法学视角下高校图书馆的自制规章

于 雪

（哈尔滨医科大学图书馆 黑龙江省医学文献信息中心 黑龙江省医学情报研究所 黑龙江 哈尔滨 150081）

随着我国法制现代化进程的加快，高校不断提升依法治校的水平，图书馆作为高校的重要组成部分，也在不断完善自身的制度建设。然而，目前多数高校图书馆的自制规章①存在许多问题，尚不能满足当前图书馆发展的需要，并且部分自制规章无法适应我国现行法律法规。面对这样的现实问题，以法学视角进行剖析，将更有利于增强高校图书馆自制规章建设的规范性与有序性。

1 高校图书馆自制规章的内涵及特征

1.1 高校图书馆自制规章的内涵

当前中国法律体系由宪法、法律、行政法规和国务院部门规章、军事法规和军事规章、地方性法规和地方政府规章、民族自治地方的自治条例和单行条例、特别行政区基本法和法律、经济特区法规和规章、国际条约和国际惯例构成[1]。除这些法律规范之外，当代中国政府组织、企业组织、非政府组织（非营利组织）等各类社会组织具有的大量规章制度，统称为“自制规章”[2]。高校图书馆制定的各项规章制度即属于“自制规章”的范畴，可理解为：存在于图书馆内部的、非法定的、具有自制性的、为保障图书馆日常管理和良性运行而制定的各种明文规定。自行制定、自主运行、自我管理、自行修订和废止是高校图书馆自制规章的描述性内涵。

1.2 高校图书馆自制规章的特征

（1）非国家法律性 目前，我国尚未颁布《图书馆法》，涉及图书馆的法律法规主要散见于多部不同效力等级的普通法与特别法中。高校图书馆的自制规章均为馆内自制，这些自制规章本身并没有法律效力。

（2）明文性、规范性 高校图书馆的自制规章是以一定的文字为载体，采用条文形式颁布和下发的、运行于图书馆的内部规则，虽然有异于法律，但在图书馆内部却起着类似于法律的规范性作用和预期作用，能够引导图书馆员及读者的行为。

（3）自主性、自用性 高校图书馆制定的自制规章是依据各图书馆的具体实际，为管理图书馆而发布的具有约束力的内部规则。是否需要自制规章及需要什么样的自制规章，取决于不同高校图书馆的发展理念及制定规章的相关部门和有关领导的意愿。

2 高校图书馆自制规章存在的问题

2.1 制订过程中存在的问题

2.1.1 制订程序不规范

高校图书馆对自制规章缺乏必要性和可行性审查，高校图书馆的自制规章在制订过程中往往不经过调查、论证，少有民主讨论及征求意见的过程，条文拟定在很大程度上受起草部门意愿及领导意志的影响。有些高校图书馆更是照搬、硬套其他图书馆成熟的规章制度，而不顾其与本馆实际情况不相符等问题就开始试行（暂行）。另外，在高校图书馆自制规章的制订过程中，缺少必要的颁布实施环节，加之法律顾问或专业法律人员的参与极少，难以保证高校图书馆自制规章的合法性和实施效果。

2.1.2 自制规章中部分规定涉嫌侵权

目前高校图书馆自制规章在拓展服务项目、加强对违规读者惩戒力度等方面的部分条款涉嫌侵权，极易引发读者质疑，影响图书馆形象，阻碍图书馆发展。例如，在图书馆借书逾期罚款、图书丢失赔款等规定中，通常要求借书逾期的读者按逾期天数交纳相应的罚款；遗失图书的读者要按图书原价的几倍进行赔偿，或赔偿原书的同时还要增付技术处理费用等。我国各地文化、政治、经济发展水平不一，各高校图书馆的发展水平参差不齐，以致制订自制规章的依据不同。目前黑龙江省各高校图书馆制定的赔、罚款标准就没有物价部门的审批，缺少相应的法律依据，黑龙江省仅在黑价联字（2003）17号《黑龙江省物价局、财政厅关于调整省图书馆借书证工本费标准的批复》中对图书馆借书证工本费设定了相应标准[3]；而有些省份则较为全面地对图书馆的服务费用设定了标准，如《海南省物价局关于海南省图书馆经营服务性收费标准的批复》[4]、《贵州省物价局、省财政厅关于对省图书馆有关收费项目及标准的批复》[5]、《浙江省财政厅、浙江省物价局关于浙江图书馆收费问题的批复》[6]、《河南省物价局、财政厅对河南省图书馆有关收费标准的批复》[7]等。

