职业教育办学体制的问题与对策

尹姿云

（湖南科技职业学院，湖南 长沙 410004）

职业教育办学体制的问题与对策

尹姿云

（湖南科技职业学院，湖南 长沙 410004）

世界各国职业教育的办学体制虽然多种多样，但都朝着多元化的办学体制方向发展。目前我国职业教育的办学体制比较单一，存在一些问题，需要从办学模式、管理体制、投资机制等方面加以改革。

职业教育；办学体制；现状；问题；对策

职业教育办学体制发展至今，在积累了许多成功经验的同时，也暴露出诸多问题。因此，采取措施完善职业教育的办学体制实为必要。

一、职业教育办学体制的现状

我国的职业教育最早可以追溯到清末的实业教育，近代最早的职业学校是1866年左宗棠在福州创办的福建船政学堂，而真正大规模的发展，则始于1978年邓小平同志在全国教育工作会议上提出要扩大职业技术学校的比例之后。1980年，国家教委批准成立了金陵职大、无锡职大等13所高等职业学校。1985年，《中共中央关于教育体制改革的决定》提出“改革中等教育结构，大力发展职业技术教育”，“积极发展高等职业技术院校，……逐步建立起一个从初级到高级、行业配套、结构合理又能与普通教育相互沟通的职业技术教育体系。”此后，一批普通中学被改建为职业学校，中等职业教育大幅度扩展。与此同时，要求专科教育改变“本科压缩型”教学模式，按照高职教育的方向进行改革，并确定一些中专进行学制五年的高职教育试点，从而大大推动了我国的高等职业教育。

1993年，《中国教育改革和发展纲要》更加明确地指出：“职业教育是现代教育的重要组成部分。”1996年《中华人民共和国职业教育法》更将高等职业教育以法律形式规定下来。1998年颁布的《中华人民共和国高等教育法》也明确规定：“本法所称高等学校是指大学、独立设置的学院、高等专科学校，其中包括高等职业学校和成人高等学校。”到2002年底，我国独立设置的高职院校的数量达1 374所，占整个高校学校数的68.6%，高职学生总量达高校学生总量的54%。[1]在当时597所本科院校中，有562所设立了职业技术学院，加上中专设大专班的学校，举办高职教育的学校已超过2 000所。

进入二十一世纪以后，在国家的鼓励和大力扶持下，我国职业教育的办学主体、办学模式和办学规模都得到长足发展。从2002年开始，国务院先后三次对职业教育管理体制进行了调整，明确“在国务院领导下分级管理、地方为主、政府统筹、社会参与”的管理体制。2005年，国务院颁布的《关于大力发展职业教育的决定》中明确提出“大力发展民办职业教育”，“把民办教育纳入职业教育总体规划”，鼓励公民办职业教育共同发展。通过改革职业教育办学体制，依靠企业、行业作用，建立鼓励社会力量参与、公办民办职业学校共同发展、职业教育集团化发展的职教体制。我国的职业教育已经在单一办学模式中探索出新的发展途径和模式，成为职业教育办学体制改革的先锋。

目前，我国积极推进体制改革与创新，增强职业教育发展活力，推动公办职业学校办学体制改革与创新，形成前校后厂（场）、校企合一的办学实体。深化公办职业学校以人事分配制度改革为重点的内部管理体制改革。与此同时，大力发展民办职业教育，把民办职业教育纳入职业教育发展的总体规划。依靠行业企业发展职业教育，推动职业院校与企业的密切结合。行业主管部门和行业协会在国家教育方针和政策指导下，开展本行业人才需求预测，制订教育培训规划，组织和指导行业职业教育与培训工作。时至今日，社会化、多元化的职业教育办学体制已基本形成。

二、职业教育办学体制存在的问题

目前职业教育在办学体制上主要存在两方面的问题。

（一）职业教育办学经费投入机制不完善，职业学校基础能力十分薄弱

1.预算内财政拨款较低。据教育部、统计局、财政部发布的《全国教育经费执行情况统计公告》，2007年，全国中等职业学校生均预算内教育事业经费仅为3 124元，全国生均预算内公用经费仅为718元，远远低于普通高中预算内财政拨款。

2.人员经费不能足额拨付。如在湖南省政府主办的172所中职学校中，2007年财政全额拨付人员经费的仅占25%，其中10%的学校财政拨付人员经费占学校人员经费实际支出比例低于50%。

3.职业教育已有的经费口子无法落实到位。国家规定城市教育费附加的30%用于职业教育，据调查，2007年，湖南省有8个市州（本级）、71个县（市、区）城市教育费附加用于职教的比例低于30%。

4.设立职业教育专项经费落实不到位。如湖南省委、省政府明确要求市州、县市区都要按照人均1元以上的标准设立本级职成教事业发展专项经费，但据调查，全省还有6个市（州）、58个县（市、区）没有设立职成教事业发展专项经费。

