论当前多边贸易体制面临的外部挑战及“破局”之策

毛燕琼

论当前多边贸易体制面临的外部挑战及“破局”之策

毛燕琼

多边贸易体制如今正面临着前所未有的信用危机。谋求当前多边贸易体制发展的破局之策,其前提是肯定多边贸易体制依然具有存在的意义。现今,多边贸易体制面临着诸多内生及外部挑战,反多边贸易体制的言论已初露倪端。然而,多边贸易体制依然是维护世界经济稳定和发展的重要工具,其不仅不应当退出历史舞台,反而应当尽量修补因危机而暴露出来的众多缺陷,化威胁为补充,完善管理体制,以重塑并巩固其在世界经济管理事务上的核心地位。

多边贸易体制;WTO;区域合作;区域经济一体化;贸易自由化

多边贸易体制自 1948年 GATT(General A-greement on Tariffs and Trade)建立以来,已经发展了60多年。GATT,尤其是其继承者WTO(World Trade Organization),制订了一系列涉及国际货物贸易、国际服务贸易、与贸易有关的国际投资及知识产权等方面的国际贸易游戏规则,并创设了结合外交谈判和法律方式解决成员方纠纷的争端解决机制,以保障多边贸易体制下的规则体系得以遵守。实践证明,多边贸易体制为贸易自由化在全球范围内的推广、世界经济的稳定和发展等发挥了不容忽视的积极作用。

然而,随着国际经济形势的日新月异,多边贸易体制如今正面临着内忧外患的困难局面。就内忧而言,最明显的当属多边贸易体制的公平性及透明度问题。这是由其时代局限性造成的。就外患而言,多边贸易谈判受挫而导致的贸易自由化在全球范围内的推广受阻,区域合作及区域经济一体化的蓬勃发展,以及全球共同问题的凸显,是其面临的主要外部挑战。本文主要分析当前多边贸易体制面临的外部挑战,并试图探寻若干“破局”之策。

一、多边贸易体制的发展阶段

多边贸易体制发展至今已经历了两个阶段。

二战后,以《关税和贸易总协定》为代表的多边贸易体制的建立,开启了全球多边贸易体制发展史上第一阶段,它标志着各国经济开始有意识地加强合作,在多边贸易体制的框架下寻求共同的发展。在 GATT体制下开展的八轮多边贸易谈判,不仅将各国的贸易关税降低到史上最低水平,拆除了当时最大的贸易壁垒,而且还建立了全球经济行为的规则和标准,为战后全球经济的恢复以及快速增长奠定了坚实的基础。在这一阶段,多边贸易体制侧重于在货物贸易领域降低关税,消除壁垒,并通过八轮多边贸易谈判大大促进了货物贸易自由化在全球范围内的推广。

到 20世纪 90年代,由于关贸总协定自身的缺陷以及世界经济形势的日新月异,关贸总协定已力不从心。世界贸易组织 (WT O)作为 GATT的继任者,取其精华,弃其糟粕,以全新的架构承担起推动全球贸易自由化的重任,从而开始了多边贸易体制发展的第二阶段。多边贸易体制在这一阶段获得了蓬勃的发展,不仅其成员方的数量从最初的23个达到了如今的 153个,而且,其规制的领域亦从最初的货物贸易领域发展到服务贸易、与贸易有关的知识产权、与贸易有关的投资等其他领域。作为成员方的谈判舞台、争端解决的场所以及贸易政策审查机构,WT O最大程度地将成员方的经济行为纳入到多边贸易体制的框架下。世界贸易在这期间 (金融危机爆发前)呈爆炸式增长,各国关税普遍降低至其历史最低水平,贸易自由化似乎在全球范围内势如破竹并且给全球人民带来了其预期的福利,WT O亦由此成为全球最重要的国际性经济组织,并获得了“经济的联合国”的称号。然而,在这一阶段,WTO对贸易自由化的作用也仅仅在于巩固和保障已有的自由化成果这一层面。这是因为,WT O成立后,全球贸易的发展主要得益于落实和巩固 GATT时期八次回合达成的协议,尤其是乌拉圭回合一揽子协议。世界银行曾经作了一个分析:1995年以后,全球货物贸易关税的降低主要得益于各国自发的贸易自由化运动 (65%)、乌拉圭回合协议的执行 (25%)以及区域协议的执行 (10%)。而以WTO为平台推行的多边贸易谈判在减少货物关税壁垒方面的作用并不明显。〔1〕

