法国新能源法律与政策及其对中国的启示

2011-03-18罗国强

天府新论 2011年2期

罗国强叶泉郑宇

法国新能源法律与政策及其对中国的启示

罗国强叶泉郑宇

法国没有专门规范新能源问题的法典,其涉及新能源的法律规范主要包括能源基本法、新电力法等综合性法律以及专门性能源立法三类。法国在核能领域的成功依赖于基本法的支持、三级核能监管体制、核废物安全处置法律制度以及信息披露制度。法国在风能、太阳能和生物质能等可再生能源领域也制定了较为详细的法律和政策。我国应借鉴法国的成功经验,健全新能源法律体系并及时、灵活地修订能源法律,因地制宜地确定不同地区的新能源重点发展领域,采取合理的经济激励措施,并在能源开发利用过程中注重保护环境。

法国;新能源;法律与政策;能源基本法;新电力法;专门性能源立法

法国人均化石能量拥有率极低,化石能源探明储量不及世界总储量的 0.02%。〔1〕且法国自 2004年起已经不再开采煤炭,而其天然气和石油的开采量仅能满足国内3%左右的能源需求。为了解决资源与消耗之间巨大的矛盾,确保国家能源安全,法国针对本国国情,颁布了一系列法律和政策,重点发展核能,同时大力研发包括太阳能、风能和生物质能在内的多种新能源。这一战略取得了巨大的成就,它使法国的能源自给率从 1973年的 22.7%提高到目前的 50%以上,摆脱了对传统化石能源的绝对依赖。在传统化石能源日益减少、能源需求日趋增加的今天,法国的新能源法律与政策对我国颇有借鉴意义。

一、法国新能源法律与政策的体系

法国并没有一部专门针对新能源的法典,其涉及新能源的法律规范主要包括能源基本法、新电力法等综合性法律以及专门性能源立法三类。

(一)能源基本法

2005年 7月 13日,法国颁布了《确定能源政策定位的能源政策法》 (简称《能源法》),该法对法国未来的能源政策项目和焦点问题进行了规定,确定了国家的能源政策的基本目标是保障能源供应的安全,同时适当考虑环境因素。而实现这一目标的措施之一便是促进能源供应的多样化。该法不仅对发展核能给予了极大地支持,同时也规定了一系列激励和财政措施来保障风能、太阳能和生物质能等可再生能源的发展。

(二)涉及新能源的综合性法律

首先是《电力公共服务的现代化与发展法》 (简称《新电力法》)。该法于 2000年 2月 10日颁布,旨在执行欧盟 1996年《关于确定燃气与电力领域的完整性的指令》,发展电力公共服务,促进电力工业现代化。该法对新能源的发展有所涉及,如发展核能、规定法国电力公司 (EDF)和其他的私人电力公司应按照政府规定的价格购买可再生能源所发电力,以保证可再生能源所发电力进入电网和销售网络等。〔2〕

其次是《格纳勒格法案一》(Grenelle 1)。该法于 2009年 8月 3日颁布,旨在落实格纳勒格环境会议中的各项计划。它涉及能源、建筑、运输、生物多样性和自然保护及其监管等多个领域。而在能源领域的规定主要有两方面目标,一是要在 2050年时将温室气体排放量降低到当时的四分之一;二是实现可再生能源的利用比例达到 23%。

再次是《格纳勒格法案二》 (Grenelle 2)。该法于2010年 7月 12日颁布,也是对格纳勒格环境会议中议题的落实,涵盖了建筑与城市规划、运输、能源、生物多样性、公共卫生和垃圾以及监管方面的规定。在能源方面的规定主要是为了促进可再生能源的利用,推广节能,并建立温室气体的报告和减少温室气体排放的计划机制。这是第一部用一整章专门规定可再生能源规范的立法性文件,标志着可再生能源在法国发展的新动向。

(三)专门性立法

法国在新能源领域的专门性立法主要体现在对核能的规制方面。法国不像德国和美国那样,拥有一部“原子能法”,其有关核能的法律制度是随着原子能技术的发展而制定和修改的。《环境保护法》、《水法》、《清洁空气和能源合理利用法》、《公共卫生和劳动法典》和《控制大气污染和气味法》等法律中都能找到关于核能的条款。而专门规定核能的法律主要有:1968年 10月 30日颁布的《核民事责任法》、1980年 7月 25日颁布的《核材料保护与控制法》、1991年 12月 30日颁布的《核废物管理研究法》、2006年 6月 13日颁布的《信息透明与核电安全法》和2006年 6月 28日颁布的《放射性材料和废物可持续管理规划法》等。这些法律不仅为法国核工业的安全快速发展提供了保障,同时也给其它国家的相关立法提供了参考价值。

