“生态系统服务”与“环境服务”法律概念辨析＊

高 敏

(武汉大学 法学院,湖北 武汉 430072)

“生态系统服务”与“环境服务”法律概念辨析＊

高 敏

(武汉大学 法学院,湖北 武汉 430072)

在国际与各国的法律文件中,生态系统服务与环境服务两个概念内涵存在混淆。事实上,生态系统服务概念与生态系统利益、生态服务概念内涵相同,但是与环境服务概念内涵不同,不能交替使用。建议引入生态系统服务供给概念,并将其纳入环境服务属概念下作为一个种概念。

生态系统服务;环境服务;生态系统服务供给

生态系统服务概念最早由生态学与生态经济学提出,后来引入到法律文件中,这就与法律文件中早已使用的环境服务概念发生了“冲突”。这两个概念内涵是否相同?是否可以相互替换?两个概念之间究竟是什么关系?国际社会的法律文件显示,国际组织和各国对这两个概念的理解有分歧,这就造成概念使用的混乱,不利于国际交流,也不利于国内法和国际法的协调。因而,有必要厘清这两个概念内涵,明确二者的关系。

一、生态系统服务与环境服务概念的使用存在分歧

在国际和各国的法律文件中,“生态系统服务”和“环境服务”两个概念有时被交替使用,有时被区别对待,界分不清楚。

(一)生态系统服务与环境服务概念内涵相同的情形

一些国际法律文件和部分国家的法律文件中,尽管使用了“生态系统服务”、“生态服务”、“生态系统利益”、“环境服务”等不同的概念,但是从法律定义或解释来看,内涵都是相同的,也就是说,这些概念是同义词。例如,联合国环境规划署在千年生态系统评估①后出台的文件中使用了“生态服务”概念,是指自然生态系统维持和满足人类生活的条件和过程。联合国环境规划署交替使用“生态系统利益”与“生态服务”[1]。世界自然基金会则更明确地表示,“环境服务”与“生态系统服务”是同义语。其在《环境服务支付：减少贫穷与保护自然的平衡方法》中,解释“自然生态系统提供了广泛的环境服务,人类和所有生命依赖并从这些服务中受益”[2]。但是,世界自然基金会没有对这两个概念做出定义。一些国家法律文件中使用“环境服务”概念,但是其概念内涵与联合国环境规划署的“生态服务”一致。例如,萨尔瓦多认为自然资源提供了“环境服务”,并且确定保护“环境服务与利益”是自然保护区域管理的目标之一。它定义“环境服务与利益”是生态系统的自然过程和条件,人类从中获益,并且立法特别指出,氧气产品、碳汇、气候调节、生物多样性与水文资源保护是森林提供的“环境服务”[3]。墨西哥《国家水法》定义“环境服务”产生于水文流域及其组成部分的社会利益,水文流域的组成部分包括气候调节、侵蚀控制、防洪、土壤形成、水净化和碳汇。墨西哥环境与自然资源部部长发布的《马比米通告》中定义“环境服务”是生产有益于人类产品的生态系统能力,包括大气调节,优美景观,生物多样性,土壤与水流的保护。哥斯达黎加在1996年的《林业法》中定义“环境服务”是“由森林提供的直接影响环境保护与改善的服务”。根据该法,“环境服务”包括碳汇、水保护、生物多样性保护和生态系统保护、生物体保护与优美景观保护[2-4]。

