中国中小企业政策的反思——由工具理性走向价值理性*

陈宁

中国中小企业政策的反思
——由工具理性走向价值理性*

陈宁

在官僚行政政策的指引下，中国中小企业政策走向了强调效率的工具理性方向。在工具理性政策的激励下，中小企业短视行为加剧，导致了经济社会的频繁波动、产业结构难以调整、贫富差距扩大等深层次社会问题，已经成为阻碍中国经济发展和中小企业持续发展的严重障碍。要改变中国中小企业的现状，促进中国经济社会的发展，就必须实现政府中小企业政策从工具理性向价值理性的转变，把中小企业看作是市场的主体，通过制定平等竞争的游戏规则，实现对弱势企业的扶持，提高中小企业的竞争力，使其回到平等竞争的起跑线，实现中小企业与社会经济的良性循环。

中国中小企业;政策反思;工具理性;价值理性

在我国经济发展中，由于社会主义市场经济体制尚不健全，在地方政府片面强调“效率优先”的政策引导下，中小企业被认为是解决就业、赚取外汇、发展地方经济的有效工具。中小企业作为市场经济最基本单元、发挥市场经济自由、平等、竞争的价值理性走向式微与衰落。在工具理性的政策指导下，中小企业重视短期利益，忽视长效发展，重复建设、产能低下、技术落后、侵犯劳动者权益、破坏环境、寿命短等问题已经成为阻碍中国经济发展的严重障碍。要保持中国经济社会持续健康发展，就要转变经济增长方式，而转变中国经济增长方式的关键在于中小企业，而中小企业转变经济增长方式的关键在于中国政府对中小企业政策导向要由工具理性走向价值理性。

一、基于工具理性的中小企业政策反思

工具理性是“通过对外界事物的情况和其他人的举止的期待，并利用这种期待作为‘条件’或者作为‘手段’，以期实现自己合乎理性所争取和考虑的作为成果的”［1］。也就是说，工具理性就是要求人的行为必须选择最有效的手段以实现既定目的的行动，或者说以手段的最优化作为理性的最高要求。工具理性在近代反对神学的过程中奠定了自己的地位。其最典型的体现就是近代的科学技术——近代科学的数值化、定量化、规范化、精确化揭露了神学的虚无性、主观臆断性，证明神学是虚佞之说;“知识就是力量”展示了科学技术改造自然的巨大能量。由于科学技术在批判神学中取得的胜利和推动现实社会经济发展的巨大作用，自然科学中运用的实证主义方法扩展到了社会科学领域，并且作为一种理性精神贯穿于社会生活的各个方面，成为政府、企业等社会组织最崇尚的组织结构和管理模式。

现代官僚体制就是工具理性在政府管理模式中的典型体现。现代官僚体制也称科层制，权力依据职能和职位分工和分层、以规则为管理主体的管理方式和组织体系。官僚制从横向来看，有正式规章、按职能明确分工，按正式规则发生公务关系，在限定的管理范围内，各负其责，各司其职，相互配合，任职资格要通过考核和任命。从纵向方面来看，按职位层层授权，依据管理和效率的需要设置岗位，形成金字塔型的组织权力等级结构。“官僚”即行政人员就是“官僚体系这架机器的齿轮，是无意识的‘行政人’”，其行为方式“完全从技术的视角去看待事物，完全受制于技术的视野，自觉不自觉地按照技术的需要去行动”，［2］陷入了对科学和技术追求的怪圈。可见，官僚制本身就是政府为达到自身目的的工具，它奉行效率至上的原则。在改革开放、计划经济体制向市场经济体制转型的过程中，在西方现代官僚制思想和以公共选择理论为基础的新公共管理理论的影响下，中国由追求公平为主的层级制度转向了以追求效率为主的现代官僚制度。在奉行效率至上的现代官僚制度思想指导下，中国政府制定的政策、法规就不可避免地围绕现实经济社会出现的资金短缺、就业等问题制定对策，中小企业政策也不可避免地打上“效率至上的工具烙印”。

