破解城市建设融资难题的思考

韩燕珠



破解城市建设融资难题的思考

韩燕珠

（漳州市建设局，福建 漳州 363000）

随着城市化进程的加快，城市建设融资面临着重重困难。针对当前融资现状中的矛盾，应该要增强城市经营理念，进一步深化和开拓投融资渠道；要丰富拓宽融资渠道，创新金融产品，调动社会资本积极性；要完善基础设施价格体系；要完善城市投融资相关的法律、政策和机制等，来破解当前城市建设面临着诸多的融资难题。

城市建设；融资；对策

城市建设是推进城市化的载体、增强城市功能的手段，也是提高人民群众生活品质的基础。伴随着经济全球化的发展，我国的城市化进程也在不断加快，城市人口开始迅速的膨胀，同时相关问题也接踵而至，其中城市建设资金的供给不足尤为突出。财政资金是我国城市建设传统的基本来源，积极的财政政策对我国的城市建设虽然起到了重要的作用，但随着经济形式的发展，对城市基础设施建设的要求不断提高，财政资金无法完全满足城市建设发展的需要。因此，搞好城市建设急需拓宽融资渠道，解决资金短缺问题。

一、城市建设融资面临的矛盾和困难

（一）城市化成本增加，原有成本消化模式面临巨大压力

随着《物权法》、《城乡规划法》、《国有土地上房屋征收条例》的出台、《土地管理法》的修订等相关法律法规的完善，以及房地产价格的大幅上涨和建材市场通胀，造成城市建设的征地、拆迁和建筑物等成本的大幅上涨。同时国家加强了对土地市场和房地产市场的调控，抑制土地财政力度在不断加大，这使得城市化原有的土地价格上涨成本消化模式来将面临巨大的压力。

（二）部分建设资金来源断裂，尚未建立有效的新融资方式

国发[2010 ]19号文件的出台，要求银监系统对地方各级融资平台进行清理规范，作为城市建设最重要融资渠道的融资平台被严控，清理过程中许多投融资平台因达不到银行业的要求而被规范取消，银根缩紧造成许多城市建设项目原有资金断裂，城市建设融资创新实践仍然处在摸索之中，目前尚未形成新的有效的城市建设融资渠道来筹集资金以弥补巨大的资金缺口[1]。

（三）价格屏障阻碍民间资本进军城市公共产品领域

新国36条的出台，以及国家对环境、民生等战略目标的强调和规划布局，都在积极地将民间投资引进城市公共服务和基础设施领域，以提高地方政府投资领域的市场化水平。但是近年来公共服务领域的涨价的民生导向舆论以及近期通胀压力剧增，政府开始控制公共产品价格，影响了社会投资的回报解，这造成了城市建设融资中的引进社会投资难度加大。

（四）金融产品创新滞后于经济发展方式

国家在“十一五”期间提出了建设两型社会、城乡统筹、低碳城市等新的国家战略，这些转变经济发展方式的整体战略导向在“十二五”期间将得到进一步推广，落实新战略，探索转型的城市建设需要配套相应的创新金融产品，但实际创新速度却远远跟不上转型的需求。

二、破解城市建设融资难题的对策

面对我国城市化进程中地方政府的城市建设与融资的诸多矛盾，如何以理念创新推动机制创新，破解城市建设“钱从哪里来”的问题，是推进城市化进程的难解之题，也是必解之题。

（一）增强城市经营理念，进一步深化和开拓投融资渠道

1.经营城市土地，深化融资渠道

经营城市土地是经营城市的核心。首先要完善城市规划，将城市经营与城市规划的编制、实施、管理有机结合起来，为市场化经营提供基础。其次要严格土地制度，强化宏观管理，通过规范土地市场运作模式，提高招拍卖的比例，完善土地收购、储备、开发供应制度，加强对土地的宏观调控，从供给引导城市的合理发展，促进城市土地利用结构优化。再则要深化融资渠道。通过项目包装、市场运作，积极推进招商引资，全面做大城市资产。

2.创新城市经营理念，挖掘城市潜在的经济效益

城市具有许多潜在的无形资产，包括户外广告招牌、公交线路、道路桥梁的冠名权等，应树立经营城市的理念，采用市场产业化手段，实行有形化的运作，达到资源的合理配置和有效使用。对于可经营的公共厕所、书报亭、网点亭、售票亭等城市有形资产逐步推向市场，凡是可以实行招标、拍卖等市场化操作的，一律采取市场经济手段，通过公开转让拍卖、转让、租赁等经营运行方式，实行产业化运作，达到盘活资产、开发资源潜在价值，筹集城市建设资金的目的。