除此之外,法国还制订了一系列保障新能源发展的政策,如 1996年“太阳行动”、2003年《可再生能源发电计划》、2005年《实施加速发展生物能源计划》和 2008年《发展可再生能源的计划》等等。

二、法国新能源法律与政策的主要内容

(一)核能

大力发展核能是法国应对能源不足的主要手段。尽管很多国家都对核能的安全性持怀疑态度,但法国却坚持发展核能并取得了巨大成功。目前,法国有现役核电机组 59台,核能发电量占法国总发电量的 75%,占一次性能源总量的 40%,高居世界各国之首。与此同时,法国也是世界最大的电力出口国,不仅能满足本国用电,还向比利时、德国、意大利、西班牙、瑞士、英国等国家输送电力,每年能给法国带来 30亿欧元的收入。①http://www.world-nuclear.org/info/inf40.html.

这一成果的取得,与以下法律制度方面的保障是分不开的:

第一,基本法的支持。

2005年《能源法》确认核电在国家中的重要地位,表明国家将坚持发展核能。由于到 2020年第一批仍在使用的核电站将停止使用,法国要在 2015年左右决定是否建立新一代的核电站来取代旧核电站。该法指出,国家将帮助法国电力公司在 2012年之前建立采用欧洲压水反应堆(EPR)②欧洲压水核反应堆又被称为“第三代核反应堆”,它与一般的核反应堆相比有三大优势:造价和运营成本相对较低,安全性能更高高,产生的放射性物质更少。的弗拉芒维勒核电站。同时,国家将重点支持国家核工业的发展,支持核反应堆在未来的发展 (核裂变和核聚变),特别是支持国际热核试验反应堆项目和处理核废物的技术。在基本法支持的大背景下,法国选择了较之石墨堆技术经济性更好、市场竞争力更强的压水堆技术,批量建设压水堆核电站,使法国核电得到迅速发展,〔3〕并在原有的技术基础上加以创新,实现了技术的升级,使法国的核电技术得到迅速发展,步入世界前列。

第二,建立高规格、高效率的核能监管体制。

法国的核能监管体制大体上可以分为三个层级。

第一层级是核外交政策理事会 (CFNP)。该理事会根据 1976年的法令而设立。③该法令是指:1976年 9月 1日 76-845号关于建立核外交政策理事会的法令。其目的是确定法国核外交政策,特别是对核技术、设备和产品的出口进行管理的基本原则。理事会由总统主持,由总理、工业部、研究部、外交部、国防部的部长以及原子能委员会主席组成。其他部门的部长和部分高级公务员或军事官员可以被邀请参加涉及其职务的理事会工作。

第二层级是核与放射性物质应急部际委员会 (CICNR)。该委员会依据 2003年的法令成立,④该法令是指:2003年 9月 8日 2003-865号关于创设应对核与放射性物质应急部际委员会的法令。并实际上取代了 1975年设立的核安全部际委员会 (CISN)。其主要任务是:在主要的核设施发生事故时 (主要核设施指涉及机密的那些核设施)、在运输涉及民用部分或国防或军事的核装置的核材料或放射性材料时,以及存在袭击或袭击的危险从而有可能造成或辐射的后果时,向总理提出建议措施。如果在民用或军用领域发生核事故或核辐射紧急情况时,该委员会需满足总理提出的要求,同时,它应采取措施,防止这种威胁的发生。它由总理、外交部、国防部、环保部、工业部、内政部、卫生部和交通部的部长组成。

第三层级是国家核能安全局 (ASN)。为确保核安全监督的有效性,法国于 2006年通过修订法律,设置了独立的国家核能安全局,该局直接对法国议会负责,由总统和议会独立任命的 5人委员会领导,每个委员任期 6年,不能连任。该局颁发的执照或许可证,根据不同内容,由工业部和环保部两个部长联合签发,或直接由国家总理签发。该局在全法国有 11个派出机构,分 11个区对核安全实施监督,每个核电厂都派有监督员。此外,法国辐射防护与核安全研究院 (IRSN)是国家核能安全局的技术支持单位,担任技术顾问,其业务包括对核事故分析评估、进行核安全评价等。