中国中小企业的存在、发展和抑制是由中国政府不同时期的具体效率目标决定的。中国中小企业起源于农村副业。建国初期，为了弥补国家工业产品的严重不足，与农民生活息息相关的行业得到了恢复和发展。社会主义改造之后，专门从事手工业和兼营手工业的农民陆续都参加了农业合作社，成为当时农村工业的主要力量。为了“跑步进入共产主义”和解决大量的知青就业问题，中央政府号召公社大办工业、“五小工业”、社队企业，中小企业有了一定程度的发展。但是，从农村副业和社队企业的发展来看，是为农业生产“拾遗补缺”的副业，是社队集体经济的“边角废料”。1983年，以家庭联产承包责任制为主要内容的农村经济改革已基本完成，大大提高了农业劳动生产率，农村出现了大批富余劳动力。同时，大批知青返城，解决城乡的就业问题成为中央关注的重要问题。因此，1984年3月1日，中共中央、国务院的4号文件转发了农牧渔业部《关于开创社队企业新局面的报告》，将社队企业更名为乡镇企业。并指出:“乡镇企业是多种经营的重要组成部分，是农业生产的重要支柱，是广大农民群众走向共同富裕的重要途径，是国家财政收入新的重要来源。”［3］1988年，中国发生了较为严重的通货膨胀，并于1989年辐射全国。因此，国家采取了财政、信贷双紧方针，而乡镇企业的发展首先受到限制。因为与国有大型企业相比，乡镇企业只是社会主义的有益补充，处于自生自灭的状态。当国家遇到重大危机时，理所当然地要保护国民经济发展的支柱，而牺牲补充的成分。直到1990年6月颁布了《中华人民共和国乡村集体所有制企业条例》，乡镇企业在国民经济中的重要地位和法律主体资格才有了法律依据。然而，在我国发展中小企业的问题最初是在1998年4月专家学者讨论国有企业下岗职工分流出路的时候提出来的。［4］20世纪90年代中后期以来，国有企业由于高负债率、冗员多、社会负担重、劳动生产率低下等原因，陷入了发展困境。解决就业问题成为各级政府的重要问题之一。国有企业因为改革难以成为解决就业的主渠道，解决就业的重担就落到了中小企业头上。1998年6月，《中共中央、国务院关于切实做好国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作的通知》中提出:“要把发展中小型企业、劳动就业服务企业作为促进再就业的重要途径。”同时，大学开始实施扩招，毕业大学生就业难问题也开始显现，再加之农村富余劳动力流向城市，就业问题一直成为各级政府要解决的重点和难点问题之一。因此，发展中小企业就成为中央政府的一贯主张。中小企业在这种工具理性政策的指引下，也有了快速的发展。

但是，基于中国政府工具理性政策指引下的中小企业，其发展也面临着前所未有的困境，其主要表现为以下几个方面:

1.从地位来看，中小企业始终难以取得平等竞争的地位。从上述的中国中小企业的发展过程得知:目前的中小企业在生产资料所有制上基本上是非公有制企业。在社会主义生产资料公有制为主体的国家，人们从意识形态上就对其持排斥态度。中小企业在融资、土地租赁、公共服务等方面难以享受到和国有大型企业同等的待遇。同时，市场进入对中小企业的限制，只能使中小企业在狭小的领域发展，无疑加剧了中小企业之间的竞争，使其生存和发展环境更为恶劣。与外资企业相比，更难以与之平起平坐。由于我国改革开放的背景是生产力落后和国内生产资金匮乏，因此，在外资的引进上就实施了包括税收、土地租赁、市场准入等很多方面的优惠政策。例如，在税收上实行“三免两减半”、免收城市建设税和教育附加税;在公共服务和基础设施建设方面开辟绿色通道，派专人进行负责等优惠政策，这无疑也加剧了中小企业生存和发展的难度。

2.中小企业数量多，抗风险能力弱，寿命短。仅从数量来看，目前我国注册的中小企业有4000万家左右［5］，比改革开放初期有了大约30倍的增长。但从中小企业的寿命来看，平均寿命仅2.9岁。在2008年由美国次贷危机引发的全球性经济衰退的冲击下，中国约十分之一规模以上的中小企业在2008年上半年工业增加值增长率只近30%，较2007年同比减少15%，有6.7万家规模以上中小企业倒闭。作为劳动密集型产业代表的纺织行业，其中小企业倒闭超过1万多家，有2/3的纺织企业面临重整。［6］

