制度去约束企业在逐利过程中的不正当行为。②合同不明确采购数量。由于2000年的法规没有对合同中的细则做出规定，导致全国开展药品集中招标采购从一开始到现在，签订买卖合同时一直都不明确采购数量。尽管2004年的法规补充了这一条款，但同时又规定“在合同采购期内，实际采购数量与合同采购数量之间允许确定合理的浮动幅度”[3]，而什么样的幅度是“合理的”并不清楚。这样给“灰色通道”的出现带来了可能。企业在中标的前提下，为了谋得最大的利益，不得不一方面在“二次议价”时给医院足够的让利，另一方面派出众多医药代表进行违法的临床促销。此外，医院有 20%的药品是可以不通过招标而进行采购的。这种招标与非招标并存的双轨制导致占据主体地位的医院可以充分利用医患之间的信息不对称，选择高价的非招标药品替代招标药品。企业正是在这种不完善的制度下频频打擦边球，利用腐败行为获得更多的利益。

2.3 低价中标无法体现优质优价

在药品评价体系上，由于药品的多样性和复杂性，必须对其质量、价格、服务、信用等要素进行综合评价。但现有的法规对这一内容过于抽象，缺乏可操作性，反而加大了评标操作的随意性和不确定性，致使很多医院只关注药品价格是否低廉。医药企业为了能够中标，以牺牲药品有效性和安全性为代价来降低成本，恶意竞标。这样的做法造成了两种后果：一是企业中标却又无力维持生产，于是建议医院通过其他路径采购不同剂型或规格的同种药品，如此逃避了药品招投标，破坏了竞争，扰乱了正常的市场秩序。二是由于中标药品质量无法得到保证，医院也没有足够的利润空间，医院表面上购进药品，医生却不开处方，搁置一段时间再向厂方退货。由于医疗机构和临床医生拥有对药品的选择和使用的垄断地位，还直接导致了药品采购中的二次促销现象。

2.4 利益协调机制不到位

要降低药价，遏制行业腐败，规范医药企业社会责任，必须有一连串的制度发挥协同作用。药品集中招标采购是在政府准备、市场准备和技术准备都不充分的情况下起步的，配套体制改革不协调，缺乏整体功能与活力，因此现有的招标采购制度实施效果并不理想。

就药品定价机制而言，国家发改委于2006年出台“顺价加成”的药品价格管理办法，即在药品中标价格基础上，顺加15%为医院零售价。这种高进高出、低进低出的药品销售政策，促使医院舍弃药效比高的药品而更倾向于利润空间大的药品。医药企业方面则多采用虚报成本，因此，以物价部门现有的管理能力和管理手段很难核实去除，从出厂价开始就无法得到很好的控制。双方形成了利益共同体，联合起来消极应对招标采购政策。

3 完善药品集中招标采购制度的建议

3.1 中介定位清晰，功能明确

药品招标中介机构应该界定为市场经济体制下的服务性机构，并不以盈利为目的。我们需要成立一种医院联合组织，并在其引导下，利用中介约束医药企业行为，使行业信息透明化，解决信息不对称的问题。现阶段政府应该参考美国集中采购组织GPO的电子商务模式，推动医药产品的标准化，改变自己直接或间接控制药品集中招标采购，而变成为已有的药品集中招标采购制度营造良好的政策环境。2005年末颁布的《互联网药品交易服务审批暂行规定》，2006年初，国务院办公厅、国务院纠风办相继出台有关文件（国办发[2006]20号，国纠办发[2006]5号、国办发[2005]2号），要求“推行以政府为主导、以省为单位的网上药品集中招标采购办法”和“推广电子商务应用要实施跨越式发展”[7]，打破了少数中介机构垄断的局面，由多个招标采购网络公司相互竞争，生产厂家与医院自行选择代理机构。中介机构从行使公共政策的压力中解脱出来，解决腐败问题回归到政府的职能范围之中，而中介机构本身承担监督招标采购过程公平透明的同时，也受到了其他中介机构的监督。采用互联网药品交易中介机构，迫使交易过程中必须在合同中明确“量”，并通过电子结算制约了医院赊购与只招标不采购的行为，压缩了“二次议价”的空间。企业也在中介的监督之下按照社会责任的标准要求自己，防止带来不必要的损失。

3.2 完善药品集中招标采购制度，优化企业的遴选方法

遏制医药行业腐败，降低药价，需要我们尽快完善药品集中招标采购制度，明确合同中的采购数量，2004年的规定中尽管已经做出相关要求，但缺乏相应的惩罚条款，造成目前法不责众的现状。因此，政府应从参与招标过程中脱离出来，成立专门机构对规避招标、违规操作等行为进行监督。由其对规避采购、不按约结算货款、不执行价格主管部门制定的中标药品零售价格及有关招标采购价格和收费规定的行为要从严查处[8]。此外，把社会责任引入招标采购机制也是十分重要的。社会责任将成为一个准入标准，参照SA8000中的相关条款，设置一定的奖惩措施。每年由医院联合组织对企业社会责任履行情况进行评估和排序，优秀的企业更有机会参与医院的招标，而无法达标的企业将在今后一段时间内被排除在市场之外。由于采购数量浮动而带来的“二次议价”现象，也做出明确规定，将一定量的利益让渡给消费者，降低药品的零售价格。

3.3 改进配套机制，改革药品定价模式

配套机制是否合理，是保证制度与操作之间协调性与整体性的关键因素。在目前新医改的背景下，政府对医院的补偿机制需尽快理顺，医疗服务的价值的进一步提升，针对卫生系统投入的加大，将有效的缓解医院以药养医的现状，客观上促使药品零售价下调。改革现阶段饱受争议的药品顺价加成的定价模式，让医药工商企业、消费者、保险机构等有关部门都参与到药品价格制定过程中。这方面可以学习加拿大的药品定价模式，成立专业的药价管理部门，分为专利药和普通药的审查委员会两部分，对于过高的专利药价格和没有提供完整数据的普通药申请有着严格的制度控制和惩罚措施。同时，要利用药物经济学研究成果，使医院可以选择成本效益比较高而非质低价廉的药品。企业也必须提供大量真实有效的数据以供审查委员会审核，这一点也需纳入社会责任准入度之中，体现医药企业自身的透明度和信誉度。

[1] 王 岳,朱明蕾.论药品集中招标采购制度的再度异化与因应之道[J].中国药房,2007,18(7):481-483.

[2] 王 悦,孙利华.对医疗机构药品集中招标采购的思考[J].中国药房,2007,18(1):5.

[3] 卫生部,国家发展改革委,国家工商总局,等.关于印发《关于进一步规范医疗机构药品集中招标采购的若干规定》的通知[S].2004.

[4] 刘树德,田兴洪.医药购销领域商业贿赂罪适用解析[M].北京:法律出版社,2007:15.

[5] 中华人民共和国卫生部.《2009中国卫生统计年鉴》[M].中国统计出版社,2009：96-97.

[6] Carroll, A.B.A Three-Dimensional Conceptual Model of Corporate Performance [J].Academy of Management Review，1979,(4):498-499.

[7] 孙 萍.药品集中招标采购制度的成效与对策研究[D].合肥:合肥工业大学公共管理系,2008:36.

[8] 阎俊峰.药品招标采购新模式[J].中国医院药学杂志,2006,26(9):1149.