加快河南经济发展方式转变的财政政策研究*

林宪斋

加快河南经济发展方式转变的财政政策研究*

林宪斋

在河南省当前加快经济发展方式转变中，财政政策作为政府调节经济运行、实施宏观调控的基本政策手段之一，发挥着导向、驱动和协调控制等重要作用。为推动河南经济建设又好又快发展，必须加快公共财政建设，不断健全财政职能，注重通过完善政策体系和制度创新，尤其是要着力支持消除体制性机制性障碍，加速推进河南省经济发展方式的转变。

经济发展方式;转变;财政政策

财政政策主要通过税收、补贴、赤字、国债、收入分配和转移支付等手段对经济运行进行调节，是政府进行反经济周期调节、熨平经济波动的重要工具，也是财政有效履行配置资源、公平分配和稳定经济等职能的主要手段。在当前宏观背景下，要促进河南省经济发展方式转变，保持经济平稳较快发展，财政政策将起到不可替代的作用。从长远出发，认真研究在“后危机时代”推进河南经济发展方式转变的财政政策具有重要意义。

一、财政政策促进经济发展方式转变的作用机理

转变经济发展方式，是实现我国经济社会持续稳定协调发展的根本途径。实现经济发展方式转变对财政政策目标提出了更高的要求，而财政政策作为政府配置资源和宏观调控的主要手段，可以在经济发展方式转变的过程中通过发挥导向、驱动和协调控制等作用从而起到积极效应。

第一，导向作用。财政政策的导向作用就是通过调整物质利益进而对个人和企业经济行为的调节来引导国民经济的运行。具体来说，就是指财政政策通过收支规模、结构和方向等政策调整引导市场经济主体的行为，牵引社会资本的合理投向，引导资源合理配置，从而实现经济低成本、高效率的增长。通过财政政策的实施或适时调整，财政可以从预算支出和完善政府间财政关系等方面主动发挥对经济发展的重要导向性作用，促进社会生产结构的合理调整，实现国民经济低投入、高效率增长的目的。

第二，驱动作用。财政政策对经济发展方式的驱动作用体现在总量驱动和结构优化驱动两个方面。总量驱动是指财政政策通过调控措施的实施来推动经济的适度、稳定、持续增长。即根据宏观经济发展的形势和需要，通过实施相机抉择的财政政策(扩张性、紧缩性和预算平衡的财政政策)，有效调控社会总供给和总需求，发挥政策“汲取”能力，以驱动宏观经济的平稳增长，防止出现大起大落，并通过财政改革推动相关体制和制度的完善，建立促进经济发展的长效机制。结构优化驱动是财政政策功能的最突出的领域，因为财政调控最重要的功能就是结构性调整功能，经济增长的结构性特征从一定程度上反映着经济发展的质量和效果，同时也是实现总量持续、稳定、健康增长的保障。财政政策可以通过预算政策和税收政策来实现这种驱动作用。

第三，协调控制作用。财政政策的协调作用是指对社会经济发展过程中出现的某些失衡状态的制约和调节能力，它可以协调地区之间、行业之间、部门之间、阶层之间的利益关系。财政政策的控制作用是指政府通过调节企业和居民的经济行为，实现对宏观经济的有效控制。在促进经济发展方式转变中，财政政策的协调作用体现在可以通过与货币政策、产业政策等的协调，实现国民经济重大比例关系的协调、平衡，并促进结构优化，为经济实现集约型增长创造条件。同时，财政政策的控制作用体现在可以通过某些指导性原则、制度、标准等的设定，对经济增长进行有效约束和制衡。例如财政通过绩效考评，对各种经济活动实行事前、事中和事后的控制，防止无效和低效的经济活动，最大限度地发挥资金使用效率，从而尽可能地压缩和限制粗放型增长方式的空间。

二、河南现有财政政策对转变经济发展方式的效应分析

自1992年以来，河南省根据经济形势的发展变化和宏观调控的特定任务，先后实施了适度从紧的财政政策、具有扩张特征的积极财政政策和趋于中性的稳健财政政策，有力地促进了国民经济持续平稳健康发展。2008年10月份后，再次实施积极的财政政策，对化解金融危机影响、加快经济发展方式转变，促进经济平稳较快发展发挥了积极效应。