3.政府工具理性政策的频繁调整，引发了中小企业短视行为，导致了经济社会的频繁波动、产业结构难以调整、贫富差距扩大等深层次社会问题。从上面的论述可以发现:政府把中小企业看作赚取外汇和解决就业的工具，随着经济周期的变化，出台逆经济发展风向的财政和货币政策，而受影响变化最大的则是中小企业。由于中国大多数中小企业从事劳动密集型行业，而且主要以出口为主，本文以出口退税政策为例说明政策频繁变化给中小企业带来的巨大影响。从1985年到2010年，出口退税税率分别在1996年、2003年和2007年三次大范围下调，之后又因为各种原因很快进行了回调。由于1997年爆发了东南亚金融危机，我国产品的出口受到严峻挑战，国家为了促进我国经济的增长，于1998年连续6次、1999年连续3次调高出口退税率。随着世界各国经济的复苏和我国出口退税率的上调，中国出口总额以20%多的年增长率增长，出口退税成为中央财政的负担。为了减轻负担，从2003年开始下调出口退税率。为了应对自2008年开始的全球金融危机，政府从2008年下半年到2009年上半年，连续7次调高出口退税率。政策的频繁调整带来两大后果:一是难以在与客户谈判时准确核算成本，对企业经营和谈判能力造成困扰;二是加剧企业的短视行为。在政策预期的不确定下，作为理性“经济人”的企业首先要追求利润的最大化，在短期物化劳动难以压缩成本和售价一定的前提下，选择技术引进和投资研发的策略是不恰当的(这些都是高风险投入，风险大，收益不确定;而且中小企业资金普遍短缺、人力资本投入低也无法实现研发)，因此，只有压缩活劳动成本——压低劳工工资、降低劳工工作环境标准、取消或减少对员工的培训和技能提升等途径获取最大限度的利润。致使中小企业高技能人才短缺、产业升级难以实现、低水平重复建设、利润微薄、生存艰难，这就陷入了企业加深了对劳工合法利益的侵夺，致使劳资纠纷频发、中小企业难以持续发展，政策更频繁地进行调整，企业行为更短视的恶性循环怪圈。

二、中小企业性质的重新审视

工具理性政策指引下的中小企业是对中小企业的“异化”，导致了经济波动与中小企业的恶性循环，要走出恶性循环的怪圈，就要超越工具理性。要超越工具理性，实现中小企业的健康持续发展，就首先要清楚企业的性质。

古典与新古典理论把企业看成是具有“生产行为的厂商”，其目标函数是追求“利润最大化”，抓住了企业的本质特性——生产性，却忽视了其交易性。现代经济学对企业性质的主流解释是来源于科斯开创的合约理论。科斯(1937)［7］认为:企业和市场是两种可以相互替代的协调生产的手段。在企业外部，价格调节生产，生产协作在一系列的市场交易中实现;在企业内部，由于不存在交易机制，就只能是让企业来进行内部调节。企业的内部调节，减少了交易成本，为企业节约了成本，积累了资金。所以，企业之所以存在就是因为它能够节约交易成本。这样，科斯通过比较用市场组织生产与企业组织生产的交易成本为企业的来源提供了一种解释。威廉姆森(1996)［8］从交易成本出发，认为企业的性质就是能够发挥资产专用性的最大效用，更有效地配置资源。张五常(1983)［9］则认为企业也是一种市场制度，其性质在于用要素市场取代产品市场，即以“一种合约取代另一种合约”。克莱因和德姆塞茨(1972)［10］从企业内部管理的角度提出企业的实质是一种“团队生产”方式下实现激励相容的契约安排。格罗斯曼和哈特(1986)［11］认为合约的不完备性是企业出现的原因——企业通过对剩余控制权的安排，使对投资行动最重要的一方拥有剩余控制权，从而降低了不完全契约带来的低效率。杨瑞龙、周业安(1997)［12］等人在“利益相关者”理论的基础上，提出企业是一种“关系契约”网络的观点。周其仁(1996)［13］把“人力资本的产权特征”引入对企业合约及其特征的思考，认为企业是一个人力资本与非人力资本共同订立的特别市场合约。综上所述，企业契约理论把企业看成是一个有效率的契约组织，是各种要素投入者为了各自的目的联合起来达成的一种具有法人资格和地位、叫做“企业”的契约关系网络。企业契约理论虽然在一定程度上解释了企业产生的原因，但它只是揭示了企业与市场的关系这一侧面的性质，强调的是企业的协调和配置功能，没有揭示企业的生产性本质。

