关于高校环境素质教育立法的思考

才惠莲，秦亚亚，王青媛

中国地质大学（武汉）政法学院，湖北 武汉 430074

关于高校环境素质教育立法的思考

才惠莲，秦亚亚，王青媛

中国地质大学（武汉）政法学院，湖北 武汉 430074

法律是由国家制定或认可的强制性行为规范，它能够将高校环境素质教育通过立法上升到法律地位，从而具有权威性；立法的先导功能，还能够有效引导高校环境素质教育向法律所预定的目标变革。我国高校环境素质教育立法还存在明显问题，因而本文提出了完善高校环境素质教育立法的对策。具体包括：立法体系的建立；执行制度的明确；资金保障制度的完善；奖惩制度的健全以及评估制度的制定。

高等学校；素质教育；环境；法律

素质教育是以提高受教育者诸方面素质为目标的教育模式，它重视人的综合素质养成、能力培养、个性发展、身体和心理健康教育。环境素质教育是实现环境保护的重要手段，也是进行素质教育的重要内容。良好的环境素质不仅有助于解决现实的环境问题，而且影响着大学生对生活及生产方式的选择，有利于树立当代大学生绿色、生态化的世界观和人生观。法律作为调整社会关系的重要手段，其作用在于以强制的方式规范人们的行为，从而建立和维护稳定的社会秩序，为社会发展服务。通过高校环境素质教育立法，将促使大学生正确认识人与自然的关系；树立起科学发展观；加速资源节约型和环境友好型社会的建设。

一、高校环境素质教育立法的功能

法律作为国家制定的行为规范，具有指引、评价、预测、教育和强制等功能。通过高校环境素质教育立法，能够有效提升大学生的环境意识，规范大学生的环境行为，努力保护和改善环境，最终培养出高素质、全面发展的人。

1.指引功能

法律通过规定权利和义务以及应承担的责任来调整人们的行为。通常表现为两种情况：第一，规定法律义务，要求人们为或不为一定行为。第二，授予法律权利，给人们创造一种选择的机会[1]。从立法意图上说，这两种情况所包含的法律后果都促进人们行为时必须考虑相关因素。尽管人们越来越认识到高校环境素质教育的重要性，但很多时候还是将其让位于经济效益更加突出的其他各类教育，环境素质教育得不到真正贯彻落实。通过高校环境素质教育立法，可以明确高校境素质教育实施方案；监督管理体制及各主体的权利义务；使高校环境素质教育在法律的框架下有序进行。

2.评价功能

法律作为一种行为标准和尺度，不仅具有判断行为合法性与否的作用，而且由于法律建立在道德、理性之上，能够以其自身的客观性和普遍性对人们的行为进行理性判断，所以也能衡量人们的行为是善良、正确，还是邪恶或错误。通过高校环境素质教育立法，可以明确哪些环境行为是法律所鼓励的，哪些是法律所禁止的，从而激励大学生的环境保护行为，惩治环境破坏行为，提升大学生的环境保护意识，建立起奖罚分明的高校环境素质教育体系。

3.教育功能

法律的教育功能表现为：首先，通过把国家或社会的价值观念和价值标准凝结为固定的行为模式和法律符号，向人们灌输占支配地位的意识形态，使之渗透于或内化在人们心中，并借助人们的行为进一步广泛传播。大学生依法进行环境保护，也是学习环境保护与再学习的过程，而践行环境保护的过程又是传播环境保护知识的过程。其次，通过法律规范的实施对本人和其他人今后的行为发生影响。如对违法行为的制裁，不仅对违法者进行了教育，而且对类似行为起到警示作用。通过高校环境素质教育立法，一方面以法律形式规定了大学生环境保护的行为模式，要求大学生按照法律规定履行自己的环境保护义务，行使自己的环境权。另一方面，依法惩治环境违法者，对潜在违法者也起到教育、威慑作用。

4.强制功能

法律的实施由国家强制力保证，这是法律规范同其他社会规范最根本的区别。然而，日本法学家高柳贤三认为，法律的强制力具有潜在性和间接性，只有在人们违反法律时才会降临行为人身上[2]。即法律的强制力并不意味着法律实施过程的任何时刻都需要运用强制手段，当人们自觉遵守法律时，法律的强制力并不显露出来，而只是间接的起作用。通过高校环境素质教育立法，可以促使大学生自觉处理好人与自然的关系，在合理利用资源、充分尊重环境的基础上谋求发展[3]，进而带动社会公众自觉参与环境保护事业，实现经济与社会的可持续发展。