(二)生态系统服务与环境服务概念内涵不同的情形

尽管生态系统服务与环境服务两个概念常常被交替使用,但是国际社会并不是普遍认同这两个概念是同义词,仍然有一些国际法律文件和国家法律文件明确区分这两个概念的内涵。例如,联合国粮农组织的文件中虽然同时使用了“生态系统服务”与“环境物品和服务”两个概念,但是分别做出定义,表明了这两个概念内容不同。“生态系统服务”概念内容与千年生态系统评估相似;而“环境物品和服务”概念,被定义为“人类活动产生的行动或产品,而不是直接来自于自然环境的利益”,包括污染减少设备、废物管理、环境友好产品和生态旅游。“环境物品和服务”是由人提供的,不是由自然直接提供的,这显然与生态学、生态经济学中的“生态系统服务”由自然直接提供不同,即提供“服务”的主体不同。其实不仅主体不同,具体“服务”的内容也不同。生态系统服务包括四类服务,而这里的环境物品和服务实质是指人类为了保护环境所采用的设施、行为及产品。类似的,阿根廷向《联合国气候变化框架公约》的科学与技术附属机构提交报告中指出,“生态系统服务”由生态系统提供的利益组成,而“环境服务”在世贸组织议题内被使用,显然这两个概念不同。另外,澳大利亚也对“环境服务”做出不同于“生态系统服务”概念的界定。澳大利亚在1999年的《自然资源法修正法案》中定义,“自然资源环境服务”包括：建立、购买或者维护森林碳汇、土壤和水质改善、生物多样性保护;为了建立、购买或维护森林所必须或伴随的服务供给;其他法律规定的利用或管理森林的服务[2]。

(三)生态系统服务补偿项目与环境服务补偿项目呈现概念混淆

由于对生态系统服务与环境服务补偿概念没有统一的认识,所以,在生态系统服务补偿项目与环境服务补偿项目中也出现了概念混淆。例如,自2002年起世界银行在几个拉丁美洲国家发展环境服务补偿项目,使用了“环境服务”概念。虽然世界银行从来没有对这个概念进行定义,但是从世界银行出台的《环境经济学与环境服务补偿机制设计指南》可以推断该“环境服务”包括“水服务”、“排放减少”、“生态系统服务”,表明“环境服务”与“生态系统服务”并不是同义语。然而墨西哥与哥斯达黎加的定义与世界银行不同。墨西哥在它的环境服务补偿制度中虽然采用“环境服务”概念,但是被定义为,森林生态系统自然提供的服务或通过可持续的管理森林资源提供的服务。并且它表明环境服务补偿项目的目的是为了分配保护森林生态系统和生态系统提供给社会的“环境服务”的成本。可见,墨西哥的环境服务补偿项目中的环境服务概念强调自然直接提供的服务,这不同于世界银行的定义。哥斯达黎加的情形与墨西哥相同。哥斯达黎加环境服务补偿项目受到世界银行的资助,该国行政法令使用了未作定义的“环境服务”概念。法令强调“环境服务”很重要,这些环境服务是由供人类使用的森林和种植园提供的,这类森林提供的“环境服务”不同于由受益者付费促进和资助的保护项目所提供的服务。哥斯达黎加的“环境服务”可以理解为人类从生态系统或“生态系统服务”获得的利益[2]。

二、生态系统服务与环境服务是具有不同内涵的两个概念

“生态系统利益”、“生态服务”与“生态系统服务”是近义词,本质上没有差别,而要区别的关键是“环境服务”与“生态系统服务”这两个概念。“生态系统服务”概念产生于生态学与生态经济学领域,将生态系统服务概念不加分析地直接纳入法律领域,容易与法律文件中已经出现的“环境服务”概念混淆,导致国内外使用这两个概念的混乱。概念混乱不利于国际、国内跨学科的交流与研究,也不利于制度的建构与实施。因此,有必要厘清生态系统服务与环境服务概念的内涵。