如今,正如当初关贸总协定在不断变化的世界经济形势中越来越力不从心那样,经过 15年的发展,拥有辉煌成就的WT O亦面临着越来越多的挑战,而 2008年爆发并蔓延至全球的金融危机更是将WTO推上了信任危机的风口浪尖。WTO正面临着何去何从的转折点,多边贸易体制亦面临着从发展的第二阶段向第三阶段转折的关键时期。

二、多边贸易体制面临的发展困境

当前多边贸易体制面临的主要的外部挑战包括:(1)多边贸易谈判受挫而导致的贸易自由化在全球范围内的推广受阻; (2)区域合作及区域经济一体化的蓬勃发展; (3)全球共同问题的凸显。其中,多边贸易谈判受挫而导致的贸易自由化在全球范围内的推广受阻,是当前多边贸易体制面临的最大挑战,是直接关系到多边贸易体制生死攸关的核心难题。区域经济一体化对多边贸易体制存在竞争这一点全球早有共识,金融危机更是加剧了两者的矛盾。全球共同问题凸显对多边贸易体制的负面影响在近年来越来越明显,尤其是金融危机爆发后,WTO无法有效阻止随之而来的贸易保护主义在全球范围内的蔓延,更恶化了成员方对多边贸易体制在处理此类全球问题时的信任危机。

(一)多边谈判受挫致使贸易自由化受阻

多边贸易体制下贸易自由化的推进主要是通过多边谈判形成一揽子协议的方式进行,而比较WT O成立后的首个回合 (多哈回合)与 GATT时代的八个回合,可以发现,多边贸易谈判的时间正在变得越来越长,而获得的谈判成果则越来越少。例如,第一个回合 (23个成员参加)在不到一年的时间里完成了谈判并将约束关税从最初的高关税降低了 26%;乌拉圭回合 (123个成员方参与)历时 7年,将关税在相对已经比较低的水平上再次下降了 38%。〔2〕而正在进行的多哈回合 (是多边贸易体制的第 9个回合也是WT O成立后的首个回合,超过 150个成员方参加)至今已经历时 9年,期间经过多次停滞和重启,预期的结束日期一再推迟,至今仍然没有达成任何有实质性意义的协议。

多边谈判受挫必然造成贸易自由化进程受阻。导致这一结果的原因是多样的:

首先,成员方数量的增加以及成分性质的多样化是导致多边谈判受挫的重要原因。如今,WT O的成员已不再是最初的 23个创始国,而是已经膨胀至 153个。在协商一致决策机制下,成员数量的增加必然使多边谈判旷日持久。此外,这 153个成员不仅有发达国家、发展中国家和地区,也包括了中等发达国家和最不发达国家,有资本主义国家及地区,也有社会主义国家。不同成分性质的成员方必然有着相异的甚至截然相反的利益立场,成员方成分性质的多样性亦使得多边贸易谈判众口难调,难以形成共识。

其次,一些大国日益增强的影响力和日益坚定的谈判立场,以及一些利益相近的成员方形成的集团,亦使多边谈判日益艰难。一些大国,例如印度和巴西,随着其经济实力的增强,其谈判立场亦变得越来越坚定。一些国家因为其利益的相近而形成谈判联盟,亦加强了其原来的谈判实力,如最不发达国家集团。由此,WTO多边谈判中的力量对比发生变化,从原来发达国家一枝独秀的格局,演变成了如今若干实力相当的势力进行博弈的格局,致使多边谈判日益艰难。