多数高校图书馆都规定在提供文献传递服务时以复制的形式、采用网络传输的方法传递，并收取相应的服务费用。例如，哈尔滨工业大学图书馆在文献传递服务方面规定，“馆际互借的文献一般以扫描PDF电子版和复印件形式传递，收取服务费2元，我馆为校内外读者提供本馆及哈尔滨市各高校图书馆收藏的非保密的全文文献复印服务”[8]。可见，高校图书馆对文献传递过程中涉及的图书馆侵犯著作权人复制权和网络信息传播权等问题并没有引起足够的重视，加之不认真解读我国《知识产权法》、《著作权法》等法律法规中的相关规定，极易在提供文献传递服务的过程中出现侵权行为。例如，如果高校图书馆在传递文献中获利（图书馆根据材料和劳动的消耗或服务成果的实际效益收取适当费用），那么将涉嫌侵权，因为图书馆在传递文献时也很难获取到著作权使用许可，在用户终端也没有特别的著作权保护措施。

2.2 执行过程中存在的问题

2.2.1 有章不循

目前，高校图书馆的自制规章建设相对滞后，不同程度地存在着“制度不管人、人不管制度”的现象，有些图书馆的领导和馆员甚至抛开规章制度开展工作，一些自制规章形同虚设，“权力”大于“规则”，不公平等现象时有发生，使一些自制规章应有的权威得不到很好的维护。

2.2.2 监督机制不健全

高校图书馆自制规章的监督主体不明确，甚至存在无人监督或者名义上有人监督而实质上无人监督的局面。虽然有些高校图书馆赋予了读者一定的监督权，但并没有规定具体的监督程序，最终导致无法执行监督的尴尬局面。

3 原因分析

高校图书馆在全新的信息环境下，可利用的交流互动平台增多，可运用的传播手段多样化，信息载体、技术工具、知识结构、服务都在发生变化，这就要求高校图书馆的自制规章也要不断地更新、完善。然而，目前高校图书馆的自制规章建设正面临着“内忧未去、外患又来”的尴尬局面。因此，认真剖析自制规章存在问题的原因，对高校图书馆的发展具有重大意义。

3.1 图书馆立法相对滞后

“新中国图书馆事业的发展和建设经历了两次高潮 ：第一次为1957年国务院第57次会议上批准了《全国图书协调方案》，决定在国家科学规划委员会下设图书小组，负责图书工作的全面规划，统一安排；第二次是1980年5月，中央书记处听取了国家文物事业管理局关于图书馆问题的汇报，通过了《图书馆工作汇报提纲》。随后，中国图书馆事业的法制建设广泛开展起来。文化部、教育部、科学院、团中央颁布了大量的图书馆事业法规性文件”[9]。从20世纪80年代至今，我国少有图书馆方面的法规出台。由于一直缺乏基本法律的指导和规范，高校图书馆的管理仍然停留在主要依靠政策、依靠行政手段的阶段，尽管近年来浙江、湖北、上海、北京等十几个省、市都纷纷出台了地方性图书馆管理条例和规章，但这些条例和规章的内容普遍比较笼统，无法解决当前图书馆发展中一些亟需解决的问题。

3.2 自制规章的制订缺乏相应法律依据

目前我国尚无专门针对高校图书馆的法律法规，只有教育部印发了《普通高等学校图书馆规程（修订）》[10]，这导致高校图书馆在制订自制规章时缺少相应的法律支持。从某种意义上讲，高校图书馆制订自制规章是一种立法行为，《高等教育法》明确规定学校有权通过制订具体的规章制度进行管理，但其不能与国家法律和地方政府现行法规相抵触，二者在目标与技术规程上应基本一致[11]。因此，高校图书馆自制规章的制订和执行过程应尽快纳入法治视野。另外，目前我国《信息网络权传播保护条例》的有关规定并未被广泛认知，严重阻碍了图书馆事业的发展。

3.3 高校管理者法治理念有待提高

法治理念是一种现代、科学、理性的法律观念，是普遍的法律信仰、法律理想和法律终极目标等观念或意识的总称，是法或法治的精神方面[12]。当前，高校图书馆管理者往往任人唯亲、重人情世故轻规章制度、法制意识淡薄，以此种理念开展工作、进行决策、解决问题势必会暴露个人思想的狭隘与局限，使原本就缺少法律支持的自制规章更无规范性、科学性可言。

4 完善高校图书馆自制规章的法律对策

4.1 自制规章的制订应遵循合法性原则

合法性原则是指高校图书馆在制订自制规章时既要符合法治精神，又要符合现行法律、法规和规章的规定，做到程序合法、内容合法、执行合法。首先，在制订过程中要有严格的立项、起草、审核、实施和废止等环节，遵守并严格执行立法程序。只有按照合法的程序制订、颁布的自制规章才相对稳定，具有权威性、科学性和规范性。其次，要依据有关法律、法规或规范性文件的授权制订相应的管理规则，并且文本要符合法律规定的格式，内容不能违反法律、法规和规章的相关规定。在缺乏专门法律规制的前提下，应认真研究与读者利益相关的法律法规（如《民法通则》、《消费者权益保护法》等），并将其作为处理图书馆与读者关系的准则。再次，在自制规章的执行过程中要由合法的执行主体依据一定的程序进行。虽然高校享有处分权，但并不是学校的任何部门都可以行使处分权。图书馆是否具有处分权因不同校规而定，如果学校明确规定图书馆可以行使处分权，那么高校图书馆就要严格把握执行的尺度，不能违反法律法规的相关规定。