第三,建立核废物安全处置法律制度。

1991年《核废物管理研究法》规定,对于长期、高辐射废物的管理,必须促进环境保护和人体健康,并考虑后代人的权利。该法建立了国家放射性废物管理局 (ANDRA),其职责是:与原子能委员会合作,帮助其促进和成立研究发展有关辐射性废物的长期管理的项目;通过直接或中介第三方代理,确保对核废物存储点的长期管理;根据对废品及管理的长期预测,设计、选址和建设新的存储点,并且履行达到此目的的所有调查研究,特别是为了地下实验室的建设与运行,必须去研究深层地质构造;根据安全法规,制定处理和存储辐射性废物的规范;查清在法国境内的所有辐射性废物所在的地点。①以上职责是由 1992年 12月 30日 92-1391号《关于处理放射性垃圾的国家办事处法令》明确的。

而依据 2001年《创设环境卫生安全署法》设立的核安全与辐射防护局 (IRSN),则执行在核安全领域的技能和研究任务、负责辐射裂变材料的运输安全、保护人类和环境免受辐射、保护和控制核材料、保护核设施和辐射裂变物质的运输免受恶意干扰。②上述职责是根据2002年 2月 22日第 2002-254号法令《关于核安全与辐射防护局法令》确立的。

之后的 2006年《放射性材料和废物可持续管理规划法》确立了一个关于和废物管理的国家计划,并创设了一个机构来执行这个计划。该法确立了处理核废物的三种主要路线,即为了减少核废物,已经使用过的核燃料必须在核电站进行回收利用;不能回收利用的废物应该经屏蔽容器处理并且暂时储存在地面;而对于最终不能储存在地面的废物,应该储存在地质深层的设施里。

第四,建立信息披露制度。

《信息透明与核电安全法》规定成立核电信息透明委员会,要求对公众披露可靠而又通俗的所有关于核电的信息。同时,按规定,法国核安全局应当向公众发行《核安全监督》月刊,记录全国发生的每一起核电故障,个人也可以登录安全局或其他监管机构网站查询各种文件和资料。另外,核电运营商以及核能开发单位在加强企业内部信息交换、交流的同时,也对外定期发布核电站周围环境监测报告或者事故报告,保障利益相关方的知情权。而媒体、舆论以及一些民间组织也会形成对核电安全生产的有效监督。

(二)可再生能源

尽管传统化石能源匮乏,但是,法国却拥有丰富的可再生能源。实际上,法国现在是欧洲可再生能源领域的领军者。③ThierryLauriol and Sophie Da Cunha,France:Renewable Energy-The Promotion of Electricity from Renewable Energy Sources,International EnergyLaw&Taxation Review,2007,Vol.9,p.135.2005年《能源法》规定可再生能源包括风能、太阳能、地热能、波浪能、潮汐能、水电和生物质能。该法确立了到 2010年要实现 10%的需求能源来自于可再生能源的目标。而在这些能源中,水电的开发度超过了 80%,已没有多大的潜能。因而,在可再生能源中,法国着重发展风能、太阳能和生物质能。

第一,风能。

法国风能储量很大、分布面广,开发利用潜力巨大。法国的风能蕴藏量居欧洲第二位,截至 2009年底,风电安装已超过4500MW。

在发展风能发电扶持措施中,最为关键的就是以下两个方面:

一个方面是建立风能开发区 (ZDE)。《能源法》宣布成立风能开发区。这些开发区将享受到国家定价的电力收购政策。每一个风能开发区都需要确定其区域内的最小或者最大发电能力。这些风能开发区的建立必须通过审批的程序,审查时要特别注意其是否符合城市规划的要求。风能开发区由大区行政机关的决议建立,但是,只能依照市镇或市镇间协作机构 (EPCI)所提出的申请进行。此项申请在提交大区行政机关批准之前需要通过地方工业、研究、环境指导署 (DR IRE)的预审,它会针对风能蕴藏量和可连接电网能力进行评估。大区行政机关的决议要在接受申请后 6个月内作出。大区行政机关将此申请抄送于风能开发区所关系到的周边市镇,这些市镇要在接到后 3个月内出具意见书,没有在时限内出具意见视为同意设立风能开发区。大区行政机关协调风能开发区所牵涉的各省之间的关系,监督风能发电设施的建设,注意对于风景的保护。