(一)生态系统服务与环境服务概念的起源

生态系统服务概念最早是由生态学和生态经济学领域的学者提出。对生态系统服务概念的界定有概括式和列举式。第一,概括式。如,Gretchen C·Daily认为,生态系统服务是指生态系统与生态过程所形成及所维持的人类赖以生存的环境条件与效用[5]。中国科学院可持续发展战略研究组认为,生态系统服务是指人类直接或间接从生态系统得到的利益,主要包括向经济社会系统输入有用物质和能量、接受和转化来自经济社会系统的废弃物,以及直接向人类社会成员提供服务(如人们普遍享用洁净空气、水等舒适性资源)[6]。第二,列举式。如,《千年生态系统评估》报告中指出,生态系统服务是指人类从生态系统获得的所有惠益,包括供给服务,即由生态系统产生的或提供的服务,如提供食物、水、纤维、遗传资源、生物化学品等;调节服务,由生态系统过程的调节功能所得到的益惠,如调节气候、调节大气质量、减轻侵蚀、净化水、控制疾病、控制病虫害、授粉作用、控制自然灾害等;文化服务,由生态系统获取的非物质益惠,如精神和宗教价值、知识系统、教育价值、灵感、审美价值、社会联系、地方感、休闲和生态旅游等,以及支持服务,即生态系统为提供其它服务,如供给服务、调节服务和文化服务而必需的一种服务功能,例如生产生物量,生产大气氧气,形成和保持土壤,养分循环,水循环以及提供栖息地。由此可见,生态学和生态经济学界对生态系统服务概念达成了共识,虽然表述有所不同,但是实质内容是一致的：生态系统服务不同于生物、环境、生态系统概念,也不是生物、环境或生态系统的机械组合,而是强调生态系统向人类提供的惠益或利益。

而环境服务概念的界定最初是由经济合作与发展组织(Organization for Economic Co-operation and Development,后文简称 OECD)提出 ,采用了列举的方式。环境服务是指测评、防止、限制、改变环境中对水、空气和土地的损害的问题,以及与水、噪音、生态系统相关问题,包括净化技术,净化产品,减少环境危机和减少污染和资源滥用的服务。OECD把环境服务作了广义的定义并把该产业分为三类：第一类为污染管理,即最通常认为的环境服务。包括环境能源设计,空气污染控制,环境监测、分析和评估,有关土地、地面水、地下水的环境防治,降低噪音和振动,废水管理,固体废物包括危险废物的回收、处理,废物再生和再循环。第二类为净化技术和产品,包括净化环境服务和资源有效利用系统。第三类为资源管理,包括替代能源服务活动以及用于维持生命的农业和林业服务活动。《服务贸易总协定》的服务贸易分类清单在联合国供应中心产品分类的基础上定义,“环境服务”包括污水处理服务、垃圾处理服务、卫生服务、减少汽车尾气排放服务、噪音控制服务、自然和景观保护服务和其他环境服务[7]。可见,从一开始,“环境服务”强调的是人类通过改进管理和技术保护环境。

(二)生态系统服务概念与环境服务概念的区别

通过回溯生态系统服务和环境服务概念的起源,我们可以发现生态学、生态经济学中的生态系统服务与法学中的环境服务是不同内涵的两个概念。法学中的环境服务,是指人类采取环境保护措施,包括污染治理与自然资源、景观保护等措施,使用环境保护技术或生产有利于环境的产品,以实现保护环境和增进人类福利的目的。人是服务的提供者,同时人也是服务的受益者。而生态学与生态经济学中的生态系统服务是指生态系统提供给人类的各种惠益,这里的“服务”不同于“环境服务”中的“服务”概念,这里的“服务”可以理解为“功能”,有些文献就直接使用生态系统服务功能或生态系统功能概念[8]。生态系统是服务的提供者,而人是服务的受益者。生态系统服务概念突显的是自然资本的价值。将生态系统服务与环境服务概念混同,实际上就是混淆了服务的提供主体。

三、生态系统服务供给与环境服务是种属关系

既然生态系统服务概念的服务主体是生态系统,而不是人,那么,现在使用的生态系统服务补偿概念就是不合适的,应当引入新的概念来表示补偿与生态系统服务的关系,同时明确与环境服务之间的关系。