人类经济活动的历史表明，企业是生产性与市场交易性的结合体，是市场的主体和基本元素。生产是企业的根本，由于社会分工的存在，为了实现生产，就要通过市场交易购买生产要素。对要素所有者而言，协作收入大于单干收入，而协作收入大于单干收入之和的部分就是“合作剩余”。合作剩余的创造，是企业的一个本质特征和企业存在的一个根本原因。［14］社会分工的存在导致了要素所有者之间必须交换，而对“合作剩余”分割的多少，则是各个生产要素所有者达成协作的关键。要素所有者拥有的要素在不同企业、企业的不同发展阶段对企业发展的重要程度不同，这就是“合作剩余”分割的依据。为了使自己在“合作剩余”分割中处于有利地位，要素所有者之间不断进行着多次、重复的博弈。在重复博弈中，企业对于其他要素所有者的取舍是在“合作剩余”(或利润)的推动下，根据当时各自所获得的信息做出尽可能最有利的决策。具体来说，企业的出现是为了“合作剩余”，而“合作剩余”的创造与分配是在生产与交换过程中实现的;企业的发展是基于路径依赖基础上的与环境抗争的过程。因此，对资源的获取力和利用力决定了企业的成长与发展。由于现实的市场经济不是完全自由竞争的市场经济，资源、要素等不可能实现完全自由流动，企业对各种资源的占有或支配状态成为企业发展的基础，执政党代表利益集团制定的正式制度成为企业生存和发展的决定因素。

中国是从计划经济转向市场经济的，企业生产资料所有制和规模大小基本上决定了企业在资源上的占有状况。国有大型企业掌握着国民经济的命脉，是生产资料公有制的集中体现，因此，国有大型企业必然成为中国政府重点扶持的对象——在资金、土地租赁、基础设施、技术提供等方面给予优先考虑。这也就使得国有大型企业占据了得天独厚的发展条件。中国中小企业来源于国有中小型企业、集体企业及民营企业，从现在的生产资料所有制来看，基本上都是非公有制企业，而且数目众多，在行业中基本上不占据主导地位，难以影响政府政策的制定;由于目前中国市场经济体制还不完善，中国中小企业与西方发达国家的中小企业所处的地位、享有的待遇完全不同。因此，中国中小企业对资源的获取处于极其不利的地位，这直接导致了中国中小企业对资源的利用力低下，导致了中国中小企业基本上处于竞争性行业、低水平地重复建设、生产水平难以提高。要扭转中国中小企业的困境，只有改变中国政府理念、改变依据企业规模实施的不平等待遇政策，遵循企业性质，顺应市场规律，使企业真正成为市场的主体。

三、中国中小企业政策的未来与发展

基于上述分析，本文认为，造成中国中小企业目前发展困境的主要原因在于我国政府制定的工具理性政策。要改变中国中小企业的现状，就必须实现政府对中小企业价值理念的转变，即实现从工具理性向价值理性的转变。价值理性即“通过有意识地对一个特定的行为——伦理的、美学的、宗教的或作任何其他阐释的——无条件的固有价值的纯粹信仰，不管是否取得成就”［15］也就是说，与工具理性相比，价值理性更看重行为本身的价值，而不是行为的手段和后果。价值理性是作为社会实践活动主体的人在社会活动中对某种固有价值的信守和承诺，这种信守和承诺源于人对自身价值以及“主体间性”的某种程度的自觉把握，为了坚持这些基于自觉意识基础上的固有价值，人们只选择那些有助于实现或增进固有价值的行为方式，而放弃那些可以有效地实现目标，但可能会损害固有价值的工具和手段，尽管他们意识到这种选择可能会影响到最终的结果和成就。可见，价值理性是基于价值追求框架之下的目的合理性。以价值理性作为中国中小企业的政策建构的理念，就是要求政府把中小企业看作是市场的主体、是市场的基本单位。无论企业规模大小和目前发展状况，其都有一个获得平等竞争的权利。而政府就是平等竞争的游戏规则制定者，通过规则对弱势企业的扶持，使其提高竞争的能力，回到平等竞争的起跑线。并依此为宗旨，确定适当的目标和采取合理的措施，推动中小企业独立、健康地发展。

1.解放思想，充分认识企业是市场的主体，而尤其是认识到中小企业是中国经济社会发展的基础，是市场经济的基本单元，是市场经济独立自主、自负盈亏、平等的竞争主体。从现实发展的情况来看，中国由计划经济向市场经济转轨，其思想认识也是从计划经济时代的国有企业、生产资料公有制、集体所有制是国家的主体向市场经济下企业作为平等的竞争主体转变，体现到中小企业政策上就是对中小企业的生产资料私有制在社会主义国家的是否可以存在及其定为的问题。经过30年的改革开放，中小企业的顽强生命力和在市场经济下不可替代的经济社会作用。市场经济下，中小企业是竞争的主体，是垄断企业的制约者;同时是政府税收的主要来源和政府行为的制约者，维护着社会经济的稳定与发展。因此，中国各级政府不仅要肯定中小企业的贡献，而且要以培养公平竞争的市场经济主体、培养中小企业自主独立性、引导中小企业作规范化的市场主体为其制定中小企业政策、为中小企业服务的价值理念，解放思想，促进中小企业的可持续发展。