国家在风能发电站的建设过程中发挥着重要的作用。12米以上的风能发电设备的建设许可需要由大区区长签发;风能设备高度在 50米以上的需要做环境影响研究评价和公共调查,50米以下的不需要研究性评价,提供环境影响说明即可。法国环保部在 2005年 1月制定了《环境影响研究评价导览》,这项导览中着重要求对风景的影响、对动植物的影响、雷达的距离和噪音程度进行研究评价。

开发商若要开发风能,首先需要通过大区行政机关的建设项目审批;其次需要按照 2000年《关于批准建设开发发电站的法令》的要求取得从事电力开发的许可。这两项程序是相互独立的。开发商与市镇或市镇间协作机构之间的电力开发合同属于公共服务授权合同,受到《地方行政组织法典》相关条款的规制。另外,由于地方行政机关一般可以对风能发电站征收建筑地产税,对于规模较小的风能发电站可以征收非建筑地产税和职业税,所以,地方行政机关一般会比较支持这样的开发。

Grenelle 2对于风能开发领域进行了一定的修改,无论是在陆地风能项目的规划上,还是个人开发的批准上,这项规定都将使建立风能发电站的条件更加严格。Grenelle 2要求在大区气候、空气、能源概览中建立专门关于风能开发特别规划:大区风能概览 (SRE)是具有规范性效力的文件,这是其他可再生能源所没有的。大区风能概览将成为地区气候、空气、能源概览的附件,用于确定发展风能的地区。大区风能概览要考虑已经存在的风力发电区。除了这些已经确定的地方之外,并不是说在其他地方不允许进行开发。但是,在大区风能概览公布之后,风能开发区的设立或者改变必须在大区风能概览确定的范围之内进行。在这些地区之外的风能发电站不享受国家定价收购,除非这些设备在大区风能概览公布之前处于风能开发区范围之内。除了要求与大区风能概览相符,风能开发区的法律制度的改变还必须考虑到其建立的标准规则。它不仅要求考虑潜在风能开发的标准、电网连接的可能性、保持地域风景,还特别要求考虑维护公共安全、保护生物多样性和建筑遗产。此外,所有关于风能开发区的议案必须通过其经过范围内的所有城市的城市间协作机构的审议,以及相关省环境、卫生和技术委员会的审议。

Grennelle 2关于风能开发的另一项重大的革新就在于,它要求所有的风能开发项目都要按照环境保护建设分类标准进行划分。这项分类标准是按照 1976年《环境法典》的规定建立的,根据项目开发对于环境的影响程度进行分类。该法还要求风能发电设备与居民区之间至少保持 500米的距离,但是,它并没有就居民区的具体范围作出界定。〔4〕

另一个方面是确定国家定价的收购政策。

《新电力法》中规定,风能等可再生能源发电可享受国家定价收购,法国电力公司和其他的私人电力公司都必须按照此价格进行收购,从而确保了风能电力市场的有序发展。2001年的法令①该法令是指:2001年 5月 10日 2001-410号关于享受国家定价的电力收购政策的条件的法令。具体规定了享受国家定价收购的条件。2007年颁布的法令规定,②该法令是指:2007年 9月 4日 2007-1307号关于适用修改后的 2000年 2月10日 2000-108号法关于电力现代化和电力服务发展的规定以及过渡性规定的法令。从 2007年 7月 15日起,凡属法国风能开发区生产的风电,法国电力公司有购买义务,并负责将风能开发区中产生的风电纳入法国电力公司的供电网络。而发生在 2007年 7月 15日以前的行为,则根据2005年《能源法》和该法令的规定,对处于风能开发区以外发电能力在 12MW以上的发电站可以享受国家定价收购政策。

《新电力法》具体规定了电力收购价格的总体定价办法。风能方面,2008年 11月 17日出台的《发展可再生能源的计划》确定了利用风力动能发电的电力收购条件和具体定价办法。收购价格根据当时的小时工作价值指数和物价指数确定,在一定的期限内是不变的。而 2010年的Grennelle 2规定了封顶的电力收购总量,一个电站超过12MW的电量将不享受定价收购政策。