二、高校环境素质教育立法存在的问题

高校环境素质教育亟须做出制度选择，通过法律制度来支持和规范环境素质教育的实施，凭借国家强制力保证环境素质教育在高等教育中的重要地位，规范其管理机构、制度、资金来源、监督机制、奖惩措施等。但是，我国环境素质教育法制化程度不高，不利于高等教育高水平发展；不利于落实科学发展观；也不利于可持续发展战略的实施。具体表现是：

1.法律体系不够完善

我国高校环境素质教育的规定散见于各类法律文件之中，缺乏系统性。宪法是我国的根本大法、也是整个法律体系的基石，它规定国家的根本制度、根本任务、公民基本权利和义务、国家机构组成和运行的基本原则等问题，具有最高权威和法律效力。但是，《中华人民共和国宪法》第四十一条只是公民受教育权的原则性规定，具体操作还需要下位法支持。而《中华人民共和国环境保护法》第五条，对环境素质教育仍然是原则性的规定，这就给高校环境素质教育展开留下很大自由发挥空间，以至于在实际操作中有失规范。同时，高校环境素质教育作为教育事业的重要内容，必然要贯彻和遵循《中华人民共和国教育法》的精神，而该法也没有针对高校环境素质教育的专门性条款。此外，我国涉及环境素质教育的法律法规和部门规章中，同样缺乏对高校环境素质教育的规范。还有，各个省、市、直辖区关于高校环境素质教育的立法鲜见，即使有也是散见于部分法律法规之中。

2.机构设置、职能不明确

我国没有专门的环境素质教育行政机构，部分地区的环境素质教育相关行政机构，其设置也不尽合理、职责不清晰。现存相关机构如国土资源部，各级国土资源厅、局，并没有专门的高校环境素质教育职能；中央或地方也缺乏专门进行高校环境素质教育的行政机关；各大高校仍然找不到专门负责环境素质教育的机构设置；高校环境素质教育的纵向管理体制不完善。

3.缺少资金保障的规定

高校环境素质教育需要一定资金投入，仅仅依靠政府财政支出是远远不够的，结果是资金投入少、来源渠道单一。与其他环境保护项目一样，高校环境素质教育需要大量资金投入、且运行周期长，它包括环境知识教育、环境保护科学研究、环境保护措施的实施以及后期的监督、奖惩等各方面，涉及决策机构、执行机构以及监督机构等，辅之以相关工作人员、科研人员、从业人员。如果资金保障不力，高校环境素质教育就难以落到实处。

4.奖惩制度不完善

奖惩制度对于高校环境素质教育起着激励与保障作用。对高校环境素质教育相关人员进行奖励和惩罚，以强化人事行政管理，才能保证环境素质教育的高效率。奖惩制度包括实行奖惩的原则、条件、种类、方式、程序、手续以及行使奖惩权限的机关等内容。对于高校环境素质教育中的先进工作者给予精神或者物质嘉奖，不仅可以对先进工作者进行鼓励，而且可以激励全体人员。与此同时，明确规定环境素质教育法律责任也很重要，对违法者进行惩治，才能保证高校环境素质教育的强制力。但是，现行法律法规没有明确的绩效评估方式，也没有激励手段和责任追究制度，很难调动广大干部、研究人员和实施、评估人员的内在动力。

5.法律缺乏可操作性

我国现有高校环境素质教育立法的规定纲领性太强，绝大多数法律法规还停留在政策性宣誓的层面上，明显缺乏可操作性。如《中华人民共和国环境保护法》规定：国家鼓励环境保护科学教育事业的发展。《全国环境宣传教育行动纲要》(1996—2010年)着重强调全国和各省、自治区、直辖市、计划单列市根据本地实际情况组织实施宣传教育活动，缺乏从长效机制予以保障。但是，环境意识的提高和环境技能的掌握并非一日之功，需要展开全面的、系统的、专门的教育活动，有限的几次宣传教育活动不可能完成。也就是说，仅有这些概括性规范，高校环境素质教育实际上处于无章可循的状态。