5.部分职业院校负债较重。据对湖南省39所高职学院所做的调查，校均负债4 896.7万元，最高负债2亿1 579万元；49所中职学校，校均负债731.8万元，最高负债2 200万元。

（二）职业教育办学区域结构不合理，少数地方普职教育严重失衡

少数地方教育行政部门主要负责人没有把职业教育摆在应有位置，导致高中阶段教育规模、结构严重失衡，个别地方高中阶段教育基本上办成了单一的普通高中教育。如2007年，湖南省中职招生人数占高中阶段学校招生人数的比例为44.7%，邵阳、郴州、张家界三市低于40%，51个县（市、区）低于30%。如果不加强高中阶段学校布局调整，有的地方高中教育结构失衡有进一步加剧的可能。以邵阳市为例，该市现有普通高中98所，中职学校48所，普通高中每年能提供学位6万多个，中职学校每年能提供学位3万多个，未来几年邵阳市高中阶段教育生源维持在年均7.5万人左右，按90%的升学率测算，邵阳市高中阶段教育整体生源供给不足，资源过剩严重，如不加强初中毕业生分流调控，普通高中的学位基本上能满足初中毕业生需求，中等职业学校办学将更加艰难。

三、职业教育办学体制改革的对策

（一）建立校企之间有效合作机制

目前大多数国家包括中国在内，其职业教育采取的办学模式主要是学校形态的职业教育。我国自二十世纪八十年代以来，采取的主要举措是恢复和兴办各种职业技术学校，尤其是高中阶段的各类中等职校。这些职校主要是由政府投资，由教育部门或劳动部门主管的公营职校，而由社会团体、企业和私人兴办的私营职校则很少。学校型职业教育的发展，自然有它的合理性，但是也给职业教育的办学带来了一个严重问题，即许多职业学校按照学术性学校的教育标准、运作模式来发展职业教育。职业教育学校化使职业教育丧失了自身的特色。要改变这种局面，就需要建立一种职业学校与企业之间有效和长效的合作机制，以便帮助学生从学校向职场的顺利过渡。

早在1993年发布的《中国教育改革和发展纲要》和之后的《职业教育法》中，以及其它相关的中央文件中，我国都明确要求职业学校实行产教结合、与企业密切联系，鼓励学生在实践中掌握职业技能，但是，至今校企结合的办学模式在我国仍未真正全面得以实施。在目前已形成的校企合作中，大多数只是学校为了求生存、求发展和适应市场经济的要求，主动向企业界寻求合作伙伴，而企业主动寻求合作学校的仍是少之又少；多数企业给予学校的资助，也是停留在项目支持、实习基地提供、员工培训等方面上，没有真正实现风险共担、优势互补、利益共享。

在市场经济环境下，在激烈的全球化经济竞争之中，经济发展的步伐越来越快，且其发展过程变得越来越难以预测。在新时期职业教育的发展中，一个基本的问题是如何采用有效机制把技能开发与经济发展、就业需要紧密联系在一起。经济发展的速度和实效不仅决定着对就业和技能的需要，而且也决定着个人、经济单位和国家投资于职业教育的积极性。因此，职业教育运行要有成效，就必须从“需求”出发办学。学校职业教育要与企业和用人单位紧密结合，同时，逐步扶持发展企业、社会团体和私人所办的各种职业教育中心、培训基地或培训公司。

（二）实施多元化的办学模式

一般来说，多元化的职业教育办学模式被认为能更好地促进经济和社会的发展，它克服了学校型职业教育模式的许多不足，在适应经济发展、提供劳务市场所需要的劳动力及课程的灵活性等方面都更具优势。对于不同的职业教育模式的分析，除了从教育水平和类型（职业教育和普通教育）方面考察教育投资外，还需要看到在不同发展阶段、不同水平和类型教育之间的明显的互补性。对职业教育投资进行评估，发现在很多发展中国家，还需要在企业和职业培训学校领导之间建立起更密切的伙伴关系，注意开发学生更为通用的技能，以使他们更好地适应劳动力市场对技能不断变化的需求。当前，学校职业教育和其他职教模式的回报率之间有差异，后者要高于前者，这也表明学校职业教育本身可能存在一些问题。

随着多元化职业教育办学模式在各国的广泛实践，以及世界银行早期所倡导的“多样化的课程”计划在许多发展中国家受挫，二十世纪七十年代中期以后，世界银行对职业教育的政策发生了很大的变化，对多样化学校课程计划的资助逐渐停止，同时，也减少了对中等职业学校的资助，相反，对职业培训的资助则大幅度增加。然而，一个国家的职业教育与培训的方针政策不能仅从经济利益出发，而必须在经济、政治、文化、社会发展的宏观范围内来考虑，完全以并非无懈可击的估算得出的经济效益为依据来确定教育发展政策也是不科学的。福斯特及其他一些人，如布劳格、萨卡罗波洛斯等人的一些研究成果，包括世界银行制定的新的政策导向，并不能成为决定性地否定和限制学校职业教育发展的根据，而只是指出了在学校职业教育进一步发展中值得注意的一些问题。