3.开辟经营城市新途径，盘活城市存量资产

长期的城市建设，城市基础设施中部分经营性资产的融资功能一直闲置，没有得到充分利用，甚至出现资产沉淀现象。通过盘活这部分存量资产(如自来水厂、污水厂及垃圾处理场等)，合理配置城市基础设施资源，提高城市基础设施中经营性资产的使用效率，以发挥其最大的社会和经济效益，实现城市建设投入产出的良性循环和滚动发展。

（二）丰富拓宽融资渠道，创新金融产品，调动社会资本积极性

我国正处于城市建设产业化与市场化的进程之中，由于企业的市场参与所带来的投资主体多元化，以及国内资本市场的不断发展、商业融资手段的不断完善，为融资手段的多样化创造了条件。从发展来看，社会资金最终将成为基础设施建设的主要资金来源，通过丰富拓宽融资渠道，创新金融产品，以多种方式，吸引社会资金在管理权和所有权上全面介入基础设施的投资、建设和营运，建立混合经营的城市建设融资体制。

1.发行债券

发行债券主要是指通过发行城市建设有关项目债券筹措资金，并建立一套规范地方政府融资的政策，建立风险控制和监督约束机制，使政府的融资能力、融资行为和资金使用处于透明状态，接受监督约束，实现地方政府的“阳光融资”。这种融资方式的融资成本低、信用级别高、投资安全可靠，筹集到的资金一般都是用于改善当地居民生活质量，易引起市民的关注，促使了购买债券的居民关心政府、关心城市建设，起到监督政府的作用[2]。未来政府融资方式的创新将以地方政府债券为主导，其他融资方式作为补充和辅助工具。

2.采取BOT、TOT、PPP、BT等特许经营的方式

BOT即建设—经营—转让、TOT即转让—经营—转让，这两种方式是近年来发展中国家普遍采用的一种项目融资方式，它不仅能吸引国内、外资金，还能吸引先进技术，改善和提高城市建设项目的管理水平。对于政府而言，BOT模式在一定程度上弥补城市建设资金不足，减轻政府的财政负担。TOT是通过对现有的基础设施进行投资获得产权和经营权，于民间资本而言，少去项目前期建设的环节，这样就避免了投资者建设期间的风险，降低了资本的进入壁垒。PPP模式是一种新型的项目融资方式，即公共部门与私人企业合作模式，政府给予私营公司长期的特许经营权和收益权来加快基础设施建设及有效运营。PPP融资模式可以使民营资本更多地参与到项目中，以提高效率降低风险。BT即“建设--移交”，是政府利用非政府资金来进行基础非经营性设施建设项目的一种融资模式[3]。 BT模式是BOT模式的一种变换形式，指一个项目的运作通过项目公司总承包，融资、建设验收合格后移交给业主，业主向投资方支付项目总投资加上合理回报的过程。BT式的分期回购正是弥补财政资金缺口的有效方式。

3.股票直接融资

股票直接融资是利用资本市场进行融资的一种方式，通过股份公司向社会公众发行城市建设相关产业的股票，吸引社会闲散资金，以募集更加长期稳定的城市建设资金。可以努力挖掘、培养、包装好的城市基础设施项目,按上市条件组建城市建设投资公司直接上市融资；或借壳上市公司，通过购买股权来达到控股或参股的目的。如2010年厦门新增6家上市公司在深圳中小板与创业板上市，募集资金达38亿元，有力助推了海西经济中心城市的建设。

4.信托融资

信托融资是沟通货币市场与资本市场、产业市场，投资者与融资者来实现融资的新型金融工具，信托机制将信托财产的所有权与收益严格分开，并通过其特有的破产格离机制充分保障信托目的的实现,促进基础设施领域市场化的有效竞争。我国的信托正处于逐步发展阶段，将成为一种重要的融资方式。其具有限制条件少、融资负担小、时间短、见效快等特点，是当前吸纳社会闲散资金最为直接和便捷的渠道。

5.资产证券化

资产证券化一般是指将缺泛即期流动性，但具有可预期的、稳定的未来现金收入流的资产进行组合和信用增级，并依托该现金流在金融市场上发行资产支持证券（ABS）进行融资的方式。融资创新不只为新增资产进行融资，更多的应该整合和盘活存量资产，利用基础资产证券化（ABS）进行存量资产的融资创新。ABS证券可以不受项目原始权益人自身条件的限制，绕开一些客观存在的壁垒，筹集大量资金，具有很强的灵活性。政府通过授权代理机构投资某些基础设施项目，通过特设信托机构发行ABS证券融资，用这些设施的未来收益偿还债务，可以加快基础设施的建设速度，刺激经济增长[4]。

6.投资基金

投资基金是地方政府城市建设融资的主渠道之一，也是民间资金投资增值的重要渠道，可以有效集聚民间闲散资金。这是当前资本运营方式的一种典型的市场行为。地方政府可根据投资项目的实际情况及需要，设立不同种类的城市建设基金，以缓解城建投融资之间的供需矛盾。

