论我国民事再审程序的完善

王 林

(许昌学院法政学院,河南许昌461000)

2007年10月28日,第十届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议对《中华人民共和国民事诉讼法》修改,着重对再审程序进行修改,主要目的是解决现实中的“申诉难”问题。此次修改是社会形势发展的需要和必然,彰显了我国诉讼制度的进步。但修改后的再审制度仍然存在一些问题,在立法理念、再审启动主体与事由、审查程序等方面仍有许多不足之处。这次修改共7条,属于局部的、补丁式的立法,显然不能满足社会对民事诉讼法的客观要求,更不能从根本上改变落后的诉讼理念,而且会增加民事诉讼法典的“破碎”感。本文从理论和实践的角度提出一些建议,以便完善我国民事再审程序。

一、我国申请再审程序的现状

民事再审程序,是指对于已经作出确定裁判的民事案件,在有法律规定的情形时,再次进行审理和裁判所适用的程序制度。再审程序作为纠正人民法院已发生法律效力的错误裁判的一种补救程序,是不增加审级的、具有特殊性质的、独立于一审程序和二审程序的审判程序。

“申诉难”一直是我国司法实践中的顽疾。2006年,全国各级法院共受理当事人申请再审(申诉)案件227 002件,法院决定再审48 214件,改判15 568件,其中,民事再审案件占再审案件总数的90%以上。这表明,经过再审的案件,约有1/3是原审判决确有错误的案件。这22万多件申诉案件仅仅是法院立案的,至于法院不予立案的申诉案难以统计。2007年的民事、刑事申诉案近9.9万件,信访近57.7万件,来访近244.9万人。最高人民法院研究室司法统计办公室佟季表示:“虽然申诉信访案件绝对数量大,但立案复查、进入再审以及再审改判的案件较少。”此外,还有报告显示, 2003年至2007年期间,除告诉、执行等其他信访案件外,申诉信访198万件(人)。其中,立案复查数(即申诉、申请再审的收案数)为82.5万件,比例为41.68%;经过复查,决定进入再审的12.1万件,仅占立案复查案件结案数的14.7%。从再审案件处理情况看,2003年至2007年再审案件改判率为32.99%,发回重审率为6.95%,驳回起诉率为1.58%。可见,我国民事申诉已经解决的案件和需要解决的案件数量之间还存在很大差距,老百姓的诉求没有得到合理有效的解决。

现行民事诉讼法颁行18年之久,相继出台的司法解释与规定已达十几个,涉及到民事诉讼的方方面面,包括解决“申诉难”问题。立法机关应当尽快梳理这些解释,颁布适应社会发展的法律,尤其是针对“申诉难”问题,采取有效的方法应对。因为“申诉难”在制度上的诱因源于“申请再审”渠道未能发挥应有作用。梳理“申诉”在现行民事审判监督制度框架内的地位,运用实务材料和信息分析“申请再审”渠道堵塞的症结所在,同时考虑再审程序的法律属性,立足于“法和社会”的双重视角分析问题、解决问题,已经是迫在眉睫。

二、再审程序存在的主要问题

(一)立法指导思想的偏激

长期以来,我国都是以“实事求是,有错必纠”作为民事诉讼法设立再审制度的指导思想。著名法学家西塞罗曾说过:“绝对的正义就是绝对的不正义。”这种“有错必纠”的偏激思想,不仅不利于司法权威在公众心目中的确立,而且威胁到整个社会群体的公平正义。

再审的主要功能在于纠错,而通常错误的解决又寄希望于裁判者的自我纠错机制,因此,重视检察院、法院依职权启动再审程序而忽视了当事人的诉权和处分权。处理民事纠纷具有私人性的特征,再审程序理应由当事人自行决定。而我国民事诉讼申请再审只有通过人民法院和人民检察院的职权行为,即决定再审,才能启动再审程序,因此,当事人申请再审的权利受到很大限制。

