我国环境治理中政府激励不足原因分析及应对举措*

范俊玉

我国环境治理中政府激励不足原因分析及应对举措*

范俊玉

在我国生态环境治理中，政府发挥着重要的主导性作用。然而，在政府的环境治理中还存在着许多激励不足问题，表现在因片面追求经济利益的发展观和政绩观、政府的垄断地位以及环境管理体制问题等造成的激励不足。针对此，需要在科学发展观的指导下，从增强环保意识、树立正确的政绩观、加强政府的环保绩效考核、进行环境管理体制的改革创新以及促进公众参与等方面着手应对。

环境治理;政府;激励不足;应对举措

随着经济社会的快速发展，我国各种生态环境问题日益凸显。环境问题关乎我国每一个公民生存和发展的切身利益，关乎国家和民族的长远发展，需要全社会各主体的积极参与。各级政府无疑应承担环境治理的主要责任。改革开放以来，我国政府对生态环境问题日益重视，在取得不少成就的同时，也存在着种种失灵现象，其中突出的表现就是一些地方存在着政府环境治理激励不足问题。在环境治理中，政府如果不积极作为发挥其应有的作用，不仅会严重影响政府自身的形象，而且会对生态环境产生比一般社会主体环境破坏行为更大的危害。本文拟就我国环境治理中的政府激励不足问题及原因进行分析，并在此基础上提出应对举措。

一、我国环境治理中政府激励不足及原因分析

1.片面追求经济利益的发展观和政绩观造成政府环境治理激励不足

对于一个国家来说，经济对社会各领域的发展起着决定性、基础性的作用，致力于经济发展、为人民谋福祉是政府应尽的责任和义务。改革开放以后，我国作为一个发展中国家，首先需要解决的是发展生产力、提高人民群众生活水平、增强国家综合国力的问题。因此，各级政府都以经济建设为中心，积极促进经济的快速增长。但是，我国目前存在着片面追求经济利益、把经济发展甚至社会发展仅归结为经济在数量上的增长的现象。一些地方以GDP为单一的激励指标来衡量其他一切工作，并以此作为各级干部的政绩考核，这必然会带来资源、环境和经济发展之间的失衡状态。

对于不同层级的政府来说，其环保激励的程度存在一定的差异。一般来说，中央政府代表国家的整体利益，不存在类似地方政府面临的环境外部性，加上国际压力等因素，其在环保激励上往往高于地方政府，会更倾向于从全局和长远的角度考虑环境保护和经济增长之间的关系。我国的情况也是如此。无论是在环保意识、发展战略、机构设置上，还是环境立法上，中央政府在环境治理中作出了很多努力。但是，这并不能说明中央政府在任何条件下都处于激励充足的状态，环境治理中存在的种种“政府失灵”问题也与中央政府有着或多或少的关系。中央政府面临的是整个国家的发展任务，国家在发展中所取得的成绩，是其保持政治合法性的重要基础。当政府和广大公民都具有较低的环境意识，对环境保护的重要性认识不够，或认为可以“先污染，后治理”时，中央政府可能会形成在经济增长上的强激励和环境保护上的弱激励。这种环境保护上的弱激励在面临来自地方政府的压力时，很容易出现在环境问题上“说起来重要、做起来次要、遇困难不要”的情况，从而导致一些体现科学发展观要求的环保政策和制度难以得到有效的实行。

与中央政府相比，地方政府更容易存在环境保护激励不足问题。以布坎南为代表的公共选择学派认为，政府及其官员也是“经济人”，有自身的利益追求，并在主观上努力使自身利益最大化。政府虽然是公共利益的代表，但他们所追求的自身利益与社会公共利益却是不可能完全一致的，有时会偏离社会公共利益目标。地方政府往往考虑更多的是地方利益。这种地方利益，不仅包括所辖地区民众的利益，也包括地方政府自身的利益以及地方官员的利益。为了追求地方利益，特别是政府自身的利益，一些地方政府不惜以破坏环境、浪费资源为代价来片面追求GDP的增长。片面的发展观、政绩观以及不完善的干部考核制度使得一些地方官员把“发展是硬道理”基本等同于“GDP是硬道理”，把政绩基本等同于经济业绩。为了促进经济增长，增加财政收入和就业，一些地方政府在环保制度的执行上走过场，通过降低环境准入标准进行招商引资，引进一些环境污染型、能源高耗型的产业，对一些污染企业实行地方保护主义，对企业的环境破坏行为采取睁一只眼、闭一只眼的态度，有时甚至会干扰环境执法部门对企业的环境监督和检查，表现出为了眼前的经济利益而忽视长远、全局利益的短视、自私倾向。