除陆地风能开发区以外,法国海洋风能发电的发展潜力很大。2010年的 Grennelle 2也着力于促进发展海上风能,海上的风能开发将更加便捷,不受到《城市规划法典》中关于审批规定的限制。特别需要注意的是,此法出台后,拥有 5台以上发电机组的海上风能发电站将享受到国家定价收购政策,不受风能开发区范围的限制。另一方面,该法将发展海上风能发电的目标上升到立法的高度,确立了每年至少建立 500台风力发电设备的目标。因此,政府需要在 2013年 7月 13日以前向议会提交风力发展评估报告。

第二,太阳能。

1970年,法国建成了世界上第一个实现太阳能发电的太阳能电站:奥德约 (Odeillo)太阳能发电站。尽管法国在太阳能利用科技研发上具有领先地位,但由于其成本昂贵、发电量低,很长时间以来法国对于太阳能的利用都处于概念探索阶段;直到近些年才逐渐扩大其应用范围,并产生了重大的经济效益。

光伏发电和太阳能热利用作为太阳能利用的两种主要形式,其发展和特点上存在诸多的差异,相应的,法律制度也有所不同。

首先来看光伏发电的情况。

与太阳热能相比,法国的光伏发电在发展规模和国家的促进政策上都处于相对优势的地位。2005年《能源法》指出,要发展光伏发电以加强能源的竞争力。而经 2008年修订后的《光伏发电法规》更是给予其极大的财政支持:规定屋顶和地面光伏系统以及光伏建筑一体化建筑的回购电价,有效期为 20年,对后者的支持力度更是远远超过前者,从而极大地推动了光伏建筑一体化的发展;其规定政府将对太阳能发电进行“绿色贷款”补贴,贷款利率值介于 3%-5%之间,期限为 5-10年 (某些特殊情况下为 20年);对于光伏系统装机容量小于 3千瓦的,给予安装费用50%的个税减免,有效期至 2010年底;就增值税而言,对于使用光伏系统超过两年,且安装容量小于 3千瓦的,将光伏发电系统材料和安装费的 5.5%用于增值税减免。

《发展可再生能源的计划》指出,预计从 2008年到2011年,在法国的每一个大区至少建立一座光伏发电站,总发电能力达到 300MW。它还规定了计算简单而长期确定的税率,以支持在诸如超市、工厂和大型农用建筑等非居住用途建筑物的楼顶上安装太阳能板进行发电。并且,规划对于居民在自己居住使用的房屋上安装太阳能板进行发电的行政审批程序大量削减,并对面积在 30m2以下的太阳能板免于征税。另外,它还扩大了光伏发电国家定价收购政策的适用范围。同时,它规定学校等公共事业性单位也可以安装太阳能板进行光伏发电。在城市规划方面,除了在一些特别需要保护的情况下,获得建筑许可证不再是楼顶上安装可再生能源生产设备的必要条件。最后,安装太阳能板成为了翻新国家所有的建筑物的一项重要内容。①参见法国环保部 2008年 11月 17日关于《le plan nationalde développementdesénergies renouvelablesde la France》新闻发布会内容摘要:http://www.developpement-durable.gouv.fr/ IMG/spipwwwmedad/pdf/17.11.2008_-_Plan_National_ENR_cle719ae1.pdf.

Grenelle 2为鼓励光伏发电的普及,将享受国家定价电力收购的对象扩展到了所有的在其楼顶上安装太阳能板的法人。这项规定使所有的法人,无论是民事地产公司、国家、还是公共机构,只要得到分管能源的部长的同意,就都能够享受到国家定价的电力收购政策。这个范围甚至扩大到《农业法典》和《沿海捕鱼法》中规定的从事农业开发的民事企业,尽管它们并不是建筑的所有者,只是农业租赁合同的权利人。②Jocelyn DUVAL,Grenelle 2:un traitement ambivalent desénergies renouvelables,Environnement n°10,Octobre 2010,étude 20.