(二)审判监督程序与再审程序的认知错误

目前法学界普遍认为,再审程序又称为审判监督程序,而且在一般的教科书中,也将再审程序归到“审判监督程序”一章。事实上,再审程序与审判监督程序不能等同,审判监督程序是再审程序的前置程序,其作用仅在于启动再审程序,并不能纠正生效裁判的错误;再审程序是审判监督程序的后续程序,其作用在于对再审案件进行审理,使错误的裁判得到纠正。

(三)启动再审程序的主体不适格

纵观大陆法系各主要国家,都有对存在重大瑕疵的确定判决的救济制度。但基于维护确定判决既判力和正义原则的双重考量,一方面不允许通过通常的上诉程序轻易废弃或变更原判决,另一方面规定了专门的再审程序予以救济。各国的再审制度虽有不同,但也有共同的规律可循:第一,提起再审的主体一般都以当事人为主,且未见法院主动启动再审的规定;第二,提起再审均有期限限制,且所规定的期间都是不变期间;第三,申请再审需交纳一定的费用;第四,都有法院对再审请求合法性的审查并决定是否进行本案再审,其性质不同于对起诉或上诉的受理[1]。我国民事诉讼法对再审启动主体的规定具有浓厚的职权主义色彩,即法院、检察院在当事人未提出申请再审或申诉的情况下,可以主动启动再审程序,这不仅严重违背我国民法的基本原理,而且与司法机关的性质、职能以及国际主流做法都是不相吻合的。

1.法院作为再审启动主体违反“私法自治”和 “不告不理”原则。法院是国家的审判机关,从性质上说是正义的裁判者,应时刻保持中立,坚持“不告不理”原则。诉权需要当事人行使,尤其在民事诉讼中,更强调“私法自治”和法院“不告不理”的原则。司法权是一种“被动性”的权利,为了保证其“被动性”,法院对案件实行诉审分离、不告不理原则。如法院依职权主动提起再审,显然违背了民事诉讼“不告不理”的诉讼原则,也违反了法院工作被动性原则,与法院作为居中裁判的地位相悖,破坏了诉讼中原、被告及法院构成的诉、辩、审的正常格局,出现法院既是运动员又是裁判员的怪现象。在法院作为启动主体形成的再审程序中,当事人因没有提出再审要求,基于其对诉的利益和诉讼成本的考虑,对法院的传唤往往置之不理或以各种理由推诿,甚至设法逃避,不愿出庭参加诉讼,易与法官形成对抗情绪,使裁判的公正性难以实现。实践表明,由法院主动提起再审的案件大多起源于当事人的申诉,很大程度上是基于一方当事人对利益分配的不认可,很少由法院自身发现而提起的,因此,取消它自然不会对再审程序造成什么损害。综上,根据“无利益则无诉讼”原则,法院显然不应成为再审程序的启动者。

2.检察机关作为再审启动主体权力范围过大,与民事诉讼基本原理相冲突。首先,检察院是国家的法律监督机关,对严重破坏国家的政策、法律的重大犯罪案件和国家工作人员利用职权实施的犯罪案件以及人民法院的民事审判活动等行使检察权、侦查权、法律监督权。在民事诉讼中,检察机关只是审判活动的监督者,而非当事人。民事诉讼的当事人是平等主体,从其性质上说,对于一般的民事诉讼案件,检察机关是不宜提起抗诉的,除非在这起民事案件中检察机关代表国家作为一般的民事主体,维护国家公共财产和社会公共利益,而非带有强制性的国家公权力。

其次,在民事再审中,对当事人的判决没有侵犯他人利益且未违反国家强制性规定时,检察机关不具有诉的利益,此时,由检察机关提起抗诉,如何定位其身份?再审原告是受到确定判决效力的约束,并且是具有要求撤销该判决利益(不服利益)的人,而检察机关并非当事人,又凭什么启动推翻原生效判决再审程序?而且启动再审的事由与当事人申请再审的事由一致,是凭监督法院的职能吗?这些问题都值得我们反思。