三、高校环境素质教育立法的对策

通过立法手段强化法的功能与作用，会使政府部门的决策者、教育主管部门和高校领导乃至每一个大学生，更加清醒地认识到环境污染和生态破坏的严重性，这是高校环境素质教育得以真正实施的关键。仅仅依靠大学生自发地提高环境保护意识，规范环境行为，则需要一个更长的过程；而且由于个体知识结构等方面的差异，有关认识的程度、结果都会不同。我们应该从立法体系、物质保障、制度激励、约束和协调等方面尽快完善高校环境素质教育立法。

1.立法体系的建立

针对我国高校环境素质教育立法分散且不成体系的现状，应以《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国环境保护法》和《中华人民共和国教育法》为指导，制定《中华人民共和国环境教育法》、《中华人民共和国环境教育法实施细则》等，建立相关制度，保障高校环境素质教育顺利开展。

现有国际层面的环境教育立法，包括 《联合国人类环境宣言》、《贝尔格莱德宪章》、《第比利斯宣言》、《里约宣言》、《21世纪议程》、《塞萨洛尼宣言》和《约翰内斯堡政治宣言》等。国家层面的环境素质教育立法，如英国、德国、澳大利亚、前苏联和俄罗斯、 日本等，以美国的相关立法最为完善。美国于1970年颁布了世界上第一部《环境教育法》，保障各级各类教育中环境素质教育课程的开设与发展。到1990年，美国国会又颁布《国家环境教育法》，形成了涉及面广、影响深、可操作性强的环境素质教育体系。

为了促使环境素质教育和世界接轨，顺应环境教育全球化的趋势，促进与世界各国在环境素质教育方面的交流与合作，履行作为多个世界环境公约签字国的义务，国际会议宣言确立的环境素质教育体系、目标和宗旨应该是我国环境素质教育立法的指导思想和重要内容。从世界各国环境教育立法的实践来看，无一不受到有关国际文件的影响，我国也不应该例外。

2.执行制度的明确

许多国家都非常重视环境素质教育执行制度的设置。美国随着环境素质教育事业的发展，不断推出立法并建立有关机构，保障环境素质教育的开展和运作。美国《国家环境教育法》在环境保护署下设环境教育处、国家环境教育咨询委员会、联邦环境教育工作委员会，并成立了非营利性的国家环境教育与培训基金会[4]。该法对环境教素质育机构设置、职能和权限做出了详细规定，突出强调政府的支配地位，并将各项职能落实到具体部门，使权责明晰，提高环境素质教育的成效。

该法给我们提供的经验是，在我国高校环境素质教育的进程中，政府应处于主导地位，各职能部门要承担好相应职责，落实执行制度，明确奖罚制度，抓好后续监督工作。

（1）应该在中央设立负责全国性环境素质教育的机构或部门，制定环境素质教育方针和规划，管理环境素质教育拨款，为高校从事环境素质教育提供信息交流等便利条件，具体部署全国环境素质教育工作。（2）设立地方环境素质教育机构，负责本辖区环境素质教育的开展，将工作落实到特定的人或组织，保证高校环境素质教育的有序进行。（3）可以建立环境教育指导委员会。委员会主要由专家组成，应具有相当的权威性。它对国家的环境素质教育计划进行审议，起咨询、参谋作用；对各部门、各地的环境素质教育工作进行检查、评估，起督促作用。在各大高校建立的环境素质教育执行机构，应由校长和党委书记牵头，院系领导负责，积极组织全体师生开展环境素质教育。

3.资金保障制度的完善

环境素质教育不仅能产生社会效益，而且可以产生经济效益。如果把治理污染的一部分费用用于支持环境素质教育，提高人们的环境意识，特别是提高决策者的环境素质与能力，污染事故有可能减少损失甚至可以避免[5]。日本环境教育法对环境素质教育资金投入进行了系统而详细的规定，明确了由国家投入和民间资金支持相辅助的环境素质教育资金来源渠道，并建立环境素质教育基金会作为民间资金的管理机关，形成了成熟的环境素质教育资金支持体系，有力保障了环境素质教育工作的开展。美国国家环境素质教育的经费来源，包括在联邦预算范围之内的环境局的赠款、国家环境教育和培训基金会的经费以及私人慈善基金会投入的经费。美国环境教育法第6部分规定：“在国会批准的联邦预算范围内，美国国家环境保护局以赠款的形式，经法定程序向开发环境课程，研究环境问题，培训教师等各类优先的环境教育和培训项目提供经费支持。”