在上述立法和政策的推动下,2008年法国的光伏发电站的发电能力总和达到了 81MW,而到 2010年底预计将达到 850MW,也就是说在两年内翻十倍。目前计划在建的太阳能开发项目的发电总量已经达到了 3000MW。按照这样的速度,法国将提前实现 Grennelle 1确立的 2012年太阳能发电总量 1100MW和 2020年 5400MW的目标。法国太阳能的巨大进步标志着太阳能开发起步阶段的圆满完成,太阳能在今后的发展将进入一个更加成熟的时期,太阳能建设材料的价格也将迎来规律性和结构性的下降。③http: //www. developpement-durable. gouv. fr/-Energie-solaire,418-. html.

为了避免由于生产力提高和价格下降所带来的不利效应,法国政府在 2010年颁布了一项决议④该决议是指:2010年 8月 31日关于按照 2000-1196号法令第二条规定收购由太阳能设施发电的条件的决议。,决定对收购定价的政策进行调整,以适应太阳能发展在新时期的需要。对于大型的太阳能发电站,上网电价在 2010年 9月 1日削减 12%。但对于低于 3kWc(大约为 30 m2的太阳能板)的家庭住宅,上网电价还是维持在 0.58C=/kWh。这一调整充分说明国家对于家庭和个人进行太阳能光伏发电的支持。另外,值得注意的是,为了鼓励家庭和个人安装太阳能板,对于发电量在3kWc以下的光伏发电系统适用简易程序;而对于在地面上建立的发电能力在 250kWc以上的发电站就要进行比较严格的审批程序,以保证其对于风景、环境和城市景观的破坏控制在最小。为了享受到国家定价的电力收购政策,所有的光伏电能生产者都要向电力服务网络的运营商提交入网申请,无论他是法国国家电网还是其他私人运营商。一旦网络运营商处理了这个申请,这个申请就会被传送给有收购义务的主体法国电力公司。后者就将与光伏电能生产者签订合同,确定为期 20年的电力购买条件。⑤2010年 1月 12日关于确定利用由 2000年12月 6日2000-1196号法令第 2、3条确立的太阳能发电设备的电力收购条件的决定。

其次来看太阳能热利用的情况。

太阳能热利用包括太阳能热水器、太阳能建筑 (太阳能采暖空调)和太阳能热发电等。为鼓励家庭和集体单位使用太阳能热水器,政府于 2000年出台了补助政策,每年向环境与能源署增拨 4000万法郎。根据不同的容量,当时太阳能热水器的售价为 12000-35000法郎,凡购买太阳能设备的个人,可以获得 4500-7500法郎的补助,而且规定后买者的补助将逐步降低。对于购买太阳能热水器设备的集体单位 (如游泳池、医疗单位、旅馆和集体住宅等)也采取了相应的补助优惠政策。〔5〕

太阳能热发电的效率比光伏发电要低,因为其只能利用太阳的直射光源,并且对于空气质量的要求非常高,在法国可以推广的范围相对较少。但是,相对于光伏发电,太阳能热发电的优点在于其可以储存能量,即便是在晚上也可以产热和发电。2010年 8月 31日的决议对由太阳热能发电的收购价格也作出了规定。对于非经招标程序希望享受国家定价收购政策的太阳热能发电站,收购时间是 20年,价格为 32,823 cC=/kW h,并且其所享受的国家定价收购量是没有年度上限的。而对于经过招标程序的太阳热能开发项目则享受具体招标项目所规定的收购价格。

第三,生物质能。

法国是欧洲的第一农业大国,因而有着发展生物质能的良好基础。欧盟将生物质能分为木柴、沼气和生物燃料。〔6〕而在法国,生物燃料 (生物资源生产的燃料乙醇和生物柴油)的发展势头最好。早在 1987年,法国就通过了法律,要求在特种汽油中加入 3%-5%生物燃料 (3%乙醇或 15%ETRE)。1992年,法国政府同意免除乙醇汽油的消费税。〔7〕

为执行欧盟 2003年《促进生物燃料或其他可再生燃料在运输行业应用指令》 (2003/30/EC)设定的目标,法国采取了一系列法律与政策。如制订《加速发展生物能源计划》,该计划从 2005年 1月 1日开始实施,其目标是在2007年之前,将法国生物燃料的产量提高 3倍,并最终超过德国,使法国成为欧洲生物燃料生产的第一大国。该计划具体内容是:在 2007年以前,建设 4个新一代生物能源的工厂,平均年生产能力要达到 20万吨。到 2015年,法国将从现在的柴油净出口国变为主要的生物柴油生产商。〔8〕