3.当事人启动再审的诉权仍受很大限制。申请再审是我国法院赋予当事人的一项诉讼权利,它是当事人依法享有诉权的具体体现,但我国当事人提起的再审是否受理的最终决定权在人民法院,当事人的权利是否得到有效保护有待于人民法院的决定。这样明确、具体的规定就有可能出现法官机械地以当事人所提出的理由不符合法律规定的再审事由为由,限制当事人提起再审的机会,在一定程度上不利于当事人权利的保护;同时还有可能使法官产生惰性,而不对再审事由作具体分析,限制当事人提起再审之诉的权利,对于不完全符合修订后的民事诉讼法规定的再审事由不予受理,不利于案件公正的解决。

(四)部分再审事由的规定不科学、不合理

1.部分事由的内涵、外延界定不明。第一,修订后再审事由第1项“有新的证据,足以推翻原判决、裁定的”,只规定了有新的证据就可以申请再审,却对何为“新证据”、什么情况下“足以推翻原判决、裁定”规定得不明确,这就赋予了法官太大的自由裁量权,使得此项再审事由的界限再次变得模糊不清了。第二,第2项“原判决、裁定认定的基本事实缺乏证据证明的”,这里主要存在的问题是如何理解“基本事实”,“基本事实”没有进一步明确,容易造成实践中法官在审查时的恣意妄为。第三,第10项“违反法律规定,剥夺当事人辩论权利的”中,辩论权利是一个比较抽象的概念。辩论包括就实体问题和程序问题这两大方面的辩论,辩论权利的具体行使范围和领域是十分广泛的。还有,什么是剥夺?这里有一个如何界定的问题,需要司法解释或者有权机关的进一步解释,使其便于理解和具体操作。

2.“违反法律规定,管辖错误的”无需通过再审来纠正。管辖制度是一种审判权行使的内部分工,民事诉讼法对管辖错误的情形规定了详尽的纠错制度。且在现行民事诉讼制度中还设置了管辖权异议制度,对于异议的审理甚至还设置了二审程序,因此,完全没有必要启动再审程序。

3.再审事由中“应当回避的人员”规定得不全面。再审事由中“应当回避的人员”的规定只把回避主体界定为审判人员,忽视了与案件判决公正与否密切相关的书记员、翻译人员、鉴定人、勘验人等。比如再审的审判人员组成合法,但由于有利害关系的书记员记录错误导致案件失真,判决有误,却不能通过再审还原案件事实,那么当事人的合法权益就无从保障了。

(五)申请再审的审查程序不合理

1.检察院抗诉无期限、次数限制。从修正案可以看出,当事人申请再审的时限为2年,特殊情况下是自知道或应当知道之日起3个月内提出,但人民检察院抗诉的时限、次数、案件范围仍然没有明确限制,并且规定只要检察院抗诉法院就必须再审,相对于当事人申请再审而言仍然具有相当大的强势。

2.当事人申请再审的审查方式不合理。再审事由应当增加诸如听证、简易开庭等司法实务中广泛适用的公开性审查方式。如若完全采用书面审查和询问当事人的方式,则会由于审查不透明而带来多种弊端。

三、重构我国民事再审程序的建议

(一)确立符合当事人利益和目的的价值取向,实现纠错思想与既判力理论的统一

“实事求是,有错必纠”这一传统思想以发现客观真实为唯一目的,但现实中并不能将已过去的客观事实再现,只能最大程度地接近事实本身。正如有学者指出的那样:“在诉讼中所再现的只是法律意义上的事实,而非原始状态的实际事实。”[2]我国在完善再审程序时,应该通过确立符合当事人利益和目的的实体价值取向和程序价值取向,正确处理当事人的诉权、检察院的监督权和法院的审判权的相互关系,实现纠错思想与既判力理论的统一(价值利益冲突的衡平)。对那些仅仅在事实或管辖方面存有争议,不符合诉讼效率或效益,或再审对当事人权利保护影响不大的案件进行再审的启动予以限制,而对当事人实体权利、程序权利有重大意义的才启动再审程序,这样既可以避免诉讼成本的提高,又维护了司法权威和裁判的既判力,使二者达到平衡的效果。