1.河南省现行积极财政政策的特点

财政政策是政府实施宏观调控的重要工具之一。2009年，中央提出要把保持经济平稳较快发展作为经济工作的首要任务，围绕扩内需、保增长，调结构、上水平，抓改革、增活力，重民生、促和谐的要求，继续实施积极的财政政策，着重抓好五个方面的工作:扩大政府公共投资，着力加强重点建设;推进税费改革，实行结构性减税;提高低收入群体收入，大力促进消费需求;进一步优化财政支出结构，保障和改善民生;大力支持科技创新和节能减排，推动经济结构调整和发展方式转变。

根据国内外、省内外经济形势的发展变化，河南省也以科学态度、过硬措施和积极的财政政策，认真落实党中央和国务院有关扩大内需、促进增长精神，加大投资力度，重点投向重要基础设施、生态环境建设和重大民生，以促进经济平稳较快增长。首先，2009年以来，河南省抓住国家增加国债和基本建设投入的机遇，加大投资力度，用于支持经济发展、大中型水库除险加固工程和生态旅游公路建设等。其次，河南出台多项举措，进一步促进和改善民生。积极促进全民创业，认真落实和完善小额担保贷款奖励等支持自主创业和自谋职业财政政策;进一步提高农民收入，大幅度增加对农民的农资综合直补、粮食直补、良种补贴和农机具购置补贴等补贴规模，扩大补贴范围;提高社保对象待遇水平，及时兑现提高部分优抚对象补助标准、对困难奶农救助补贴、对困难群众社会救助、高校家庭经济困难学生临时生活补贴;逐步提高城乡低保补助水平、企业退休人员基本养老金水平，并向特殊调整对象倾斜;加大对困难市县转移支付力度，推动县级财政向“保工资、保运转、保民生”转变，促进基本公共服务均等化;增加教育等社会事业发展投入，继续提高新农合、城镇居民基本医保参保率，逐步提高医疗补偿待遇。再次，河南省认真落实促进房地产业健康发展税费优惠政策，对经济适用住房和廉租住房建设免缴城市基础设施配套费、人防异地建设费等行政事业性收费和劳保统筹等政府性基金。最后，河南大力支持建立完善中小企业信用担保体系。

总体上看，2009年河南省财政预算执行以下几个特点:一是财政收入稳步回升。随着省委、省政府应对危机一揽子计划政策效应的逐步显现，经济企稳回暖态势日益明显，带动财政收入稳步回升。二是财政支出增加较多。全省一般预算支出比上年增加621亿元，增支额为历年最高。三是支出结构进一步优化。在收支矛盾突出的情况下，各级财政统筹安排各类资金，集中财力保障重点支出，支出结构进一步优化。全省教育支出增长18%，增支80.1亿元;科学技术支出增长13.9%，增支4.2亿元;农林水事务支出增长35.3%，增支93.7亿元;医疗卫生支出增长51.2%，增支74.5亿元;社会保障与就业支出增长22%，增支72.7亿元;环境保护支出增长20.9%，增支15.9亿元;交通运输支出增长225.7%，增支123.3亿元。以上重点支出增支额占财政总增支额的74.7%。四是加大补助力度，基层保障能力进一步增强。从一般预算支出看，省级完成545.6亿元，增长29%;省辖市本级和市辖区完成939.9亿元，增长24.7%;108个县(市)完成1417.1亿元，增长28.2%。省市县财政收支增幅大体相当，呈现协调增长态势。同时，108个县(市)平均一般预算收入和支出规模分别达到4.1亿元和13.1亿元，比上年增加0.4亿元和2.9亿元，基层保障能力进一步增强。

2.现行财政政策对转变经济发展方式的积极效应

当前的积极财政政策不是单纯的经济政策，而是涵盖了经济、社会、改革这些内容的一项综合性公共政策。从经济视角来看，积极财政政策的作用在于扩大社会有效需求，维护经济稳定。从社会视角看，积极财政政策的作用就是调整和改善社会利益结构，维持社会稳定。从本质上看，河南省当前的积极财政政策也正是推进经济发展方式转变的政策，目前，积极财政政策的效应已逐步显现。

从经济运行的实际情况看，在积极财政政策支持下，宏观经济急速下滑的趋势已得到抑制，整体经济企稳回升。2009年，经济增长好于预期，河南省生产总值19367亿元，比上年增长10.7%;地方财政一般预算收入1126亿元、支出2903亿元，分别增长11.6%和27.2%;全社会固定资产投资13705亿元，增长30.6%;社会消费品零售总额6746亿元，增长19.1%。持续发展态势向好。“一个载体、三个体系”建设深入展开，一批重大产业升级、自主创新和基础设施项目加快推进。规模以上工业企业利润2377亿元，增长10.7%;规模以上高技术企业工业增加值增长18.5%。城镇化率达到37.7%，提高1.7个百分点。25项成果获国家科技进步奖。专利授权量首次超万件。