2005年《能源法》对生物质能的发展给予了极大的支持,同时也提出了更高的目标。该法指出:国家支持生物燃料的发展并鼓励改善此领域的竞争力。为达到这一目的,国家通过批准新的生产设立,使生物燃料和其他可再生燃料在交通运输中的总比例在 2008年底时达到 5.75%,2010年底时达到 7%,2015年底时达到 10%。尽管生物质能作为一种清洁能源具有无可比拟的优越性,但是,使用生物燃料的价格却很高,其成本比汽油和柴油贵两倍,为鼓励公众使用生物燃料,法国出台了税收优惠等政策,从而保证了生物燃料的推广。并且,随着原油价格的持续增长,生物燃料的价格劣势已不复存在。使用生物燃料来替代石油、煤炭等传统能源,几年后可使法国每年减少进口 1100万吨石油,也可以减少温室气体排放 300万吨。〔9〕

同样,由于欧盟发布了《关于可再生能源的指令》(2009/28/EC),法国遂确定了一项“国家行动计划”予以执行,并预计在 2011年将该指令转化为国内法。“国家行动计划”指出,2020年时可再生能源将占所有能源消费比例的 23%。而生物质能是执行这个计划的关键。因此,它对利用生物质能在发电、制热以及交通工具中使用生物燃料的数量,都提出了很高的目标。

三、法国新能源法律与政策对我国的启示

我国是能源消耗大国,单位 GDP增长所消耗的能源是世界平均水平的 3.4倍。〔10〕近年来,我国开始重视新能源的开发和利用。目前中国虽然出台了《中华人民共和国节约能源法》、《中华人民共和国可再生能源法》、《可再生能源发电上网电价和费用分摊管理规定暂行办法》、《可再生能源产业发展指导目录》等,但是,与美国、欧盟等发达国家和地区相比,中国新能源法律制度还不完善、政策激励措施还不到位。〔11〕因此,我国应充分借鉴法国在新能源法制建设中的先进之处,构建本国的新能源法律体系。

第一,健全新能源法律体系,及时、灵活地修订能源法律。

法国特别注重用法律来调整新能源的发展,不仅有《能源法》这样的基本法律,而且在核能、太阳能、风能、生物质能等各专门领域都有相关法律其进行规制,不仅有原则性的规定,而且还有细节性的规定,从而形成了一个比较完整的、具有很强可操作性的法律体系。同时,法国往往根据社会的发展和国家的需要,适时修订相关的新能源法律。比如法国 1963年的《重要核设施法令》,在 1973年、1990年、1993年都进行了修改,并在1999年制定了实施细则。

而在我国,有关新能源的法律规定散见于《节约能源法》和《可再生能源法》,这些法律规定过于原则,其有效的实施不仅需要配套的行政法规和规章的出台,还需要相关政策的大力支持。而核能的发展在我国也受到严格的限制,因此导致了核电的规制主要通过行政手段,而非法律手段。〔12〕同时,我国对这些法律的修订并不及时,从而在一定程度上阻碍了新能源的发展。因此,有必要进一步建立健全新能源法律体系,形成以《新能源法》为基本法,以各种专门性的法律法规为主干,以有关的地方性法规和部门规章为分支的一个较为完善的新能源法律框架。

第二,因地制宜地确定不同地区的新能源重点发展领域。

法国的法律与政策都是根据本国的自然以及气候条件来制定的。法国农业发达,生物质能发展前景广阔,因而法国很早就开始了对生物质能的规制。在风能领域,尽管它比不上丹麦等国家,但是,它意识到自己拥有巨大的风能潜力,近年来也注重对风能的法律规制,大力发展风力发电。而对于太阳热能,由于法国本土的太阳光照不是特别强,它便着重在非洲和拉丁美洲的新喀里多利亚等光照非常强的历史上法属殖民地国家来发展。