(二)调整再审启动主体的三方格局,维护“私法自治”原则

1.取消法院再审启动权。前文已经阐述法院作为再审主体的种种矛盾与尴尬,将法院排除在再审主体之外势在必行。当前自我否定性的民事再审程序加重了社会对法院终审判决的怀疑,其后果是造成公众对司法公正的怀疑。司法是社会公正的最后一道防线,防线不牢固时,民众对法律的信仰就会动摇。伯尔曼所说:“法律必须被信仰,否则它将形同虚设。”失去法律信仰,怎能建立法治社会?因此,取消法院再审启动权,于法治社会的建立和社会公正的实现有利而无弊。与此同时,可以规定若法院发现生效的裁决确实存在错误或显失公平,应及时以书面形式告知同级人民检察院和与案件有关的利害关系人,说明问题所在之处、出现问题的可能原因以及对各利害关系人的影响等。若错误原因在于法院,如“对审理案件需要的证据……人民法院未调查收集的”“原判决、裁定适用法律确有错误的”“未经传票传唤而作出生效判决的”等事由,由检察院以检察监督权启动再审,并告知当事人。若当事人要求不起诉,则检察院不启动再审;若错误原因非由法院造成,则告知当事人起诉与不起诉的后果,由当事人决定起诉与否,真正做到“私法自治”。

2.限制检察院再审启动权。由于检察机关的特殊性质,其在不同场合可以充当国家机关和民事主体双重身份,在不同的诉讼中具有不同的地位与作用。所以对检察机关的再审启动权我们也应区别对待,不能取消也不能滥用。当今世界上许多国家也保留着检察机关的这一权力。如法国新的民事诉讼法第422条规定:法律有特别规定的情形,检察院依职权进行诉讼。法国最高法院的再审之诉,不仅当事人有权提出,检察长也可以提出再审之诉,法国检察理论认为,检察机关的职责就是维护公益。在日本,检察机关代表国家维护秩序及善良风俗,亦可谓公益之代表。在美国,当民事诉讼涉及到联邦利益时,联邦检察官可以提起诉讼[3]。我国现阶段的法制状况决定了保留检察院再审启动权仍有必要,对涉及国家利益、公共利益或社会利益以及法官枉法裁判的案件,仍需检察机关担任重要角色。但为了避免造成检察院再审启动权对当事人诉权的侵蚀和对法院审判权的不当干预,我们又不得不对其加以限制。

首先,取消检察院对一般民事案件因“新事实、新证据” “主要证据是伪造的”等一般性事由提起再审的权力,加强其对侵犯国家利益、公共利益案件抗诉监督的权力。“主要证据是伪造的”、出现“新事实、新证据”等已生效案件不属于“错案”范围,因此不属于检察机关监督范围,应由当事人自己来提起,这样既可节省司法资源,也可避免遇到类似法院自行启动再审而当事人不参加、不执行的尴尬局面。

其次,对涉及“法官枉法裁判”“未经传票传唤而作出判决的”等过错在于法院的案件,检察院提起抗诉,应尊重当事人的诉权处分权,应以书面形式将抗诉意见告知双方当事人,给当事人提出异议的期限。如果当事人无异议,抗诉才能继续;否则,不能抗诉。对于存在过错的法院相关人员,则可以按规定给予相应的党政纪律处分或刑事法律制裁,适用对人的监督与对案件监督的双重标准。当然,对于涉及公共利益、国家利益的案件检察院有权直接抗诉。

再次,对检察院进行机构改革。若条件允许可将检察院一分为二,暂且称其为检察院和公诉院。检察院负责检查监督国家工作人员是否依法履行职责,行使监督职能;公诉院负责对刑事犯罪和侵犯国家利益、公共利益案件的起诉和抗诉,行使诉讼职能。两机关地位平等、各自独立、各司其职,这样工作更专业、质量更高、效率更高。

最后,对抗诉时限和次数给予明确规定,避免无限再审的产生。检察机关针对再审而抗诉的,经法院审查,无须再审的可不予立案,而不是“法院必须立案”,法院不再必须启动再审。将再审的立案权归还给法院,这就符合了分工负责的诉讼原则,让法院拥有真正意义上的再审立案权。