从社会发展看，由于公共支出的使用很多是用于社会建设、教育、医疗、社会保障等民生建设方面，民生得到一定程度的改善，社会稳定性并未因金融危机的冲击而产生大的变化，社会大局和谐稳定。2009年，河南城镇新增就业116.8万人，城镇登记失业率3.5%，低于调控目标1.1个百分点。城镇居民人均可支配收入14372元，农民人均纯收入4807元，分别实际增长9.9%和7.5%。教育、医疗等公共服务保障水平进一步提高。从改革层面看，一系列改革措施在稳步推进，制度性建设也在加快。

三、河南现行财政政策实施过程中存在的问题

尽管现行财政政策对河南省转变经济发展方式发挥了积极的效应，但是，积极的财政政策也不能只看即期效应。从解决最具全局和长远意义的本质问题出发，河南财政政策在实施过程中仍然存在着一些问题，制约着财政政策在促进河南经济发展方式转变中效应的发挥。主要表现在以下几个方面:

1.对消费需求和民间投资的带动作用不强

作为全国第一人口大省，河南省消费潜力巨大，然而一直存在着高储蓄、低消费的问题。2009年末，河南省金融机构人民币各项存款余额19175.06亿元，比上年末增长25.7%，其中，城乡居民储蓄存款余额11207.40亿元，增长17.8%。究其原因，造成储蓄率高增长的根本原因并非居民收入快速增加，一个重要原因就是社会保障体系的不完善，公共财政的实施，对居民消费需求的带动不够。社会保障体制的不健全，居民对未来预期不确立、不乐观，有消费愿望但不敢消费，宁可少花钱，多积蓄，以备来日之需。此外，从财政资金投资对民间投资的拉动来看，由于一些地方存在着把财政资金介入微观领域，挤兑民间资本发展空间的问题，即与民争食，产生了公共财政“挤出效应”，公共财政资金投资对民间投资拉动不够。

2.财政投资管理有待加强

近年来，河南加大财政投资力度，加快基础设施建设，对扩大内需，拉动国民经济增长，发挥了重要作用。但同时，在投资领域也存在着低水平重复建设以及因决策失误、管理不善、官僚主义等原因造成的效益低下和严重损失浪费等问题。第一，投资项目缺乏科学详实的论证，造成“边设计、边报批、边施工”的现象，设计变更多，时常出现“概算超预算，预算超决算”的情况。第二，投资项目“一哄而上”，债务规模急剧增加。一些投资主体存在强烈的投资“饥渴”和投资冲动，没有做到量力而行，摊子过大，战线太长。资金使用不但存在“撒胡椒面”现象，也存在“卯吃寅粮”现象，造成债务规模急剧增加，潜在着巨大财政风险。第三，招投标活动存在较多的不规范行为。主要有推行招投标的力度不够，不少单位不愿意或想方设法规避招标;招标投标程序规定不一;招投标中的不正当交易和腐败现象较为严重;政企不分，对招投标活动的行政干预等。第四，工程质量总体上说是好的，但“胡子工程”、“豆腐渣工程”时有出现，存在的问题有的还相当严重。第五，基本建设财务管理弱化。

3.政府财政职能转变不到位

随着市场经济体制逐步完善，河南政府职能进行了很大调整，但仍不到位。如何解决当前政府职能“缺位”和“越位”的问题，已成为影响政府行政成本规模合理性的突出问题。政府承担的职能过多，原来所承担的多种职能没有完全退出，如大中型项目的建设投资、基础设施建设、住房、市场供需总量与结构的调控等;同时，又增加了许多新的职能，社会职能得到强化，如调节分配关系、建设社会保障体系以及发展各项社会事业等，以及推进市场机制建设的任务，如市场培育、监督与管理及法制建设等。由此导致了行政管理支出的不断增加。政府职能范围决定财政供给范围，由于政府职能范围过宽，造成了财政供给范围过宽，进而导致行政成本的扩张。