再次,谈判议题日益敏感。GATT时期的多边谈判基本集中在货物贸易领域,直到乌拉圭回合谈判,才将其谈判内容扩展至服务贸易、与贸易有关的知识产权、与贸易有关的投资领域。就多哈回合谈判议程看,议题主要集中于农产品和非农产品市场准入问题,服务贸易领域则是就扩大开放领域进一步谈判,知识产权领域的谈判主要是关于药品专利与公共健康权例外的修订问题。〔3〕虽然从总体上看,多哈回合是乌拉圭回合谈判框架的延伸,但是,从具体谈判议题看,则敏感性大大增强。例如农业谈判。农业问题是攸关各国民生的头等大事,各国在此问题上必然是锱铢必争。2008年多哈回合谈判再次失败便是由于美国和印度、中国在农产品特殊保障机制议题上的分歧。又如服务贸易谈判。服务贸易谈判中的金融服务关系到各国的金融安全,此次金融危机在全球范围内的迅速蔓延在很大程度上归因于一些国家金融服务领域监管的失控以及因关联性过强而形成的金融传导机制。考虑到金融安全对一国的特殊意义,各国对这一领域进一步开放市场的谈判必然小心谨慎,步步为营。

最后,协商一致的决策规则亦使谈判取得成功变得越来越不可能。所谓协商一致的决策规则,是指当WTO有关机构就提交的事项做出决定时,如果出席的成员方代表并未正式提出反对所建议的决定,则视为该机构已协商一致做出决定。〔4〕虽然协商一致并非WTO唯一的决策机制,但却是WT O决策的一项基本原则,是多数表决制度的前置性程序。而从WTO成立后决策的运作实践来看,WT O表决机制基本上是理论层面的概念,在实践中还没有使用过。〔5〕协商一致几乎是WT O决策机制的唯一原则。而在成员方数量日益增多以及利益分歧日益明显的当下,要使某一议题得到全体成员方的一致认可或者默许,其可能性越来越接近于零。

以上这些因素的综合作用导致多哈回合举步维艰,多边贸易谈判屡次受挫。可以预见的是,一些大国,例如美国,可能会因为当前的多边谈判无法获得有实质意义的谈判结果而渐渐丧失参与多边谈判的兴趣,转而更多地倾向于区域经济合作的发展。而如果失去了诸如美国、欧盟等大国/地区的支持,多边贸易体制发挥作用的空间将大大缩水,贸易自由化在全球范围内的推广亦成为空谈,这对多边贸易体制而言,将是致命的打击。

(二)区域合作及区域经济一体化的蓬勃发展

区域合作及区域经济一体化主要是指一区域内两个或两个以上的国家和地区,以联合自强和经贸利益为根本,通过优惠贸易安排 (PTA)、自由贸易区 (FT A)、关税同盟 (CU)、共同市场、共同体和经济同盟等六种不同的方式,实现区域内贸易自由化和加强与规范经济技术合作的政府“政策导向”的联合。〔6〕区域合作及区域经济一体化自二战后兴起至今,已经经过了四次发展浪潮①根据刘光溪《互补性竞争论——区域集团与多边贸易体制》一书,二战后掀起了区域经济一体化发展的第一轮浪潮,其出发点在于政治因素的考虑;第二轮和第三轮浪潮的兴起更多的则是经济因素的考虑;而 20世纪 90年代末期开始的第四轮浪潮则是基于经济利益和综合国力竞争为主,政治因素为辅而形成的新一轮浪潮。详见该书第 380页。,如今依然处于自上世纪 90年代末期开始的第四轮浪潮中,并且,随着多边贸易谈判前景的扑溯迷离、金融危机的爆发以及贸易保护主义的蔓延等因素的影响,区域合作及区域经济一体化近年来更是呈现出持久不衰的蓬勃发展势头。截止 2009年 12月 31日,WTO共收到 457个区域贸易协定的通知,其中 266个正在发挥着作用。②根据WTO相关规定,有关货物和服务贸易的区域协定必须分别单独通知WTO,因此虽然WTO截至到2009年12月31日共收到457个区域协定通知,但是总共设计到的区域贸易协定为 364个,其中 186个正在发挥着作用。而仅在 2009年, WT O就收到了 37个区域贸易协定 (包括双边和多边贸易协定)的通知,这是自WTO成立以来WT O单年收到的区域贸易协定通知的最高数量。③WTO Annual Report 2010,p53.See www.wto.org.

