性别与公共政策对话

陈方

一、性别与公共政策相遇

性别视角进入公共政策领域源于20世纪70年代国际发展计划和国际妇女运动。20世纪五六十年代，国际社会主要关注经济增长，不重视社会领域发展。联合国第一个十年发展行动计划（1961—1970）没有考虑性别，出现了所谓妇女“缺席”现象。这种做法在70年代遭到严厉批评。埃丝特·勃斯鲁普(Ester Boserup)在1970年发表了《经济发展中的妇女角色》,呼吁国际发展计划的制订者和决策者承认和肯定妇女在经济发展中的作用，把妇女纳入发展政策中。1979年，联合国大会通过了《消除对妇女一切形式歧视公约》，这是第一部从性别视角去审视和实现男女地位平等的国际公约。《消除对妇女一切形式歧视公约》指出，在分享经济权利方面，男女两性的差异已经成为造成妇女贫穷的一个重要因素。1995年第四次世界妇女大会之后，联合国把性别问题作为评价一国人文发展状况的重要领域，并在定期发布的《人类发展报告》中增加了性别（Gender），确立性别发展指数GDI和性别赋权指数GEM，将其列入联合国人文发展的指数系列，纳入国际社会发展规划，用以比较国与国之间性别平等状况。进入90年代，国际公约、国际发展计划、世界首脑会议、世界人口与发展会议、世界环境与发展会议等一系列重要会议凸显出性别公正和性别平等的价值取向[1]，性别迅速成为影响各国公共政策的重要因素。

在学术界，20世纪70年代以来，公共政策研究与性别研究在各自研究领域获得较快发展。以美国为例，从70年代至80年代，伴随着许多学科专业学会的建立与发展，美国许多社会科学研究分支或机构纷纷成立专门研究政策的组织，各种相关的杂志、论文、书籍等迅速增加。一些综合性大学相继建立了研究公共政策的研究生学位点，开设出一大批课程。

与此同时，女权主义提出了性别（Gender，亦称社会性别）。社会性别概念有如下基本涵义：第一，男女之间的社会特征方面的差异主要是由社会而不是由生物性决定的，人们现有的性别观念是社会化的产物；第二，两性的社会性别角色和社会行为是后天学习和适应得来的，因而是可以改变的；第三，社会对男女两性角色和行为的预期往往是对女性生理性别所规定的角色的延伸；第四，制度因素和文化因素是造成男性和女性社会角色和社会行为差异的原因。社会性别关注两个方面的内容：一是男性、女性的社会性特征；二是男性与女性的社会性关系，如角色分工、社会地位等。

性别概念很快成为一种用途广泛的分析工具。人们发现，当研究社会中广泛存在的性别不平等现象，如男女同工不同酬、女童辍学等现象时，可以用社会性别概念来解释和分析造成上述问题的原因，性别概念为人们提供了一个分析妇女问题和两性关系问题的思想方法。当性别被用于分析公共政策时，人们可以发现隐匿于其中的性别歧视和已过时的对于两性角色分工的假设。随着第二波女权主义运动高涨和女权主义理论的发展，作为女权主义核心概念的性别（Gender）向公共政策研究领域扩展开来。1972年美国成立了第一个女性主义政策分析和研究组织：妇女政策研究中心（the Center for Women Policy Studies），其“一如既往的目标是监督、引导公共政策朝有利于提高妇女生活水平和维护妇女权利的方向发展”,研究领域包括贷款政策、教育政策、针对女性的暴力、福利制度改革、工作与家庭平衡、工作场所多样化政策、生育权和生殖健康、妇女与艾滋病、低收入妇女的健康保障等。另一个规模更大的研究组织是妇女政策研究所（Women's Policy,Inc.即WPI），它的任务是“在公共政策所涉及的范围内，维护全国妇女在社会、经济、健康等重要领域的权利和利益，特别是在联邦、州及地方政府的层面上，推动决策者对有关妇女生活的重大问题做出有积极影响的决定”。①参见 http://www.womenspolicy.org。此后，性别与公共政策领域的学术期刊也越来越多，哈佛大学肯尼迪政府学院的妇女政策期刊（Women’s Policy Journal of Harvard）是其中之一，它“支持探索重大妇女问题，并力图将针对这些问题的独特观点和妇女的政策诉求传遍世界的每一个角落”。