3.扩大当事人申请再审的权利范围。当事人是直接受判决影响的人,对案件的事实与诉求最了解,无疑是申请再审的最佳人选,但现行法律的规定却束缚了当事人的手脚,使其事实上拥有的只是一种申请权,真正的决定权却在法院。我国应该在转变再审指导思想的同时扩大当事人申请再审的权利范围,规范再审申请的事由、程序与审查方式等,使当事人对自己的诉权真正做到自由处分、合理处分,检察院、法院则回归服务职能。

(三)修改部分再审事由,完善再审的启动程序

第一,前述实质性事由的规定缺乏操作性,“新证据”“基本事实”“辩论权利”等表述得不够明确具体,应辅以司法解释进行简化和浅化,避免因过于抽象而无法适用或被滥用,损害当事人的利益,浪费有限的司法资源。

第二,民事诉讼法第45条第2款规定:“前款规定,适用于书记员、翻译人员、鉴定人、勘验人。”其中的“前款规定”是审判人员的回避事由,这说明书记员、翻译人员、鉴定人员、勘验人对案件审判的作用不能忽视。与此相对应,把书记员、翻译人员、鉴定人、勘验人依法应当回避而没有回避的情形列入再审事由于法有据。从学理分析来看,尽管他们在性质上属于辅助性诉讼法律关系主体,但由于在诉讼中具有“技能型”的优越地位,其恶意操作也会使审判不公正。

第三,对第179条的兜底条款可参照《日本民事诉讼法》《德国民事诉讼法》的规定,将“参与裁判的审判官,犯有与案件有关职务上罪行”,明确表述或补充解释为“审判人员在审理该案件时有贪污受贿,徇私舞弊,枉法裁判行为的,直接影响裁判公正,且被认定犯罪的,人民法院应当再审”。其实,这一项事由涉及到审判人员职业行为的规范问题。笔者赞同这样一种观点,对于审判人员职业行为的规范问题,一是要适用对人的监督与对案件的监督的双重标准,审判人员有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的,应当受到相应的党政纪律和法律的制裁,但不能直接成为推翻判决效力的当然依据;二是要适用狭窄的标准,只有在该审判人员审理本案时有上述行为,才能成为启动该案再审程序的事由;三是要适用严格的有罪和无罪推定标准,在该审判人员受审查尚无结论期间,不能仅以此作为启动案件再审的事由,而且以此为由启动再审程序应以该行为受到刑事追究为前提[4]。

(四)规范再审申请程序,科学、合理地启动再审

民事再审程序包括再审启动程序和再审审判程序,审判程序适用一二审程序,已有相关规定,法律空白区在于再审启动程序。根据我国民事诉讼法修订再审事由的特点,我们可以将其分为程序性再审事由和实体性再审事由[5]。再审申请的审查是申请再审程序的核心,分为立案审查阶段和实质性审查两个阶段。

在立案审查阶段,法官主要对当事人的再审申请进行形式上的审查,即审查当事人是否适格、申请再审是否在法律规定的期限内提出、再审是否属于本院管辖等内容。在这一阶段,采取书面审查的方式是可行的,能够提高诉讼效率,节省司法资源。但在立案之后的实质性审查阶段,法官对是否具备再审事由进行内容的评定与核实,如若继续采用书面审查的方式,则对保障当事人的程序利益显失妥当。在对申请再审进行审查时,应视审查的不同阶段采取不同的审查方式,涉及立案阶段的审查可采用书面审查和询问当事人的方式;在对是否具备再审事由的实质性审查中,视再审事由的情形选择书面审查或者简易程序。对于涉及到重新认定案件事实的事由,应当以简易开庭的方式进行审查,对于涉及程序性的事由可采用书面审查的方式。

[1]江伟.民事诉讼法[M].北京:中国人民大学出版社.2007:561.

[2]顾韬.对我国民事再审制度的反思及改良建议[J].人民司法,2000(3):23-25.

[3]章武生.论民事再审程序的改革[J].法律科学,2002(1): 105-117.

[4]江伟.民事诉讼法专论[M].北京:中国人民大学出版社, 2005:99.

[5]李浩.司法公正与民事再审事由的修订[C]//2007年江苏省哲学社会科学界学术大会论文集:上,2007.