区域合作及区域经济一体化与多边贸易体制关系的讨论由来已久。归纳起来,大约有两种不同的观点:一为“彼此消长论”,即认为区域合作及区域一体化的蓬勃发展与多边贸易体制的发展是此消彼长的辩证关系。当多边贸易体制处于发展强势时,由于多边贸易体制下一揽子协议在推进贸易自由化方面远超于区域经济一体化的效果,区域合作的发展通常比较缓慢。而一旦多边贸易体制处于发展弱势,区域合作和区域经济一体化便会因其结成联盟的方便性和推进贸易自由化的相对作用而超越多边贸易体制。④基于“彼此消长论”而产生的诸多论述归纳起来有四种观点。其一是认为区域经济一体化与多边贸易体制的关系中只存在竞争,而没有互补;二是认为竞争大于互补;三是认为既有互补又有竞争,彼此消长既取决于多边贸易体制的有效监督,又取决于区域一体化内部成员的经贸政策导向;四是互补大于竞争。二为 “互补性竞争论”,即认为区域经济一体化与多边贸易体制是相互竞争又相互补充的积极关系,两者在一个时期内的主导关系为竞争,一个时期内的主导关系为互补,且竞争与互补存在着相互转化的动态效应。〔7〕前一种观点曾一度颇具权威,后一种观点则在近年来有后来居上的态势。然而,无论是哪种观点,就区域经济一体化与多边贸易体制存在竞争关系这一点而言,则显然具有共识,并且,两者都认为,当出现多边谈判受阻、经济危机爆发、贸易保护主义蔓延、单边主义盛行的情况下,区域经济一体化对多边贸易体制的竞争性都明显大于其互补性。而这显然是现今状态下多边贸易体制面临的局面。

(三)全球公共问题凸显

随着全球化进程的日益加快,各种需要全球性治理措施才可以有效解决的全球性问题不断凸显,且呈现出令人担忧的趋势。例如,生态环境、恐怖主义、人权、移民、传染病、地震、海啸、以及各类国际冲突等,伴随着不断加快的世界一体化和经济全球化步伐,开始超越一国治理的范围,成为需要国际社会协调治理的全球性问题。作为当今世界最为重要的国际性经济组织,WT O本应承担起处理全球经济类共同问题的重任,至少也应承担起处理全球贸易公共问题的重任,例如金融危机爆发时能够有效阻止贸易保护主义的泛滥,以保卫多边贸易谈判的成果。

然而,从WTO在此次金融危机爆发时抵制贸易保护主义的实际效果看,虽然多边贸易体制已经尽了百分百的努力,包括WTO总干事多次呼吁各国通力合作抵制贸易保护主义、WTO政策审查机制散发多份全球贸易报告等,但是,WT O依然无法有效地阻止贸易保护主义在全球范围内的大肆蔓延,WTO也因此遭到了极大的冲击。有学者将此次金融危机下贸易保护主义对WTO的冲击划分为三个阶段:第一个阶段称为“低冲击阶段”,该阶段发生在金融危机刚爆发时,由于危机的破坏性尚未充分显现,WTO框架下的义务对成员方依然有着一定的威慑作用,贸易保护主义处于可控的范围;第二阶段称为“中度冲击阶段”,由于危机的发展,成员方开始利用WTO规则的漏洞甚至忽视WTO规则的存在而采取若干贸易保护主义措施,多边贸易体制由此受到削弱;第三阶段称为“深度冲击阶段”,在该阶段,成员方公然违反WT O规则采取贸易保护主义措施,多边贸易体制由此遭到损害。〔8〕故此,WTO遭到了前所未有的信任危机,有人甚至认为:“即使WTO不太可能消失,但是WTO却极有可能沦为一个摆设。”〔9〕

三、多边贸易体制发展的“破局”之策

谋求当前多边贸易体制发展的破局之策,其前提是肯定多边贸易体制依然具有存在的意义。现今,多边贸易体制面临着诸多内生及外部挑战,反多边贸易体制的言论已初露倪端。然而,本文认为,多边贸易体制依然是维护世界经济稳定和发展的重要工具,其不仅不应当退出历史舞台,反而应当尽量修补因危机而暴露出来的众多缺陷,化威胁为补充,完善管理体制,以重塑并巩固其在世界经济管理事务上的核心地位。这是因为:

首先,当前全球共同问题凸显,而世界格局亦早已不是美国一超独大的局面,而是呈美、欧、新兴经济体鼎足而立之势,因此,在处理全球经济类公共问题上,需要一个公平的第三方平台加以组织和协调。虽然本次金融危机下诞生的 G20峰会在协调各国遏制危机、恢复经济等方面发挥了重要的作用,但是,其毕竟没有配套的组织机构和规则章程,其对全球经济性共同事务的协调管理亦只能起到补充的作用。而另一方面,虽然WTO在此次危机下没有起到预期的作用,但是在现有框架下, WT O亦做了百分百的努力。无法有效遏制贸易保护主义的根源在于WTO内部机制的不完善,这可以通过改革加以修正。而最为重要的是,WTO具有相对完善和成熟的组织架构、规则体系,它可以通过长期的努力拨乱反正,修正世界经济的发展方向,这是当前任何一个长期或临时国际组织/平台无法比拟的。此外,WTO的成员还具有广泛的代表性。因此,可以说,WTO是处理全球经济性共同问题的最佳平台。

其次,虽然在推动贸易自由化问题上,多边贸易体制一直遭到区域合作及区域经济一体化的威胁,但是,要实现贸易自由化在全球范围内的推广,在多边贸易体制下达成一揽子协议的优势显然大于区域合作达成的诸边协议。即使在多边贸易体制弱势的情况下,要使贸易自由化在全球范围内得以实现,亦需要一个中间平台将区域合作的成果在全球范围内加以推广,而这依然要借助多边贸易体制这一平台。因此,无论区域合作及区域经济一体化如何蓬勃发展,就在全球范围内推动贸易自由化而言,区域合作只能是多边贸易体制的补充。

(一)通过改革内部机制强化功能实现公平

多边贸易体制如今之所以遭到了前所未有的信任危机,是众多因素综合作用的结果,其面临的挑战亦包括内部和外部两个方面。然而,无论是应对内部的挑战,还是应付外来的压力,脱胎换骨式的改革,对多边贸易体制而言,都不可缺少。

1、多边贸易体制改革的时机。虽然各国对多边贸易体制改革势在必行已经达成共识,但是,就何时启动依然存在分歧。一方认为,改革必须等到多哈回合结束后进行,如今多边贸易体制的主要任务是集中力量推动多边贸易谈判。另一方则认为,改革不能延迟到多哈回合结束后再进行。一则,由于WT O目前正在遭遇有史以来最为严重的信任危机,多哈回合如若能够尽快有实质性的推进,必然有助于重塑WT O在最近全球贸易自由化中的核心地位,但是,由于当前WTO机制的某些缺陷以及现实条件的限制,多哈回合要在短期内获得成功并不容易。二则,成员方通过对WTO改革的谈判可以增强对WTO的信任度,现有机制的改善亦能够帮助多哈回合的推进。因此,WT O改革的谈判与多哈回合谈判应当同时进行。本文支持后者的观点。

2、在哪个平台进行 WT O改革的谈判。在现有的WTO框架下进行WT O改革的谈判并不现实,因为许多改革的对象针对的是WTO现有机制的缺陷。尤其关键的是,寻求更为灵活的决策机制以取代当前协商一致的议事规则,是WTO改革的重要内容之一。如果在现有WTO框架下进行改革谈判,其谈判过程依然受制于协商一致原则。因此, WTO改革的谈判必须跳出现有的WT O框架。有学者认为,G20峰会或许是个不错的选择。〔10〕本文对此并不认同。虽然 G20峰会的成员包含了当前世界上最为重要的 20个国家,成员既有老牌的世界工业发达国家,亦有新兴经济体,除了俄罗斯外,亦都是WTO的成员,并且,其成员的国民生产总值约占全世界的 85%,人口则将近世界总人口的2/3。但是,如果由 G20来决定WTO改革的内容,那WTO其他成员方的利益如何保障?WTO追求的公平原则如何体现?尤其是,G20包含了原来由发达国家组成的 G8成员,从深层次的根本利益上他们依然是共同体,而吸收的新兴经济体成员无论是经济综合实力,还是联盟结构,都弱于有着多年合作经验的 G8。因此,若由G20决定WTO改革的内容,必须要时刻警惕西方发达国家控制话语权,一旦新的国际贸易游戏规则的制订权再次掌握在西方发达国家手中,对发展中国家而言,面临的则将是巨大的灾难。