中国的妇女/性别研究始于20世纪80年代中后期，面对妇女在经济体制转型、产业结构升级之初遇到就业难、参政“滑坡”等难题，一批高校和研究机构的工作人员开始探索新时期妇女解放之路。与此同时，中国的政策研究应改革开放兴起，到90年代中期，中国各著名大学设置了公共政策学单科或系列课程，学术团体纷纷建立，公共政策学理论与实践迅速发展。从理论上和实践上讲，中国的性别与公共政策相遇于1995年，并从此逐渐形成性别与公共政策研究领域。一方面，中国政府在第四次世界妇女大会上宣布了男女平等是中国的基本国策，政府相关部门开始重视落实和贯彻男女平等基本国策，学术界更加关注具体政策在政策目标、政策内容、政策效果等方面与男女平等基本国策之间的关系；另一方面，中国从这次世界妇女大会上引入了“性别”概念。“性别”概念起初被用于历史和人文学科领域，之后由于国际发展项目的载体作用，性别及其分析方法贯穿于扶贫、健康、下岗女工再就业等发展项目之中，许多妇女/性别研究人员也投身性别发展领域的理论与实践中，对性别概念的理解更强调其中包含的劳动的性别分工、男女对资源的不均衡占有和在决策中不平等的性别权力结构。在执行国际发展项目中，对性别的解释更注重微观层面和可操作性，于是中国的女性/性别研究领域一度表现出对性别的理解较缺乏理论性而富有实践性。[2]也许得益于这个今天看来不算长处的特点，性别概念在被引进中国后不久便快速地用于公共政策和项目计划的分析中，自此一路走来。

二、公共政策的性别分析

公共政策分析采用一系列方法，性别分析是其中的重要方法之一。所谓性别分析，是以性别为单位，对相关社会现象进行分析的系统的方法与工具的总称。性别分析包括对男性及女性在社会、政治、经济、文化等不同领域，在不同的时间所从事的活动、产生的作用所构成的社会关系进行分析，也包括对男性和女性的态度、观点、看法以及对未来预期进行分析。性别分析主要回答“谁来做”、“做什么”、“如何做”和“为什么做”等问题。对公共政策进行性别分析，其目的不是建立一套关于女性的独立的知识体系，而是以性别为分析单位，审视和思考政策、政策过程和政策系统，以便更好地了解政策现象与性别关系现状的联系，从而了解男性和女性不同的需求、所受到的不同的限制因素和获得的不同的机会[3]85，在公共政策的制定、执行和评估中体现性别公正和平等。

公共政策性别分析的主要内容包括：第一，参与机会的性别分析。哪些人参与政策过程？哪些人被排斥在外？为什么政策过程会排斥这些人？排斥这些人对政策过程的各环节有什么影响？现有的政策对不同性别在相关领域的参与机会起怎样的作用？第二，资源分配的性别分析。哪些人拥有资源，拥有哪些资源？哪些人使用资源，使用哪些资源？如此关于政治、经济社会的资源分配方案是否体现性别公正？它对性别关系的变化起着怎样的导向作用？另外，为什么有的性别问题能够进入政府议程转化为政策问题，另一些性别问题则长期被搁置？第三，决策权力的性别分析。公共政策是由哪些人决定的？哪些人说话不能算数？决策的内容是什么？决策的现实依据是什么？所有这些与决策层的性别关系有怎样的关联？第四，政策效果的性别分析。哪些人是政策的受益者，哪些人受损？他们是如何受益或如何受损的？为什么是这些人受益或受损？等等。

通过对公共政策进行性别分析，我们可以发现性别关系与公共政策的关联性，发现与公共政策相关的男女两性生存状态、社会地位的差距究竟是现实中存在的不平等，还是某一政策措施的实施带来的影响，或者是两者共同发挥作用？还可以在某项政策方案出台或实施前进行性别分析，以论证和说明该项政策可能在相关领域继续维持甚至加深性别不平等，或者这项政策将进一步引导与社会进步方向一致的新型的更加平等的两性关系。

从政策分析视野来看性别分析，“性别分析是社会经济分析的一个分支（a Sub-set of Socio-economic Analysis）”①参见 UNDP Gender Development Programme： Learning&Information Pack:Gender Analysis，2001， http://learning.undp.org。，它可以帮助决策者获取信息以科学决策，因而是政策分析的固有内容。性别分析可以帮助解开公共政策的“客观”和“中性”之谜，揭示相关政策措施如何对女性和男性产生不同影响，以及如何强化固有的社会不平等。从事性别与公共政策研究的人发现，除非进行性别分析，否则很难发现深深埋藏在看似性别中立的干预政策中潜在的偏见。鉴于千百年来根深蒂固的性别观念，性别分析就是要让这些不平等浮出水面，引起人们的注意，并致力于避免性别不公正的社会隐患。