我国环境教育法也应实现环境素质教育投入的多元化，实行民间资本的鼓励计划和奖励计划，建立高校环境素质教育资金支持制度，形成国家和社会公众共同投入的环境素质教育资金支持体系。

4.奖惩制度的健全

我国应该设立环境教育奖励基金，奖励为环境素质教育作出贡献的人员。包括：为高校环境素质教育提供奖金，奖励成绩卓著的相关人员，促进学科建设发展与高层次人才的培养。美国政府和有关机构通过环境素质教育拨款，设立环境实习奖金、环境教育奖金等，如罗斯福奖金、索罗奖金、总统环境青年奖金等，鼓励各界人士参与环境教育。环境保护署每年要为250名大学生提供实习奖金，并为50名在职教师提供奖学金，使他们有机会在与环境相关的联邦各机关中进行学习和研究，以培养环境素质教育指导者；政府设立环境教育奖金，表彰和奖励对环境素质教育作出卓越贡献的人士。

高校环境素质教育立法还应强化相关法律责任。对各种违反环境素质教育法的行为规定相应的惩罚措施，用法律强制力来保障环境教育的实施[6]。环境素质教育法律责任制度具体包括民事法律责任、行政法律责任和刑事法律责任。对于国家机关、社会团体、企事业组织以及其他社会组织、个人违反规定挪用、克扣环境素质教育经费，侵占、破坏环境素质教育基地设施等有碍环境素质教育的行为要进行严惩，督促和保证环境素质教育高效、有序进行。

5.评估制度的制定

评价高校环境素质教育的成果，应该制定客观标准，形成反映国民环境素质教育水平的评估体系，在环境教育法中予以确认，并由专门的部门或机构（即环境评估机构）负责实施[7]。环境素质教育评估机构应根据学习者对环境知识、技能的需求，以及社会对环境素质教育提出的期望与要求，在合理周期内对环境素质教育进行评价和总结，并将结果反馈到高校环境素质教育领域中去，对发现的问题进行及时研究和整改，作为今后决策的依据。

[1]张文显.法理学[M].北京：高等教育出版社，2003：201.

[2]高柳贤三.法律哲学原理[M].汪翰章，译.上海：大东书局，1932:210.

[3]王民，王元楣.国际视野下的中国环境教育立法探讨[J].全民环境教育，2008，(3)：50.

[4]王元楣，王民.部分国家环境教育立法综述[J].环境教育，2010，(1)：13.

[5]何向东.关于制定《中华人民共和国环境教育法》的思考[J].西南大学学报(社会科学版)，2007，(7)：104.

[6]吕忠梅.环境法新视野[M].北京：中国政法大学出版社，2000：258.

[7]张金香，范建勇.中国环境教育立法探析[J].石家庄经济学院学报，2009，(2)：110.

Thought on the Legislation of Environmental Quality Education at Colleges

CAI Hui-lian, QIN Ya-ya, WANG Qing-yuan
China University of Geosciences, Wuhan 430074, China

As a norm of conduct enacted by nation, laws possess of the functions of guidance, assessment, prediction, education and compulsory etc. Through the legislation of environmental quality education in colleges, college students' environmental awareness can be effectively promoted, environmental behaviors regulated, and a qualified comprehensive student can be developed, who can effectively cope with increasingly severe environmental problems. This article shows that there still exists obvious problems in the legislation of environmental quality education in colleges, thus the counter-measures to improve the legislation of environmental quality education in colleges were raised up. It includes: the establishment of legislative system, the explicitness of execution system, the completeness of fund safeguard system, the soundness of the rewards and punishment system, and the formulation of the assessment system.

higher colleges; quality education; environment; legislation

G640

A

1006-9372 （2011）03-0003-04

2011-06-20。

高校环境素质教育研究（2008A010）；湖北省“十一五”规划项目；资源环境特色法律硕士培养模式研究（CUGYCXK0825）；中国地质大学（武汉）研究生培养模式改革项目联合资助。

才惠莲，女，教授，主要从事环境法的教学和研究工作。