本文建议WTO成立专门的改革委员会,设置改革进程表和改革议题,召开特别会议讨论WT O的改革事项。同时为使改革能够顺利进行,有关WTO改革内容的决定必须改变现有协商一致的决策机制,而采用多数表决制。

3、改革的内容

(1)协商一致的决策机制必须加以改变,以帮助多边贸易谈判的推进。如上所述,虽然协商一致原则并非WTO唯一的决策原则,但从WTO目前的实践运作看,却几乎是唯一的决策制度。其后果是在当前成员方数量日益增多和成分日渐复杂的背景下,多边贸易谈判越来越举步维艰。因此,正如当年WTO争端解决机制取代 GATT争端解决机制时首先要抛弃 GATT争端解决机制中的协商一致原则那样,WT O改革的首要任务也是要取消协商一致决策规则在WTO中的唯一地位,而代之以更灵活的表决制度,例如多数表决制。

(2)落实 WT O赋予发展中成员方的特殊待遇,争取拥有WT O大多数席位的发展中成员方的支持。这是多边贸易体制获得长久发展的重要基础。发展中成员方越来越不待见WTO的主要原因在于WTO规则的实质不公。这主要包括两个方面:其一,虽然WTO的众多条款规定了发展中成员方享有特殊待遇,但是,模糊性和不可操作性却是这些规则的普遍共性。发展中成员方实际享受到的特殊待遇与其预期及WTO的规定相差甚远。其二,一些规则虽然同等适用于发达成员方和发展中成员方,但是由于双方经济实力的差别,规则带来的实际效果亦有差别。最典型的例子便是争端解决机制中的报复机制。由于发达成员经济实力较强,可以有效化解由于报复手段而给本国造成的不利影响,但是发展中成员却往往无法承受报复这种维权措施本身所蕴涵的杀伤力。因此,报复手段几乎成为发达成员独自享用的奢侈品,发展中成员却由于经济实力的弱小而拿不起这个代价太大的维权工具。

随着发展中成员方占WTO成员数量的比例越来越大,以及一些发展中新兴经济体在国际经济事务中力量的增强,其对现存的西方发达国家操刀制订的国际贸易游戏规则越来越不满意,改革呼声也越来越高。金融危机的爆发催生了国际经济格局的转型,发展中国家,尤其是新兴经济体,越来越从国际经济舞台的边缘走向中央,G8膨胀为 G20便是明证。因此,WTO若想继续存在于国际社会中,必须改变其原有的规则制度,将赋予发展中成员方的特殊待遇落到实处。这应是WT O改革非常关键的议题,亦是评价WTO改革是否成功的重要标准。

(3)虽然多边贸易体制遭受质疑是多重因素综合作用的结果,但是,金融危机下WT O无法有效遏制贸易保护主义,更是催化了人们对多边贸易体制的不良情感,并最终使其集中爆发。而WT O之所以无法有效遏制贸易保护主义的泛滥,盖因其内部机制存在着诸多缺陷。若能通过改革途径修补这些缺陷,在一定程度上遏制贸易保护主义的泛滥,多边贸易体制的信任危机便能在一定程度上得以解除。