公共政策的性别分析意味着要将性别分析渗透于公共政策的每一环节。对此联合国用“性别主流化”（Gender Mainstreaming）高度概括了通过对公共政策进行性别分析促进性别平等的全部过程。在第四次世界妇女大会上，《行动纲领》明确指出了用性别视角进行政策分析的必要性和紧迫性，提出“应推行一种积极和鲜明的政策，将性别观点纳入所有的方案和政策之中，从而在做出决定之前，就政策对男女产生的影响分别进行分析”。②参见联合国《行动纲领》第79条，1995年。“所谓性别主流化，是指在各个领域和各个层面上评估所有有计划的行动（包括立法、政策、方案）对男女双方的不同含义。作为一种策略方法，它把男女双方的关注点和经验纳入政策方案的设计、实施、监督和评估之中，使之成为政治、经济和社会领域所有政策方案的有机组成部分，从而使男女双方受益均等，不再有不平等现象发生。纳入主流的最终目标是实现男女平等”。③这是1997年联合国经济社会理事会进一步明确的性别主流化的定义，参见http://www.xingbiel.org/newsdetail.aspid=1236。

在中国学术界，关于公共政策的性别分析已经做了大量工作。一方面，对公共政策进行性别分析所涉及的具体政策领域较广，往往表现为对某项政策或法律文本进行分析，揭示其中暗含的社会性别盲点，并为改善政策提供建议，分析对象包括参政政策、就业政策、男女不同龄退休年龄、社会保障制度、扶贫政策、生育政策、生殖健康相关政策或项目、农村土地政策、防治艾滋病的相关政策或项目、关于农业技术传播和自然资源管理的政策或项目，以及关于婚姻家庭财产的法律、防止对妇女的暴力（家庭暴力、性骚扰）和犯罪的立法和政策等。另一方面，也有学者按照性别平等的标准将公共政策从总体上分类，如平等的公共政策、歧视性的公共政策、中性的公共政策等。[4]总体上看，中国公共政策的性别分析已有一定广度，但在深度上进展较慢，如，对政策系统、政策内容尚缺乏多维度的思考，需进一步将性别分析方法与其他分析方法有机结合起来，在突出性别视角的同时，对公共政策进行动态综合和系统的分析。

三、公共政策视野下的性别

在公共政策分析框架中，公共政策被视为一个过程，从对问题的确认开始，通过政策议程设定使社会问题包括性别公正进入政策议程，决策者制定公共政策，优选出方案并将其合法化，之后由执行机构实行方案；在方案实行后对其评估以测其效，并对方案进行终结的操作。简言之，公共政策过程一般包括政策制定、政策执行、政策评估、政策监督、政策终结五个方面。在公共政策过程框架中，性别及其性别概念所包含的性别关系是如何显现的？性别/女性作为政策过程的一股社会力量、一种社会关系，在政策过程处于何种状态？性别关系与公共政策如何互动？

1．性别关系对公共政策的影响

首先，性别关系是公共政策的一个预设。人们通常容易看到社会性别规范影响社会行为和社会观念，如传统的性别角色规范是导致劳动力市场的性别隔离的重要因素；然而，却容易忽视社会性别规范也是政府制定公共政策的基础，现存的性别规范影响到政策的侧重点。例如，在福利国家发展早期，当父权制是性别关系的主导话语时，大部分社会政策直接或间接地反映了“男人挣钱、女人持家”的性别关系模式，其中家庭津贴就是按男性就业者为标准以家庭为单位发放的。后来，当传统的性别关系模式受到挑战，性别平等的话语便在一定程度上促成了一些既有利于女性的工作又有利于女性生活的政策出台，比如北欧国家纷纷出台了托幼服务等“家庭友好”政策，以帮助女性平衡工作和家庭的矛盾。[5]

另外，女性的政策诉求是促进新的公共政策出台或阻止新政策制定的重要力量。由于女性群体尤其是高层在政治领域中的数量较少，女性的政策诉求往往体现于公民社会。所谓公民社会，是指除官方政治领域和市场经济领域之外，由公民自愿结社、自由讨论公共问题而自发形成的民间公共领域,它包括组织层面的民间组织和价值层面的公共舆论。[6]哈贝马斯认为，公共领域是介于公共权威与私人领域之间的一个领域，是一种非官方的公共领域。公民社会的主体是各种各样的民间组织，公民社会的活动空间是民间公共领域。在民间公共领域，女性及其组织作为政治参与者可以对政策议程和政策效果产生影响。