相应地,我国幅员辽阔、各地气候和生态环境差异较大,因此,也需要采取因地制宜的新能源法律政策,针对具体地区的具体情况,开发不同的新能源并以制度化的方式加以利用。

第三,采取合理的经济激励措施。

采取投资贷款、减免税收、政府定价和保证销路等措施扶持新能源,是法国新能源快速发展的重要源泉。法国《新电力法》规定电力运营商有义务以政府规定的价格购买可再生能源所发的电力;法国于 2001年引进上网电价政策,对小水电站、风能、生物质能、地热能等生产的电价做出规定,使其享受 15年或 20年的政策优惠;法国从2005年开始,对使用可再生能源的设备实施税收抵免 40%的政策,并在 2006年将其进一步提高到 50%。〔13〕在 2008年《发展可再生能源的计划》中,规定政府将在 2009年到2010年间拨款 10亿欧元设立可再生热能基金,从而推动其公共建筑、工业和第三产业供热资源的多样化。

相比之下,我国尽管对新能源的发展规定了一些经济激励措施,但整体上来说,支持力度大小,投入太低。如对太阳能研究与开发经费投入不及美国的 1%,甚至还不及印度等国家。〔14〕因此,有必要大力加强新能源开发利用的激励措施,在新能源基本法中明确采取这些措施的必要性,并在专门立法中规定详细的激励制度。

第四,在能源开发利用过程中注重保护环境。

法国在发展新能源时非常注重保护环境。比如发展风力发电将会在法国村庄当中矗立着众多的风力发电设备,从而使环境不太美观,并且会产生噪音,使公众无法接受。因而,在 2005年的《能源法》以及 Grenelle 2中都规定,风电站的建设必须在规定的区域内进行,并且有严格的审批程序,尽管这在一定程度上抑制了法国风电的发展。

相比之下,尽管我国《电力法》第 5条也规定:“电力建设、生产、供应和使用应当保护环境,采用新技术,减少有害物质排放,防止污染和其他公害。”但是,对违反此规定的行为并未设置相应的法律责任,从而难以有效地制止在开发新能源过程中破坏环境的行为。因此,我国应当细化有关的规定,明确新能源建设过程中应遵循的环保要求,并对破坏环境的行为规定较为详细的补偿机制和救济措施。

综上所述,尽管法国是一个传统化石能源异常缺乏的国家,但它却根据自己的国情,以法律和政策为支撑,选择了一条与众不同的能源发展道路,即以核能为中心,重点发展风能、太阳能和生物质能等新能源,从而使本国的能源自给率大幅度提升。法国在新能源领域处于世界领先地位,这得益于其比较健全的新能源法律体系、因地制宜的发展战略、合理的经济激励措施、对环境保护的重视。在传统化石能源日益枯竭、国际能源竞争空前激烈的当今社会,我国必须加快建立健全新能源法律和政策,从而为新能源的发展创造良好的法治环境。为此,我们应当积极学习诸如法国等新能源建设走在世界前列的国家的先进经验,构建本国的新能源法律体系。

〔1〕王安建,等.能源与国际经济发展〔M〕.地质出版社,2008.139.

〔2〕唐风.新能源战争〔M〕.中国商业出版社,2008.88.

〔3〕陈元主.能源安全与能源发展战略研究〔M〕.中国财政经济出版社,2007.60.

〔4〕Jocelyn DUVAL,“Grenelle 2:un traitement ambivalent desénergies renouvelables”,Environnement n°10,Octobre 2010, étude 20.

〔5〕中关村国际环保产业促进中心.谁能驱动中国——世界能源危机和中国方略〔M〕.人民出版社,2006.80.

〔6〕曾麟,王革华.世界主要发展生物质能国家的目的与举措〔J〕.可再生能源,2005,(2).

〔7〕中国可再生能源战略研究项目组编.中国可再生能源发展战略研究丛书 (生物质能卷) 〔M〕.中国电力出版社, 2008.183.

〔8〕红岩.世界生物质能发展情况一览〔J〕.今日国土,2007,(5).

〔9〕中关村国际环保产业促进中心编著.谁能驱动中国——世界能源危机和中国方略〔M〕.人民出版社,2006.80.

〔10〕姜雅.日本新能源的开发利用现状及对我国的启示〔J〕.国土资源情报,2007,(7).

〔11〕杨泽伟.《2009年美国清洁能源与安全法》及其对中国的启示〔J〕.中国石油大学学报 (社会科学版),2010,(1).

〔12〕陈维春.法国核电法律制度对中国的启示〔J〕.中国能源,2007,(8).