危机下各国采取的贸易保护主义手段大致可归纳为三类:其一是并未违反WTO现有规则及成员方在WTO框架下承担的义务,但是其实际效果则阻碍了贸易的自由流动,在客观上形成了贸易壁垒。例如,澳大利亚、巴西、印度、韩国等一些国家在危机中将本国的适用关税从原来的大约 8%提高到了 28%,由于其并没有在WT O谈判中做出8%的关税承诺,因此,其提高关税的行为并没有违反WTO的现有规则及其在WTO下的义务。〔11〕又比如广受诟病的购买本国货条款,等等。其二是滥用WTO下的贸易救济措施,即通常所说的两反两保。以反倾销为例,根据 WTO秘书处的统计, 2008年全球新发起反倾销调查 208起,增加了28%;2009年全球发起的反倾销数量将可能达到437起,将是历史上世界发起反倾销数量最多的一年。①数据来源于商务部网站:http://gpj.mofcom.gov.cn/index.shtml。其三是公然违反WTO规则或WTO下的义务,这类措施通常会引起争端解决机制的启动。面对这三类贸易保护主义措施时,现有的WTO规则显得有点力不从心。就第一种措施而言,因为其根本没有违反 WT O规则及 WTO框架下的义务, WTO无法对其进行规制。就第二种措施而言,滥用贸易救济措施固然是出于保护贸易的初衷,但是,WTO某些规则的模糊性亦为其提供了可能。例如,WTO《反倾销协议》在倾销认定、价格计算以及损害确定等关键问题上都存在着标准不够明确,或者规定过于宽泛的问题。这些具体内容上的不确定性让执法者拥有了相当大的自由裁量空间,从而使主管当局能够相对容易地启动反倾销程序以及采取反倾销措施。就第三种措施而言,虽然启动了争端解决机制,但是,由于WTO争端解决机制存在着耗时过长等弊端,其对贸易保护主义的遏制作用被时间冲淡,无法起到有效的威慑作用。因此,要使WTO能够有效遏制贸易保护主义,必须对其加以改革。可以从以下几个方面着手:

首先,规定在遭到全球性危机的情况下,各成员方不得提高原有的适用关税,无论是否低于其在WTO谈判时的承诺关税。

其次,尽快清理WT O贸易保护规则中的“灰色地带”,明确两反两保规则中模糊的概念,尽量减少成员方滥用贸易救济措施的可能。

再次,加快争端解决机制的改革进程。将特别会议于 2003年与 2008年公布的 DSU改革主席案文中的改革建议通过多数表决制赋予其合法有效的地位,并加以适用。尤其要注意争端解决机制中的时限改革以及发展中成员方的利益保护问题。

此外,建议强化贸易政策审查机制的功能。当前贸易政策审查机制在抵制贸易保护主义时发挥的作用是每季度发布一份贸易政策监督报告,但并没有其他的配套措施强化监督报告的作用。并且,在当前WTO规则下,贸易政策审查机制的这项工作亦非其正式职能,而是临时授权。因此建议,首先,在发生全球性经济危机时,贸易政策审查机制应当及时组成特别委员会,特别委员会有定期(按照危机严重程度)发布贸易政策监督报告的职能,至少为一季度一份。其次,贸易政策审查报告的内容必须具体详细,包括成员方的具体措施、可能造成的后果以及给予的建议。再次,贸易政策审查报告与争端解决机制挂钩,一旦成员方被贸易政策审查报告建议修正的措施被另一成员方提起诉讼,争端解决机制在公平公正解决纠纷的前提下将提前允许受害方采取报复措施。最后,多边贸易体制每年需留出部分经费以专门用于特殊时期该特别委员会的活动。

(二)寻找新的贸易自由化的推动途径

多边贸易谈判受挫,贸易自由化受阻,是当前多边贸易体制遭到信任危机的主要根源之一,若能有效缓解这一难题,将有助于人们重塑对多边贸易体制的信心。而要成功脱困而出,WTO不能只寄希望于已经举步维艰的多边回合的成功落幕,而必须寻找新的贸易自由化的推动途径。

首先,毋庸置疑的是,经过全球化多年的成功实践经验,目前世界上大多数国家对于全球化能够给国民带来巨大福利这一积极作用基本达成共识,中国成为世贸成员加入全球化大潮后取得的瞩目成绩,更是向世界立体呈现了全球化带来的巨大利益。在对全球化能够带来发展这样的认识下,若没有危机的影响,世界上大多数国家都有着内生的动力提高本国自由化的程度。因此,WTO能做的是,为这些积极推进自由化的国家提供帮助,例如,利用贸易政策审查机制为各成员方的贸易政策提供指导,使其逐渐向更高程度的贸易自由化方向转化。