(一)生态系统服务供给概念的引入

当今世界上,各国广泛开展的生态系统服务项目,是向提供生态系统服务的人补偿,而不是向生态系统补偿,我们可以把这种提供生态系统服务的行为称为生态系统服务供给,在法律中应当将这种补偿行为称为生态系统服务供给补偿而不是生态系统服务补偿。如果在法律中仍要坚持采用生态系统服务补偿术语,必须对生态系统服务做出新的界定,强调是人提供生态系统服务。这就与生态学、生态经济学的定义混淆,不利于跨学科交流。值得注意的是,国内许多文献使用“生态补偿”概念,但是概念的界定有很大差异,大致可以区分为广义的和狭义的。广义的生态补偿既包括对保护生态系统和自然资源所获得效益的奖励,也包括对破坏生态系统和自然资源所造成损失的赔偿和对造成环境污染的人收费。而狭义的生态补偿主要指对保护生态系统和自然资源所获得效益的奖励。狭义的生态补偿往往被等同于国际社会所使用的生态系统服务补偿或者环境服务补偿[9]。事实上,国内使用的狭义生态补偿概念就是从这两个概念翻译而来,而前文已经阐明国际社会和各国对“生态系统服务”和“环境服务”概念的使用是混乱和混淆的,那么狭义的生态补偿概念就不可避免的会引起冲突和歧义。所以,生态补偿这个术语本身就不能反映所要定义的制度内容的要旨,是一个非常模糊的概念。按照国家标准《术语工作·原则和方法》(GB/T10112)的要求,术语应当具有顾名思义性,又称透明性。这里的“义”是指定义术语应能准确扼要地表达定义的要旨。因而,我们应当使用能够反映本质的概念。如果是为了增进生态系统服务,对保护生态系统的人进行补偿,可以考虑使用生态系统服务供给补偿(或者生态服务供给补偿)概念。

(二)生态系统服务供给与环境服务的关系

生态系统服务供给与环境服务应该是种属关系。在明确这两者关系之前必须先厘清生态系统与环境的关系。一般意义上的“环境”是指围绕着某一事物并对该事物产生某些影响的所有外界事物,即环境是指某个主体周围的情况和条件。环境是相对于某个中心事物而言的,中心事物不同,环境的大小、内容等也就不同。不同学科基于研究视角、研究目的对环境做出不同定义。我国法学中的环境定义反映在《环境保护法》(1989年)中,该法规定环境是指影响人类生存和发展的各种天然和经过人工改造的自然因素的总体,包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等。尽管没有列举出生态系统,但是从以人为中心事物和自然因素的角度理解,生态系统应该是法学中“环境”这个属概念下的种概念。而且环境保护基本法及其单行法中的相关规定也反映了二者的种属关系。例如,《环境保护法》第17条,“各级人民政府对具有代表性的各种类型的自然生态系统区域,……应当采取措施加以保护,严禁破坏”。《环境影响评价法》第4条,“环境影响评价必须客观、公开、公正,综合考虑规划或者建设项目实施后对各种环境因素及其所构成的生态系统可能造成的影响,为决策提供科学依据”。《海洋环境保护法》第23条,“凡具有特殊地理条件、生态系统、生物与非生物资源及海洋开发利用特殊需要的区域,可以建立海洋特别保护区,采取有效的保护措施和科学的开发方式进行特殊管理”。

因此,生态系统服务供给与环境服务应该是种属关系。环境服务除了生态系统服务供给之外还包括废水管理、固体废物管理、空气污染管制、噪音与振动降低、土壤、地表水及地下水环境的恢复和清理、相关设施的建造、教育、培训信息服务等。另外,环境服务是人造资本投资与自然资本投资的结合,其中大部分是人造资本投资;而生态系统服务供给是自然资本的投资,人类通过保护生态系统来增强生态系统服务功能。从资本角度,可以将整个世界系统划分为人力资本、人造资本、自然资本与社会资本等四个组成部分。所谓人造资本,是指经过人类劳动生产出来的用以进行再生产过程(下一时段)的物质产品,如各种基础设施、机器与厂房等[10]。所谓自然资本,是指产出自然资源流的存量,例如大洋中能为市场再生捕鱼流量的鱼量;能再生出伐木流量的现存森林;能产生原油的流量的石油储量。世界银行界定的自然资本要素主要包括土地、森林、石油、煤、金属与非金属矿产等,而这些仅仅是自然生态系统为人类提供服务的一部分[11]。生态系统服务理论认为,以每单位社会成本产生的环境效益看,自然资本的投入比使用建设资本提供的关键生态系统服务的效率高。例如,为了控制洪水,既可以选择投资人造资本,如建设工程项目(筑堤),又可以选择投资自然资本,如景观生态管理(恢复洪水地区的湿地)。一些实践证明,如果考虑水质改善、野生生物栖息地和休闲娱乐福利这些正外部性效益,景观管理是一个更好的控制洪水的公共与私人投资选择。