2.政府给中小企业更为明确、更恰当的定位，营造公平竞争的营商环境。中小企业目前的困境实质上在于政府对中小企业的定位不准确，中小企业的地位与其贡献严重失衡。因此，政府给中小企业的定位要与其对国民经济的贡献相匹配。同时，对中小企业在国民经济中的地位表述要明确，比如可表述为“国民经济发展的基石”等。在此定位基础上，切实为中小企业创造公平的商业环境。此外，加大对中小企业贡献与其地位的宣传力度，让人们都了解中小企业在国民经济中所处的地位。在中小企业政策的贯彻中，要具体体现中小企业在国民经济中所处的地位。

3.在政策诱导中，从利益诱导走向利益与价值结合诱导。作为市场经济基本单位的企业，追求利益是其本性。而利益有眼前和长远、局部和整体、经济利益和社会利益之分，从经济社会的发展趋势来看，经济利益与社会利益越来越紧密地结合在一起，放弃眼前利益可能将会获得更长远的利益，总体利益将扩大。而要使中小企业着眼于长远利益、整体利益，就必须要有一个稳定的政策环境和政策诱导方式从利益诱导向利益与价值结合的转变。同时，针对我国中小企业的现状，从技术、资金、公共服务等方面采取切实可行的措施，帮助中小企业奠定良性循环的基础。

四、结论

综上所述，中国中小企业目前发展困境的主要原因在于我国政府制定的工具理性政策。要改变中国中小企业的现状，就必须实现政府对中小企业价值理念的转变，即实现从工具理性向价值理性的转变。以价值理性为宗旨的中国中小企业的政策，就是要求政府把中小企业看作是市场的主体、是市场的基本单位;无论企业规模大小和目前发展状况，其都有一个获得平等竞争的权利;政府通过制定平等竞争的游戏规则，实现对弱势企业的扶持，提高中小企业的竞争力，使其回到平等竞争的起跑线，实现中小企业与社会经济的良性循环。

［1］［15］马克斯·韦伯.经济与社会(上卷)［M］，林荣远译.北京:商务印书馆，1997，56.

［2］张康之.公共行政:超越工具理性［J］.浙江社会科学，2002，(4):5.

［3］中国乡镇企业年鉴编辑委员会.中国乡镇企业年鉴［M］，北京:农业出版社，1998，71.

［4］中国中小企业研究网站.我国中小企业的地位与作用［EB/OL］.理论前沿，2007—05—18.

［5］王国平.全国注册中小企业约4000万家平均寿命仅2.9岁［EB/OL］.光明日报，2010－04－12.

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［7］科斯.论生产的制度结构［M］.上海:上海人民出版社，1994.

［8］威廉姆森.企业制度与市场组织［M］.上海:上海人民出版社，1996.

［9］张五常.企业的契约性质［A］.企业制度与市场组织［C］.上海:上海三联书店，上海人民出版社，1996.

［10］Alchian and Demsetz.1972，Production，Information Costs，and Economic Organization［M］.The American Economic Review.Dec.pp.777－795.

［11］Grossman，Sanford，and Oliver Hart，1986，"The Costs and Benefits of Ownership:A Theory of Vertical and Lateral Integration"［M］.Journal of Political Economy，94:691－719.

［12］杨瑞龙，周业安.一个关于企业所有权安排的规范性分析框架及其理论含义［J］.经济研究，1997，(1):12－22.

［13］周其仁.市场里的企业:一个人力资本与非人力资本的特别合约［J］.经济研究，1996，(6):71－80.

［14］连建辉，赵林.“企业性质”重探——合作剩余价值创造和分配的市场性关系契约［J］.当代经济研究，2004，(1):60－61.

［15］陈宝盛.公共管理模式嬗变中的价值理性与工具理性［J］.江淮论坛，2009，(4):73.

责任编辑:晓立

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1003—0751(2011)01—0056—05

2010—11—08

国家社会科学基金项目《构建我国中小企业‘走出去’的政策支持体系研究》(06BJY057)阶段性成果。

陈宁，女，广东技术师范学院公共管理系讲师(广州510260)，对外经济贸易大学企业国际化研究基地外聘人员(北京100029)。