4.政府绩效评价体系建设滞后

政府为弥补市场缺陷所提供的公共产品和公共服务就是政府的“产出”，政府用行政管理费所购买的商品和服务等构成政府“投入”。这种“投入”和“产出”应该是对等的。如果投入过少，政府所提供的公共产品和服务不足，影响政府效能;如果投入过多，产出过少，必然造成行政成本过高，行政资源浪费。行政绩效评价操作困难，由于政府部门所提供的公共产品和服务是一种“非市场产出”，政府产出一般不进入交易过程，行政绩效要综合考虑有形的和无形的、直接的和间接的、眼前的和长远的相关因素，难以用市场价格来衡量政府行政成本。正因为行政成本不易测量，容易放松人们对行政成本的重视程度，因而导致政府绩效评价体系建设滞后。

四、河南经济发展方式转变的财政政策选择

在当前宏观背景下，要促进河南省经济发展方式转变，财政政策仍将起到不可替代的重大作用。积极的财政政策，将在继续保持经济增长、拉动国内需求上发挥直接作用;对不同产业的有差别的财税诱导政策，将对产业政策的实施起到载体作用;财政政策在河南省加快基础设施建设中将继续起到重要的推动作用;财政支出向社会保障和改善民生倾斜，对贯彻科学发展观起着积极作用;财政政策对促进节能减排、生态环保也将起到重要作用。为此，河南省财政要不断加大对产业结构优化升级、自主创新体系建设、扩大内需、统筹城乡发展、协调区域发展、推进低碳经济发展模式等方面的支持力度，进一步完善财政体制机制，加快经济发展方式转变的步伐。

1.推进河南产业结构优化升级的财政政策

推进产业结构优化升级，着力构建以产业集聚区为载体，现代农业、工业主导产业、高新技术产业、现代服务业、基础设施和基础产业相互支撑、互动发展的现代产业体系，形成三次产业有机结合、相互促进、协调发展的局面，是加快经济发展方式转变、实现科学发展的重要抓手和治本之策。第一，在工业结构调整领域，积极推进增值税转型;探索运用贴息贷款等财政补贴方法扶持战略支撑产业、高新技术产业等发展;运用财政补贴、税收优惠等方式带动社会投资进入基础产业;运用专项转移支付、递减性补贴等多种财政手段促进节能减排、淘汰落后产能，实现河南省工业结构的优化升级。第二，在农业结构调整领域，增加省级财政对粮食主产区的转移支付，建立主产区利益补偿制度，支持国家粮食生产核心区建设;健全农业补贴制度，逐年较大幅度增加农民种粮补贴;健全农业投入保障制度;创新投资机制，采取财政以奖代补等形式，鼓励和支持农民开改善农业生产条件。第三，在服务业结构调整领域，积极落实国家扶持服务业发展的税收优惠政策;鼓励制造业企业把制造环节和服务环节分离;调整服务业价格政策;加大对服务业发展的财政补贴支持，引导社会资金对服务业的投入;鼓励服务领域技术创新、业态创新和商业模式创新。

2.推进河南自主创新和科技进步的财政政策

加快自主创新体系建设，是转变经济发展方式、促进产业结构升级的根本途径，要加快科技创新，大幅度提高自主创新能力，推动科学技术跨越式发展，推动经济发展由资源依赖型向创新驱动型转变，由粗放型向集约型转变，推动经济社会全面协调可持续发展，建设创新型河南。第一，建立财政性科技投入稳定增长机制。各级政府都要把科技投入作为预算保障的重点，财政科技投入增幅要明显高于财政经常性收入增幅。财政科学技术支出占财政支出的比例逐年提高。引导企业和社会资金投向科学研究与技术开发，形成多元化、多渠道的科技投入体系，使全社会研发投入占生产总值的比例逐年明显提高。第二，扩大政府扶持企业自主创新资金份额，着力提高企业创新能力。第三，继续实施重大科技专项，提高重点领域的自主创新能力。第四，积极运用政府采购推进自主创新。第五，推进科技创新基地和科技基础条件平台建设。

3.推进河南扩大内需的财政政策

探索建立依靠内需特别是消费需求的不断扩大来拉动经济增长的发展模式，实现经济增长由“投资拉动为主”逐步向“内需驱动、消费支撑、均衡发展”的模式转变。第一，调整投资结构。河南省要在加大投资力度的同时，注重调整投资结构，省财政建设资金重点投省级重大公益性项目、对全省经济发展具有全局性和战略性的非经营性基础设施项目等。第二，改善扩大内需的环境。调整国民收入分配格局，增加财政补助规模，增加居民收入特别是农民和城市低收入群体收入;运用财税政策，改善企业投资环境;财政支出向保障和改善民生倾斜。第三，引导社会投资。消除制约社会投资的体制性障碍;对培育新的经济增长点和带动产业升级的重大高新技术和技术改造项目，政府通过补助、贴息或政策引导使企业成为投资和创新主体;加快垄断领域的对内开放步伐，有效发挥社会资本在基础设施、公用事业及其他领域的作用。