4.2 保证自制规章的时效性

当前科技迅猛发展，高校图书馆在广泛应用现代技术的同时也在不断脱胎换骨，不仅设备管理、应用技术面临新科技的冲击，图书馆模式、管理理念等方面也面临挑战。由于高校图书馆正处于变革时期，大多自制规章制定后就挂在网站上，很少有人关注和执行。面对新问题时往往采用领导随机解决、馆员权宜处理的方式，应付性、应急性很强，显失公平，缺乏严肃性、权威性和时效性。只有对现行工作具有约束力、能够促进管理功能的发挥、促进办公资源的合理流通、提高办事效率的图书馆自制规章才是有效的制度。因此，高校图书馆自制规章应伴随图书馆工作的变化和事业的发展及时、适时地增删和调整。图书馆各部门可以定期结合本部工作讨论相应规章制度存在的问题，及时发现、适时修改、增补相关条款，自下而上拟订，自上而下负责，使高校图书馆自制规章能够与图书馆的管理和发展相适应，发挥更大的作用。

4.3 提高全体馆员的法律素养

首先，要实现依法治校、规范高校图书馆的自制规章建设，提高高校图书馆领导干部的法律意识和法治理念是关键。图书馆领导要通过政治学习、法制讲座或培训提高自身的法律知识和法律意识，依法履行职责。只有增强领导的法律意识，才能实现图书馆的依法管理，才能改变“人治”的传统管理模式。其次，高校图书馆的自制规章最终要靠广大馆员执行、实施，所以注重馆员的法制教育是保障自制规章具有有效性的前提和基础。再次，高校图书馆还要注重增强读者的法律意识，积极开展法制宣传活动，宣传有关知识产权等与图书馆密切相关、与读者利益密切相关的法律法规，形成“学法、知法、守法”的良好风气。图书馆可以通过漫画、图片等多样化的表现形式将馆规及相关法律知识汇编成册，或将借阅规则、文明阅览、馆员服务等自制规章制作成可视的具有示范性的视频或短片，供馆员及读者阅览学习。

注 释：

①国际上首位从法理学层面对自制规章的合法性问题进行专门研究的是陈福胜教授，我国学者在探讨社会组织的规章制度时，多用“自治规章”一词。但在谈及“自治规章”与“自制规章”的区别时，陈福胜教授认为，“自治”针对“他治”而言，价值色彩较浓；严格来说，只有享有自治权的社会组织制定的规章制度才能称为“自治规章”，而“自制”无价值色彩，是一种描述性的中性概念，所以将社会组织制定的规章制度统称为“自制规章”较为合适。因此，本文采用“自制规章”一词。

[1]刘作翔.法理学[M].北京:社会科学文献出版社, 2005:95-100.

[2]陈福胜.当代中国自制规章论纲[J].黑龙江省政法管理干部学院学报, 2007(2):5-7.

[3]黑龙江省物价局、财政厅关于调整省图书馆借书证工本费标准的批复[EB/OL].[2010-12-01].http://www.lawyee.net/act/act_display.asp?rid=262627.

[4]海南省物价局关于海南省图书馆经营服务性收费标准的批复[EB/OL].[2010-12-01].http://www.hnpi.net/news/news.asp?id=9679.

[5]贵州省物价局、省财政厅关于对省图书馆有关收费项目及标准的批复[EB/OL].[2010-12-01].http://law.law-star.com/txtcac/lar/440/lar440s102.htm.

[6]浙江省财政厅、浙江省物价局关于浙江图书馆收费问题的批复[EB/OL].[2010-12-01].http://www.lawyee.net/Act/Act_Display.asp?RID=260177.

[7]河南省物价局、财政厅对河南省图书馆有关收费标准的批复[EB/OL].[2010-12-01].http://www.lawyee.net/act/act_display.asp?rid=267831.

[8]哈尔滨工业大学图书馆文献传递服务简介[EB/OL].[2010-12-01].http://202.118.250.135/ywcd/index.htm.

[9]冷一江.中国图书馆法缺失原因探析[J].图书情报知识, 2004(6):86-88.

[10]教育部关于印发《普通高等学校图书馆规程(修订)》的通知[EB/OL]. [2010-12-01]. http://www.lawyee.net/Act_Display. asp?RID=94275.

[11]中华人民共和国高等教育法[EB/OL].[2010-12-01].http://www.people.com.cn/item/flfgk/rdlf/1998/111603199802.html.

[12]刘旺洪. 依法治国与公民法律观念[J].法学家, 1998(5):43-46.