通过对国内外职业教育与培训制度的研究，我们认为，很难找到一种适合于世界各国职业教育与培训的最佳模式。正如国际劳工局在《世纪就业报告》中所言：“世界上不存在一种理想的教育与培训制度，这种制度在不同国家甚至一个国家内部都存在很大差别。”[2]也就是说，一个国家或地区采取何种职业教育办学模式取决于三个重要因素：一是要有一个技能发展赖以存在的坚实的高质量的教育基础，基础教育必须传授更多的分析和社会技能；二是要有一种促使培训制度发挥作用的激励机制，那些在封闭的、低效率经济条件下运行的、以供给导向型为主的体制势将导致教育和培训投资的低回报效益；三是要有专门机构保障培训制度能得到良好运作，雇主、工人和政府对培训制度的参与和支持程度对改善其运作效率和效果发挥着关键作用。

（三）拓宽办学投资渠道

各国职业教育规模的扩展，势必受到综合国力整体水平的制约，也受到居民收入水平的影响。职业教育办学经费是国家政府部门为教育做出的财政贡献。由于在绝大多数国家中，各级政府对职业教育的投入都是本国教育经费的最主要来源，因此，公共教育经费能够代表一个国家教育的基本条件。由于中国受教育人口众多（占世界受教育人口总数的22%），经济底子薄，教育经费总体水平仍然处于世界落后水平，近年来一直未达到3%。经费少而规模庞大，必然导致学校办学条件普遍偏低。

强化各级政府在职业教育办学资源筹措及配置中的宏观调控职能，适当提高中央和省级政府本级财政支出中职业教育经费支出的比重，是改革职业教育投资体制的重点。政府的教育拨款主要用于保证职业教育的大部分经费。虽然中国教育经费总额逐年在增长，但国家财政性教育经费的增幅低于教育经费总额的增幅，1990年以来，教育投资占总投资额的比例在逐年下降。这一现实既说明多渠道筹措职业教育经费取得了显著成效，也表明教育投入不足的状况仍很严重，制约着职业教育的发展与改革。1993年颁布的《中国教育改革和发展纲要》提出，国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例，二十世纪末要达到4%。但增长幅度十分缓慢。为此，在进一步完善已有投资体制的同时，将鼓励和支持社会力量以多种形式办学，形成以政府办学为主体，公办学校和民办学校共同发展的格局。

（四）改革办学管理体制

在管理体制方面，欧洲的大学一直在朝着建立以市场为导向的高等教育管理制度而努力。在我国，目前已有许多地方对中、高等职业教育实行一个口子管理，理顺管理体制，加强统筹规划，推进中、高等职业学校的课程衔接和协调发展。加强职业学校办学效益的社会评估，强化社会监督和导向作用。同时，发展高等教育的政策环境正不断得以优化。国务院《关于大力发展职业教育的决定》和教育部《2003-2007年教育振兴行动计划》，都明确了改革的目标，即：建立起管理体制、市场布局结构基本合理，办学形式多样，学科门类齐全，规模效益好，教育质量高，适应市场经济体制和现代化建设并具有中国特色的高等教育体系。

我国高等教育规模发展的计划指标一直是由中央政府制定和下达，采取基本数加增量的招生指标控制办法。这一办法已越来越难以适应地区经济社会发展的多样化需要。2000年起，由国务院授权，发展高等职业教育和大部分高等专科教育的权力以及责任交给省级政府，省级政府将自行确定高等职业教育的招生规模和学校建设，包括学校审批、入学考试、专业设置、教师配备、经费筹措、文凭发放及毕业生就业指导等方面的事务，也将逐步授权省级政府负责管理。教育主管部门将在现有教育资源的基础上，加快组建、审批一批职业技术学院和具有发放学历文凭资格的民办高校。同时，依法进一步扩大高等职业学校办学自主权，允许到外地合作办学，大力发挥现有高校的潜力。

[1] 石伟平.我国高职教育已占高等教育半壁江山[N].文汇报,2003-12-1（6）.

[2] 国际劳工局.世界就业报告[M].中国劳动社会保障出版社，2000：59.

The Problems and Solutions of the Vocational Education School-running System

Yin Zi-yun
（Hunan Science and Technology Vocational College,Changsha 410004，China）

The world vocational education has been developing into diversification although there has been so many differences in school-running system among countries all over the world.The vocational education school running system in China is not rich enough at present,some problems have been existing and needs to reform from its running pattern,management system,investment mechanism etc.

vocational education；the school-runnIng system；the present situation；problems；solutions

尹姿云，女，讲师，湖南师范大学在职硕士研究生，主要研究方向为高等职业教育。

G710

A

1674-7747（2011）23-0033-04

[责任编辑 金莲顺]