2.政府垄断地位造成政府环境治理激励不足

由于生态环境外部性等因素的影响，市场机制在环境保护和环境资源配置领域存在着种种失灵问题。这为政府干预以及环境公共物品的供给提供了依据。政府在环境公共物品供给中的垄断地位使其具有一些自身难以克服的弱点，从而造成政府环境治理激励不足问题。

(1)垄断使政府缺乏竞争意识和竞争机制，缺乏提高环境治理效率的动力和压力。由于无须面临激烈的竞争，政府作为垄断性的公共物品供给者，无需承受优胜劣汰的压力，这必然使政府供给效率低下。“即使它们低效率运作，仍能持续生存下去，造成了‘X低效率’……也就是说，由于没有竞争的对手，官僚机构就可能过分投资，生产出多于社会需要的公共物品，如不适当地扩大机构、增加雇员、提高薪金和办公费用，从而造成大量的浪费。”①

(2)垄断造成资源的浪费以及环境公共物品供给质量的低劣。在环境治理中，由于没有企业追求最大化利润和最小化成本的动机，政府往往容易忽视社会公众的环境需求，缺乏对社会的回应能力，缺乏对种种环境问题的实质性分析，难以提出切实可行的创新性举措，使得环境物品供给质量的下降。

(3)垄断带来政府官员在环境治理中的懒政现象。在环境治理中，政府及其官员掌握大量的治理资源。由于缺乏竞争机制，为避免错误或失误，政府官员往往倾向于不积极作为。只要环境问题没有严重到一定的程度，官员们“多一事不如少一事”的心态比较普遍，这使得政府环境治理的效果大打折扣。

3.环境管理体制造成政府环境治理激励不足

目前，我国环境保护实行由各级政府对当地的环境质量负责、环保行政主管部门实施统一监督管理、各有关部门实施监督管理的管理体制。在这一体制中，地方政府和上级环保部门对地方环保部门实行“双重领导”。地方环保部门在纵向的“条条”关系中受上级环保部门业务指导的同时，在横向的“块块”关系中受地方政府的行政指导。这样的双重领导体制使地方环保部门的财权和人事权都受控于地方政府，其环境治理行为必然也受其制约。如果地方政府贯彻科学发展观，地方环保部门的环境监管就会得到地方政府的大力支持。如果地方政府贯彻错误而片面的发展观和政绩观，地方环保部门的环境治理行为则很容易受到地方政府的干扰和阻挠。事实上，我国许多地方环保部门都处在依法行政与向地方政府妥协的两难境地。在一些地方政府压力与自身利益的双重夹击下，一些地方环保部门的官员和工作人员往往采取妥协办法，对一些企业的环境破坏行为视而不见，有时甚至还会包庇作假。

此外，我国环境管理体制还存在环境保护各部门之间的协调和利益关系问题。环保工作除了由环保局对辖区内实施综合管理外，还有许多其他分管部门，如土地、农业、林业、水利、渔政等依法对某一类自然资源保护或某一类污染源防治进行监督管理工作。环保局和这些分管部门之间仅存在不同的职能分工，不存在行政上的隶属关系和执法上的监督关系，它们的执法地位是平等的。这种环境治理中的权力划分很容易造成政出多门、互相扯皮、有利则争、无利则推的局面。环境保护各部门出于部门利益和各自目标的考虑，往往很难达成协调与合作的共识，在制度、政策的制定上各自为政，这就为环境治理目标的实现带来困难。

二、政府环境治理激励不足的应对举措

鉴于政府在生态环境治理上的重大责任，政府在环境治理上的激励不足会极大影响我国环境治理的成效与广大民众生存和发展的切身利益。因此，我们应充分重视，从以下四个方面予以积极应对。

1.以科学发展观为指导，增强环境保护意识

观念是行动的先导，加强生态环境治理必须观念先行。只有在正确观念的指导下才能实现环境治理的最终目标。在新时期，科学发展观是我们党指导我国社会主义现代化建设的重大战略思想，是党面对生态环境危机的政治解答，是引领我国生态环境治理的行动纲领，是修正传统的片面追求经济增长发展观、最终实现环境保护与可持续发展目标的可靠保证。因此，各级政府及其官员应以科学发展观为指导，从我国的国情出发，将生态环境与政治结合起来，从政治的高度增强环境保护意识，从政治的角度加强环境治理。