总而言之,法学引入生态系统服务概念,应当与生态学、生态经济学的定义相同,将其与环境服务概念区别。可以考虑引入生态系统服务供给概念,并将其纳入环境服务属概念下作为一个种概念。这样可以使法学中的生态系统服务概念与生态学、生态经济学的保持一致,有利于学科间的对话和交流,同时,也可以避免生态系统服务概念与法律文件中的环境服务概念相冲突。

注释：

① 千年生态系统评估(Millennium Ecosystem Assessment,MA)是由联合国秘书长安南宣布,于2001年6月5日正式启动的。这是一个由联合国有关机构及其他组织资助,为期4年的国际合作项目。它是世界上第一个针对全球陆地和水生生态系统开展的多尺度、综合性评估项目,其宗旨是针对生态系统变化与人类福祉间的关系,通过整合现有的生态学和其他学科的数据、资料和知识,为决策者、学者和广大公众提供有关信息,改进生态系统管理水平,以保证社会经济的可持续发展。

[1] Environmentally Sound Technologies for Sustainable Development[EB/OL].(2003-09-21)[2010-09-12]http：∥www.unep.or.jp/Ietc/techtran/focus/Sust-Dev_EST_background.pdf.

[2] Ezequiel Lugo.Ecosystem Services,the Millennium Ecosystem Assessment,and the Conceptual Difference Between Benefits Provided by Ecosystems and Benefits Provided By People[J].J.Land Use&Envtl.L,2008(23)：243-259.

[3] Law of Natural Protected Areas[EB/OL].(2005-02-15)[2010-09-12]http：∥www.marn.gob.sv/uploaded/content/article/673972224.pdf.

[4] Costa Rica.Forest Law[EB/OL].(1996-02-05)[2010-09-12]http：∥www.asamblea.go.cr/ley/leyes/7000/7575.doc.

[5] Introduction.What are Ecosystem Services?[EB/OL].(1997-12-10)[2010-09-14]http：∥cmbc.ucsd.edu/content/1/docs/Daily_1.pdf.

[6] 中国科学院可持续发展战略研究组.生态系统服务理论[EB/OL].(2003-03-09)[2009-07-01]http：∥www.china.com.cn/chinese/zhuanti/295916.htm.

[7] 徐 泉.WTO体制下的贸易与环境若干问题评析——基于 GATS与环境服务贸易的视角[J].河北法学,2006(9)：77-78.

[8] 于书霞,尚金城,郭怀成.生态系统服务功能及其价值核算[J].中国人口·资源与环境,2004(5)：42-44.

[9] 中国生态补偿机制与政策研究课题组.中国生态补偿机制与政策研究[M].北京：科学出版社,2007：2.

[10] 潘国隆,王 奇.人类社会可持续发展的资本视角[J].中国人口·资源与环境,2006(2)：23-26.

[11] 翁志勇,张雅丽.自然资本“异化”的解决：自然资本条件—选择论[J].生态经济学,2005(1)：32-35.

(责任编辑 高文盛)

Distinction Between Legal Conception of Ecosystem Services and Environmental Services

GAO Min
(School of Law,Wuhan University,Wuhan,430072,Hubei,China)

Conceptions of ecosystem services and environmental services have been confused in international and national legal documents.In fact,conception of ecosystem services is equal to ecosystem benefits and ecological services,and different from environment services.The two conceptions can’t be used alternatively.It is suggested to construct a conception of ecosystem services provision,which is included in extension of environment services.

ecosystem services;environment services;ecosystem services provision

D912.6

：ADOI：10.3963/j.issn.1671-6477.2011.01.023

2010-12-20

高 敏(1979-),女,四川省成都市人,武汉大学法学院博士生,华南农业大学人文与法学学院讲师,主要从事环境与资源法学研究。

华南农业大学校长基金“森林生态补偿制度研究”(2008K042)