权力机构之外的非政府组织参与政策过程取得显著效果的例子在中国越来越多，全国妇联对于“女性阶级性就业政策建议”的异议是一个典型例子。2000年，中共中央在《关于制定国民经济和社会发展的第十个五年计划的建议》（以下简称《建议》）中提出了“建立阶段就业制度，发展弹性就业方式”的政策框架，这是我国劳动就业领域的重大改革举措，将对包括妇女在内的全体劳动者的工作和生活产生重大影响。为此，全国妇联组织召开座谈会，听取政府决策部门和相关专家、学者的意见，并通过《中国妇女报》就“实行阶段就业是否会对男女两性产生不同的影响、伤害妇女劳动权益”问题进行了专门的讨论，将收集到的对“建立阶段就业制度”提法的社会反映整理后，向中共中央提交了《关于对“建立阶段就业制度”提法的社会反映及我们的建议》。阶段就业是指劳动者在其职业生涯中，自愿退出社会劳动一段时间，之后再次参加社会劳动的一种就业形式。国家计委在进行阶段就业政策设计时预测，实行阶段就业主要包括三部分人群：生育期妇女，工作一段时间后又去继续学习、接受培训者，因家庭老人、病人等需要照顾而退出工作岗位的人员。一些专家估计，从实际情况看，第三种人在劳动力人口中所占比例较小；随着社会发展，再学习、深造的需求会逐渐增加，但能否选择阶段就业，要受到个人及家庭经济能力等因素的限制；而为了人类的繁衍，95%的妇女都要经历生育哺育阶段。因此，全国妇联指出，尽管《建议》中未明确指出“妇女阶段就业”，但可以预计，此项政策一旦执行，处于阶段就业状态的将以女性为多，因此作为一项公共政策，其执行的结果对男女两性的影响将是不同的。为了防止出台不利于女性的就业政策，全国妇联积极参与政策制定过程，提出如下建议：就业方式多样化是经济、社会发展的必然趋势，但是最好作为有政策导向的就业方式，由劳动者根据自身和家庭的具体条件自愿选择是否休假和由谁休假，而不宜作为一种强制执行的制度推出；如将阶段就业作为就业方式推出，在目标人群定位，特别是生育期阶段就业的目标人群定位时，不应有性别倾向，把生育哺育子女的责任定位给妇女；如要推出“阶段就业”等就业方式，同时要建立与多种就业方式配套的社会保障制度，解除以不同形式就业的劳动者的后顾之忧。由于全国妇联、全国总工会和相关组织的积极行动，政府最终搁置了“建立阶段就业制度，发展弹性就业方式”的政策框架。

2．公共政策对性别关系的建构

公共政策作为一种普遍性的干预力量，对经济、政治、文化和社会领域的性别关系产生影响，可以造成也可以改变男女两性在资源分配、利益分享等方面的差异。

首先，公共政策的价值取向可以影响经济领域的性别关系。以就业为例，不同国家的不同政策倾向对该国女性就业有显著影响。例如，德国社会政策一度旨在维护传统的社会秩序，不鼓励女性就业，便通过一系列政策如税收政策、家庭政策、社会项目的支付结构等对女性施加影响。以社会项目的筹资为例，通常获得社会保险需要稳定的就业和较长时间的交款，与男性相比，女性从事非全日制工作较多，且工作更容易中断，于是，在这一政策下，许多女性很难获得社会保险待遇。与德国相似，意大利、韩国、日本等国家鼓励女性阶段性就业，因此，这些国家女性就业率分年龄曲线呈M型。[7]14相反，瑞典、法国等国家通过的公共福利和其他公共政策，在很大的程度上促进女性走向公共领域，这些国家女性的就业率就较高。美国则通过更为自由的市场模式在就业分配上达到更为公平的效果，该国的性别职业隔离程度相对较低。由此可见，女性在多大程度上参与劳动力市场，选择何种就业模式，与该国基于何种性别规范为基础的公共政策密切相关。

其次，公共政策为性别关系的改善提供机会和服务。中国计划经济体制下有关妇女就业劳动保护和福利的一系列政策，曾为女性提供了更多的工作机会，政府提供的公共服务，比如免费或低价的幼托服务，不仅为女性的就业提供了支持条件，使得年轻妇女可以兼顾工作和家庭，而且对于当时中国家庭中平等的两性关系起到了明显的导向作用。在经历了经济转型期托幼福利事业滑坡阶段之后，2011年，中央政府要求各级政府加大对托幼事业的财政投入。这将对促进女性特别是青年女性就业、解构传统的性别角色规范起到积极的作用。