(1)加强党的领导。现代政治是政党政治。在我国，中国共产党作为全国人民根本利益和意志的集中体现者，是唯一合法的执政党，其领导地位体现在政治、思想和组织的领导上。通过党的总揽全局、协调各方，人民意志得以集中体现，一些涉及全局性和人民根本利益的重大问题得以有效解决。在我国的政府管理过程中，党通过网络化的组织体系使其路线、方针、政策得以迅速贯彻。因此，在环境治理中，我们必须充分发挥党作为权力中心的作用，加强党对各级政府部门的领导，使科学发展观成为全面指导政府行为的自觉意识。

(2)以培训、讲座形式对各级政府的领导干部进行环境保护教育。应充分发挥各级党校和行政院校的优势，把环境保护教育作为必修课程，利用课堂对各级领导干部进行系统的培训和教育。通过学习，使各级领导干部了解我国生态环境的基本状况，增强对环保重要性的认识和理解，掌握一些基本的环境专业知识和环保政策法规，提高环境与发展的综合决策能力，使其在实践中自觉谋求经济增长与环境保护的协调发展。

(3)通过电视、网络、报纸、期刊等各类媒体在全社会加强环境宣传教育力度。在环境治理中，政府由于其主导性地位，应承担起对社会公众进行环保宣传教育的任务。以环境保护的良好社会舆论氛围来督导、促进政府及其官员环保意识的提高。来自社会公众、记者、环保专家以及环境非政府组织的成员等对环境的多方关注，也会对政府造成一定影响，使其增强环境保护的意识。

2.树立正确政绩观，加强政府环保绩效考核

政绩观是政府领导干部对政绩的总体认识和看法，包括对“什么是政绩”、“为谁树政绩”、“如何树政绩”等问题的认识。政绩是领导干部从政的重要目标，政绩观是价值导向。领导干部的工作方向、施政行为直接受政绩观的影响。

政绩观与发展观紧密相联，树立正确的政绩观需要有科学发展观的指导。在科学发展观的指导下，正确的政绩观首先要符合“以人为本”的要求，要把实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益作为最高的价值追求。领导干部不是为了一己私利、个人职位的升迁而是为了人民的利益去创造政绩，要切实牢记并坚持“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”，树立全心全意为人民服务的政绩观，不做损害人民根本利益的政绩。正确的政绩观还要符合“全面、协调、可持续”的发展要求。政府的政绩要体现在全面推进经济、政治、文化、生态建设，实现经济社会全面协调可持续发展上。那种只看经济指标而不看社会、人文、环境等指标，只看当前发展不看可持续发展的政绩观不符合科学发展观的要求，经不起实践、人民和历史的检验。

在树立正确的政绩观的基础上，必须把环保纳入政绩考核体系，加强对政府的环保绩效考核。应改变将单纯的GDP增长作为核心指标的做法，研究探索并建立绿色GDP核算体系。GDP作为国民经济核算体系中的核心指标，虽然在世界上得到公认并被普遍应用，但是在资源和环境方面已显示出明显的局限性和片面性，它没有体现出在经济增长过程中环境污染和资源消耗的成本。绿色GDP是对传统GDP的一种调整，是从国民生产总值中减去环境和资源成本后的总值。绿色GDP和传统GDP之间的差数越大，也就是环境和资源成本被扣除得越多，对环境保护的警醒作用也就越大。因此，建立绿色GDP核算体系，可以克服传统GDP指标的缺陷，也更有利于我们将经济增长与环境保护、资源节约统一起来，实现经济发展和人口、资源、环境的协调发展。胡锦涛同志在2004年的中央人口资源环境工作座谈会上强调指出:“要研究绿色国民经济核算方法，探索将发展过程中的资源消耗、环境损失和环境效益纳入经济发展水平的评价体系，建立和维护人与自然相对平衡的关系。”②他还指出，“各级领导干部都要按照科学发展观和正确的政绩观的要求来谋划和领导发展工作”③，要“尽快把人口资源环境指标纳入干部考核体系”④。这些论断，对我国健全政绩考核体系、加强政府的环保绩效考核具有重要的指导意义。加强环保绩效考核，不仅需要加大力量研究并采用绿色GDP的衡量指标，形成衡量选择政府官员更全面的标准，还需要将公众的环境质量满意度、空气质量变化、水质变化、森林覆盖增长率、环保投资增减率、群众性环境诉求事件发生数量等指标纳入政府官员考核标准。此外，还应将各地方政府对中央政府各项环保法规政策的落实情况纳入政府官员考核标准。总之，政府环保绩效考核指标的设置应尽可能科学、全面、合理，具有可操作性，并注意体现不同地区之间的差异性。