4.推进河南城乡统筹发展的财政政策

以统筹城乡经济社会发展、缩小城乡差距为目标，以公共基础设施向农村延伸、公共服务体系向农村辐射为重点，坚持以工促农、以城带乡的方针，加快形成“体制统一、规划统筹、资源共享、利益共得”的城乡一体化发展新格局。第一，明确财政支农的重点领域，建立长期、稳定、有效的财政支持“三农”发展的长效机制。加强农村基础设施建设和民生工程建设，改善农民生产生活条件;支持农业生产发展;支持龙头企业做大做强;支持农民创业，提高农民素质和组织化程度。第二，进一步完善财政支农体系。要整合财政支农资金，拓宽支农资金渠道，完善转移支付制度，加快农村公共财政改革步伐。第三，发挥财政政策的杠杆作用，通过补助、贴息、奖励、以奖代补、税收等政策手段，吸引社会资本、金融资本投入新农村建设，逐步实现财政支持和市场调节有效配合。第四，继续对试点市实行以奖代补，适度加大以奖代补力度，积极推进城乡一体化试点。

5.推进河南区域经济社会协调发展的财政政策

围绕“一极两圈三层”架构，加快中原城市群发展，继续支持黄淮4市及豫北、豫西豫西南5市突出特色、发挥优势、加快发展，形成与中原城市群核心层、紧密层良性互动的发展局面。第一，综合运用政府投资、贴息等财政手段支持中原城市群的发展，从加大基础设施建设入手，支持产业带建设，加快中原城市群的融合，进而推进中原城市群城乡统筹改革发展。第二，加大转移支付和政策投资力度，推动黄淮四市、豫北、豫西豫西南地区开放开发。第三，以实现基本公共服务均等化为目标，推进形成主体功能区。第四，规范、健全省对市县一般转移支付办法，促进财力配置向人均支出水平低的地区倾斜，有效缩小地区经济发展差距。

6.推进河南“低碳”经济发展的财政政策

发展低碳经济，有利于河南省改变高消耗、高排放、低效益的社会经济发展模式，缓解经济增长与资源环境之间的尖锐矛盾，促进河南省转变经济发展方式和建设生态大省。第一，建立多元化的环境保护和资源节约资金投入机制，加大对污染防治、生态保护等资金投入。第二，支持发展循环经济和绿色经济，通过直接补贴、财政贴息，政策性银行提供低息优惠贷款等形式，重点扶持清洁生产、循环经济和节能降耗的示范和技术推广项目，以鼓励和带动企业参与资源节约和环境友好型社会建设。第三，深化环境资源有偿使用制度改革，让企业承担资源和环境的真实成本，从根本上建立起企业珍惜资源、保护环境的长效机制。第四，调整和完善环境资源税费制度，重点推进矿产资源价格、水价、电价、石油和天然气价格改革，将污染治理、生态保护、安全生产等成本纳入价格构成因素。第五，建立健全生态补偿机制，通过完善财政转移支付制度，把生态补偿、环境保护、耕地保护等纳入转移支付因素，促进不同功能地区围绕各自功能发展经济。

［1］转变经济增长方式的财政政策研究课题组.转变经济增长方式的财政政策研究［J］.经济研究参考，2006，(58).

［2］张国盛，郝向宏，于国君.刍议财政支持经济发展方式转变的基本思路［J］.地方财政研究，2009，(4).

［3］刘丽，王志宏.我国财政体制存在的问题与财政政策选择［J］.商业经济，2009，(7).

［4］郭庚茂.河南省人民政府2010年政府工作报告［N］.河南日报，2010—02—02.

责任编辑:晓立

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A

1003—0751(2011)01—0078—05

2010—10—10

河南省重点软科学项目《推动河南经济发展方式转变政策研究》(102400410001)和2010年河南省社会科学院重点课题《新时期河南转型发展研究》(10A02)。

林宪斋，男，中共河南省社会科学院党委书记，研究员(郑州450002)。