最后，妇女在政策过程的参与中激发了民主参与政治的热情，增强了女公民的权利意识。自20世纪80年代以来，中国的改革开放逐渐显示经济市场化、政治民主化和社会自治化的取向，随着国家与社会关系的调整，公民社会兴起，公民深层次的权利意识开始觉醒。近年来，女性的主体意识、参与和影响政策过程的意识不断增强，越来越多的女性公民充分运用传统和新兴媒体发表公共舆论，试图影响政策过程。例如，针对现行的男女不同龄退休政策，尽管几十年来公众对于男女同龄退休的政策建议难以进入政府议程，更谈不上转换成政策结果，但最近10年来媒体对此讨论异常激烈，参与者中女性占大多数。2011年3月28日，全国妇联研究所发布了《男女退休年龄研究报告》，当天新华网、新浪网、搜狐网、网易、凤凰网、环球网等六家网站报道了这一消息，据不完全统计，截至2011年4月1日，3天内网民跟帖达到3347条，另有260条刷屏/帖。女性关注男女不同龄退休政策修正的热情如此之高，真实地表现了妇女维护自己权益、表达自己诉求和愿望的主体意识。妇女充分和广泛地参与政策过程，将对改变中国政治领域中男强女弱的性别关系起到重要的作用。

四、几点思考

1．在实践领域，性别与公共政策的对话既是性别主流化又是决策民主化和科学化的必然要求，从女权主义运动与国际社会宏观发展规划的碰撞，到中国解决妇女问题与落实男女平等基本国策的共同需求，都体现了性别与公共政策研究领域具有坚实的社会基础，也显示出这一研究领域有较宽广的前景。

2．性别与公共政策是关于人（分性别的）与公共政策关系的学问。它研究政策干预的背后潜藏着什么，政策过程基于怎样的性别关系，以及给性别关系带来什么变化；同时，它还始终关注人在政策过程中的活动，以及人对政策的不断反馈。

3．性别与公共政策研究关注社会发展方向，关注政策的价值取向是否与社会发展方向一致，当实施一项以社会发展为前提的政策时，它究竟给社会带来了怎样的积极的变化，它是否有利于建构与社会进步一致的两性关系。因此，性别与公共政策研究与制度改革和创新有密切关系。

4．性别与公共政策研究具有跨学科性质，这源于公共政策学的跨学科性和女性/性别研究的跨学科性。其研究范围，就具体政策所在领域来看，呈现开放性；从政策过程看，它涉及政策过程的每一个环节，从研究如何让性别问题进入政策议程转化为政策问题，到一个政策周期的终结。其研究方法涉及社会科学、自然科学多个领域。

5．性别与公共政策研究需要多种力量合作建设。在不同层次和各个领域，中国的深化改革社会进程正在呼唤修改原有的和出台新的公共政策，呼唤两性共同参与政策过程，呼唤性别与公共政策研究进一步发展。一方面，由于目前公共管理理论界对社会性别理论的观念和分析方法还了解不多[8]，对公共政策进行社会性别分析的还主要是少数从事妇女/性别研究的学者，这既影响了公共政策社会性别分析的成果转变为公共政策的理论与实践，也影响了公共政策分析的广度和深度，公共政策研究与妇女/性别研究两个学术领域应该有更多的交流；另一方面，公民社会与政府的相互合作有待加强，作为公民社会力量之一的女性NGO组织需要有更大的发展空间，以便从理论上和行动上更充分地参与政策过程，这样做将有助于政府、非政府组织和学界建立一种跨部门、跨领域的合作机制，共建这一研究领域，从而推动决策民主化、科学化，推进性别平等。

[1]陈方.性别与发展研究:起源、理论和方法[J].中华女子学院学报，2009，（6）.

[2]杜洁.公共政策中的社会性别分析[DB/OL].社会性别与公共政策网,http://www.xingbie1.org/newsdetail.asp?id=1236.

[3]陈方.全球化性别与发展[M].天津：天津大学出版社,2009.

[4]刘莉,李慧英.公共政策决策与社会性别意识[J].山西师大学报,2003,(3).

[5]Ann Shola Orloff.Gender and the Welfare State[DB/OL].http://www.march.es/ceacs/ingles/publicaciones/working/archivos/1996_79.pdf.

[6]霍海燕.公民社会与政策过程：分析框架的建构及其运用[J].中国行政管理,2011,(2).

[7]杜洁.公共政策的社会性别分析[A].张再生.社会性别与公共管理（第2辑）[C].天津:天津大学出版社,2008.

[8]鲍静.应把社会性别理论纳入我国公共管理的研究与实践[J].中国行政管理,2006,(8).