需要指出的是，对政府官员进行环保绩效考核不是目的，而是手段。考核结果应与官员的任免及奖惩密切挂钩。对于政府官员来说，其个人的政治前途和升迁是其努力奋斗的目标和动力。只有当环保绩效考核的结果能真正影响官员的任免和奖惩，考核指标才会真正成为“硬指标”，考核本身也才能对官员的施政行为产生有效的激励作用。

3.加强政府环境管理体制改革与创新

加强环境治理，必须加快政府环境管理体制改革与创新的步伐。一国环境管理体制的设置是否合理、顺畅关系着该国环境治理的成败，环境管理体制是环境保护各项举措得以顺利实施的重要保障。2001年，世界银行建议中国政府在实施环境可持续发展战略时，必须在三个主要领域采取具体行动，其中第一个就是“处理环境问题的体制安排”，要求改革和加强中国的环境保护管理体制。⑤目前，面对我国市场经济的不断发展以及环境问题的严峻挑战，我国政府环境管理体制的改革与创新至关重要。

(1)要完善“条块结合”的环境管理体制。在地方环保部门的“条块”关系中，由于当地政府对地方环保局的控制较大，因此，改革的方向应是“削弱横向块块关系，增强纵向条条关系”。⑥地方环保局及其成员处于地方政府辖区内，其“位子”和“票子”受地方政府制约。因此，在这两方面要注意削弱地方环保局对地方政府的依赖。同时，要加强上级环保部门对下级环保部门的领导力度。目前比较可行的措施是实行垂直管理。目前有学者对垂直管理特别是中央统一的垂直管理持保留态度，认为垂直管理可能是一剂过于简单的药方。⑦笔者认为，由于我国地域辽阔，地区差异较大，实行中央统一的垂直管理，不利于地方政府在环境治理中积极性的发挥，也无法使其对辖区内的环境质量负责，其有效性值得商榷。但考虑到实行垂直管理在使地方环保部门脱离地方政府的依赖、增强其独立性方面具有明显效果，可以尝试在省、市级以下实行垂直管理，以解决地方环保部门执法难的问题。此外，还必须合理划分中央和地方的环境事权，通过立法对国家环境保护行政主管部门和地方政府的权力与责任加以明确界定。这种界定既要注意扩大环保部门的职责权力，又要注意发挥地方政府环保的主动性和积极性。

(2)要规范部门职能和权限，构建部门间协调合作机制。针对我国资源和环境管理各部门职能重复和交叉的问题，可以将分散于林业、农业、水利、建设等部门中的环境管理职能集中起来，统一归环境保护行政主管部门行使。要从法律上明确界定统管部门和各分管部门的职能和权限，扩大环境保护行政主管部门统一监督管理的权力，其他分管部门则实施辅助性管理。此外，针对各部门追求部门利益、各自为政、互相扯皮问题，还需要构建部门间环境管理协调合作机制，通过建立跨部门、高级别、具权威性的协调管理机构，加强对各部门环境保护工作的组织领导和协调，抑制部门之间的利益冲突，促进各部门在环境和资源保护中的合作。

(3)建立跨区域和流域的环境综合治理协调机构。许多生态环境问题，如水污染、酸雨、生物多样性减少等问题都不是限定在某一行政辖区范围内，而相关的地方政府又缺乏治理环境的动力。因此，解决这类问题的重要措施之一就是要建立统一的跨区域和流域的环境综合治理协调机构。这一机构要努力化解地区间的矛盾，遏制地方保护主义，处理环境突发事件，及时通报环境信息，加强同级地方政府间在环境治理中的互动与合作，对跨区域和流域的资源环境进行统一监督管理。在设置跨区域和流域的环境综合治理协调机构时，要注意对其地位、职能、能力建设、立法支持及经费支持等方面予以保障，以使其能真正发挥跨区域和流域的协调治理作用。2006年以来，我国已成立华东、华南、西北、西南、东北和华北六个环境保护督查中心作为环境保护部派出的执法监督机构，在各所辖区域内承担相应的职责。目前，各环境保护督查中心的运作已在一定程度上显示出我国在跨区域和流域环境综合协调治理方面的效果。