其次,要积极利用区域合作中形成的地区协议。区域合作及区域经济一体化对多边贸易体制固然存在威胁,但是,要在全球范围内推广自由化,区域协议又无法甩开多边贸易自由化实现 “单飞”。对于多边贸易体制而言,在当前区域合作发展势头超过多边贸易体制时,需要考虑的不能再是如何遏制区域经济的发展,而应当是如何加强对区域经济一体化的监督以及如何利用区域经济一体化的成果推动贸易自由化在全球范围内的推广,以体现多边贸易体制的价值,并进而重塑其核心地位。

(1)要加强对区域合作的管理,防止区域经济一体化沦为贸易保护主义的合法避风港。WT O除了接受区域协定的通知外,还应制订明确的标准以审议区域协定的内容是否违反WTO规则。目前,WTO关于区域经济一体化的审议规则存在着若干模糊之处,例如 GATS第 5条第 1款所述的“歧视性措施”、“合理时间”就没有具体的操作标准,这在很大程度上降低了此类条款的指导和监督作用。最为关键的是,目前WT O体制中对于区域一体化协定的审议意见并不具有拘束力,这亦影响到此类审议的实际效用。WTO要明确区域协定审议结果对区域经济一体化的效力,并设立相应的保障措施,由此强化对区域合作的管理。

(2)要利用区域一体化的成果推动贸易自由化在全球的推广。可以考虑:帮助区域一体化组织巩固区域协议达成的自由化成果;借鉴“绿屋会议”①的做法,将区域合作达成的某些合意吸收到多边贸易体制中,并逐渐向其他成员方推广;等。

再次,加快吸收新的成员加入WTO的诸边协议的进程,以扩大诸边协议在全球的适用范围。例如,推动中国加入WTO《政府采购协议》的谈判进程,以尽快吸收这个全球最大的市场成为《政府采购协议》的一员,等等。

四、结论

多边贸易体制发展至今,正面临着前所未有的信任危机,亦正处于从发展的第二阶段向第三阶段过渡的关键时期。虽然多边贸易体制如今正处于内忧外患的痛苦阶段,但是多年实践证明,多边贸易体制的存在以及不断完善是推动贸易自由化的基本途径,亦是提升人类福祉的根本手段。因此,多边贸易体制必须努力寻找突破口,在多边贸易谈判受挫背景下改革内部机制、寻求新的贸易自由化实现途径,以重塑人们对多边贸易体制的信心,从而以多边贸易体制的发展最终促进世界经济的发展。

〔1〕〔2〕〔10〕UriDadush,September 2009,WTO Reform:The Time to Start isNow.The PolicyBrief of Carnegie Endowment for International Peace,2009.

〔3〕〔4〕贺小勇.WTO新议题研究——中国外贸战略转型的法律思考 〔M〕.北京大学出版社,2008.1,338.

〔5〕Berbard M.Hoekman,2001,The Political Economy of the World Trading System:The WTO and Beyond,Oxford University Press,2001.

〔6〕〔7〕刘光溪.互补性竞争论——区域集团与多边贸易体制 〔M〕.经济日报出版社,2006.1,5.

〔8〕Raymond J.Ahearn,2009,The Global Economic Downturn and Protectionis m,Congressional Research Service for Congress, August 26,2009.

〔9〕陈支农.贸易保护主义令WTO很受伤 〔J〕.大经贸,2009,(4).

〔11〕Antoine Bouet and David Laborde,2008,The Potential Cost ofA Failed Doha Round,International Food Policy Research Institute,Issue Brief 56,December 2008.①所谓“绿屋会议”是指WTO某些成员方首先就待决问题达成共识,然后再推广至全体成员。这种议事方式由于其排他性、不公平性而备受争议。“绿屋会议”之所以得其名,是由于在 GATT总部内有一房间曾专门用于召开此类非正式的排他磋商会议,而该房间墙壁的颜色为绿色。

(本文责任编辑 王云川)

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1004—0633(2011)02—053—07

2010—12—01

毛燕琼,法学博士,经济学博士后,上海社会科学院世界经济研究所副研究员。上海 200020