（三）完善基础设施价格体系

理顺城市基础设施产品的价格是社会资本进入城市建设领域的前提条件之一，因为社会资本追求投资回报需要一个满意的现金流量，需要一个合适的产品服务价格。在引入社会资金的同时，必须同步进行基础设施的价格改革，改革的目标是产品与服务的有偿使用，并建立起市场形成价格为主、辅以必要的政策性收费价格体系。基础设施产品和服务价格改革应先于或至少同步于引入社会资金的改革进行。市场价格是价格制定的主要参考标准，具体价格应该由公众、市场、企业和政府多方共同确定。坚持以成本和微利水平为价格的基础，企业有责任证明其主张价格的合理型；公众可以通过一定的程序和方式对不合理价格进行否决；政府应当作为各方利益的协调者和价格执行监督者，力争形成企业激励、公众听证、政府监管的价格决定体系。

（四）完善城市投融资相关的法律、政策和机制

1.建立健全城建负债的预警机制和偿还保障机制

防止盲目发展城市建设造成过渡负债，因此需要建立城建负债状况动态预警机制，运用一些财务监控指标如负债率、偿债率等对债务的规模、结构和安全性进行动态监测和评估，制定相应的风险应对预案，建立风险管理支持系统。同时要加强城市负债统一管理，优化债务结构，降低城市负债融资成本，避免偿债风险，建立长效的偿债机制，强化诚信建设，以便可持续举债[5]。

2.完善资产证券化法律

资产证券化作为从国外引入的一种创新品种，其特有的交易结构和构成要素与我国现行有关法律、法规存在着一些不衔接、不协调的问题。如SPV设立和“破产隔离”监管等问题还不能完全从法律层面上得到有效保障。我国应当在总结国内资产证券化实践的基础上，借鉴国外相关立法经验和做法，对资产证券化的特殊问题做出明确规定，真正做到有法可依、有章可循。

3.建立系统的资产评估核定办法

在过去将城市基础设施性质简单的定为公益性，但在城市建设融资新模式下，城市基础设施属于企业的可经营性资产的一部分，这类特殊资产将面临着价值评估、审核以及最终的财务核算等一系列问题，当前，我国在本领域相关的核定方法尚未形成体系，需进一步的确立完善。

4.积极培育和完善投资中介服务体系

当前缺乏具有专业性的中介机构，其服务水平还有待进一步的提升。在积极支持中介服务机构诚信执业、做优做强的基础上，稳步引进境内外证券公司、期货公司和中介服务机构于资本市场发展的高质量服务；发展壮大金融经纪，吸引境外股权及私募基金、金融机构和国内股份银行的投融资服务。

5.建立和完善投资监管体系

要本着关口前移、公开透明的原则，加强投资监管体系建设。一要建立政府投资责任追究制度，提高政府投资决策的科学化水平。二要强化跟踪审计制度，确保政府投资达到最优。三要完善社会监督机制，充分发挥公众舆论、新闻媒体等对投资项目实施有效性的监管。

要加快城市化建设步伐，解决城建建设融资困难至关重要，在传统的财政资金建设城市的基础上，以理念创新推动机制创新，增强城市经营理念，进一步深化和开拓投融资渠道，丰富拓宽融资渠道，创新金融产品，调动社会资本积极性，同时完善基础设施价格体系，完善城市投融资相关的法律、政策和机制，破解城市建设融资难题。

[1] 高广明.建立城市土地经营有效模式[J].安徽农学通报,2011(17):8-9.

[2] 文彬.我国基础设施建设财政融资机制评析[C].湘潭大学社会科学学报,2003(4):44-47.

[3] 吴庆玲. 试论我国城市基础设施投融资中的问题及对策[C].经济研究参考,2002(40):18-21.

[4] 黄文胜.城市建设中地方政府债券融资模式研究[J].建筑经济,2009(7):25-28.

[5] 刘玉明,郝跃生,郭霞. 城市基础设施建设投融资体制改革研究[C].北方交通大学学报:社会科学版,2003（4）:16-20.

Some Thoughts About The Crack on Financing problems of urban construction

HAN Yan-zhu

(Construction Bureau of Zhangzhou City , Zhangzhou , Fujian ,363000, China)

With the accelerated urbanization process, the financing of urban construction is facing difficulties. Directing the conflict of current financing status, the author suggests that we should improve the city's business philosophy to further deepen and expand investment and financing channels; and enrich and expand the financing channels, innovate financial products and mobilize the enthusiasm of social capital; improve infrastructure pricing system; improve the laws, policies and mechanisms about investment and financing of the urban construction, to crack the financing problems of urban construction we faced.

urban construction；financing；countermeasure

F291

A

1673-1417（2011）04-0040-05

2011－08－12

韩燕珠（1979—），女，福建漳州人，会计师、经济师，研究方向：城市建设融资。

（责任编辑：马圳炜）