4.促进公众参与，大力发展环境非政府组织

加强对政府环境治理的激励，不仅需要来自政府内部的动力，还需要来自绿色公民社会的动力支持。在我国，促进环境治理中的公众参与、使环境治理主体多元化，具有重要意义。它不仅可以达成公众和政府对环境的合作共治，解决政府在环境治理中很多做不好或做不了的事情，同时也可以形成和政府环境治理的竞争态势，促使政府积极作为。

环境治理公众参与的主体可以包括企业、公民个体和环境非政府组织等。环境非政府组织是公众参与环境治理的有效组织形式。与企业相比，环境非政府组织在应然状态不具有企业的逐利本性。与公民个体的环境参与相比，环境非政府组织的活动更具有组织性、稳定性和有序性，其发挥的作用也更大。个人的力量总是有限的，而一旦人们形成一个组织或团体，其活动影响力就会大增。与其他一些会员互益型的非政府组织相比，环境非政府组织在其组织活动中更具有鲜明而强烈的环境公益性追求的特征。因此，在与政府的关系上，环境非政府组织与其他公众相比拥有更多的环保专业人才、志愿者及环境信息与技术，也更有能力对政府的环境行为施加影响。当政府在环境治理中背离其环境公益目标，出现“政府失灵”时，环境非政府组织可以秉持明确而单一的环境价值理念，提出代表社会公众的环境要求，不断给偏离环境目标的政府施加压力，促使政府承担应有的环境责任。在政府的环境决策过程中，环境非政府组织可以积极参与讨论、进行协商和博弈，并以自己的专业技术优势为政府提出可行性的政策建议，促进政府环境决策的科学化和民主化。对政府的环境行政执法及其他的环境行为，环境非政府组织也可以凭借专业优势和广泛的群众基础对其进行监督和制约，保证政府的环境制度和政策得到良好的执行。大力发展环境非政府组织，促进其发挥更大的作用，已成为世界各国的共识。

近年来，我国的环境非政府组织得到了快速发展。但与西方一些发达国家相比，我国环境非政府组织无论是在数量上还是在规模上都有较大差距，其中真正由民间发起的环保组织更少。大多数环境非政府组织都面临着经费紧张问题，组织的独立性、专业性及活动的影响力都有待进一步增强。此外，我国的环境非政府组织还面临着管理体制上的障碍，这极大地影响了组织的发展。因此，要大力发展我国的环境非政府组织，促进公众参与，首先要对社团登记注册的管理体制进行改革，要放宽条件，特别是要取消对组织人员和资金的限制，保障公民的依法结社权利，为环境非政府组织营造较大的发展空间。对一些经费紧缺、资金难以全部自筹的环境非政府组织，政府可给予一定的资金支持，但要注意保持其独立性，尊重其独立开展活动的权利。政府还可以为环境非政府组织开展活动提供各种便利条件，对环保组织人员进行专业培训，提高其组织活动的能力和水平。对各类环境非政府组织的参与行为，政府有关部门要给予大力支持，加大彼此沟通、合作的力度，共同促进我国环保事业的发展。

综上所述，政府作为环境治理的最重要主体，在日益严峻的生态环境问题面前，应承担起应有的环境责任，应充分认识到环境治理激励不足问题的危害性，从多方着手加强对政府环境治理行为的激励，在保护生态环境、维护公众的环境利益中发挥更大的积极作用。

注释

①陈振明:《公共管理学》，中国人民大学出版社，2005年，第223页。②③④胡锦涛:《在中央人口资源环境工作座谈会上的讲话》，《人民日报》2004年4月5日。⑤世界银行:《中国:空气、土地和水——新千年的环境优先领域》，中国环境科学出版社，2001年，第130页。⑥曾贤刚:《地方政府环境管理体制分析》，《教学与研究》2009年第1期。⑦杜万平:《对我国环境部门实行垂直管理的思考》，《中国行政管理》2006年第3期。

责任编辑:海玉

X32

A

1003—0751(2011)01—0115—05

2010—10—08

国家社会科学基金重大项目《应对重大突发公共事件的政府协调研究》(08＆ZD010)、江苏省教育厅高校哲学社会科学研究基金项目《政治学视阈中的生态环境治理研究——以昆山为个案》(2010SJB810005)的阶段性成果。

范俊玉，女，苏州大学政治与公共管理学院副教授，政治学理论博士(苏州215021)。