新中国农地产权制度的历史演变

张小艳

(郑州大学 商学院，河南　郑州　450001)

一、新中国成立至今农地产权制度发展变迁

从新中国成立初期至今，我国的农地产权经历了土地改革、互助合作化、人民公社化和家庭联产承包责任制四个阶段。

1.1949～1952年的土地改革

从新中国成立到1952年底，经过土地改革，占全国人口4%的“原来的地主”仅仅拥有全国土地的4%，除新疆、西藏和其他一些少数民族地区及台湾省以外，全国广大新解放区的土地改革已全部完成，土地所有权和经营权高度统一于农民，农民既是土地的经营者，又是土地的所有者，土地产权允许买卖、出租、典当、赠与等交易行为，确立了农民土地私有的产权形式。与此相适应的农村土地经营方式也发生了实质性的变革：由原来的土地所有权与经营权相分离的封建租佃经营，转变为所有权与经营权相统一的农民家庭经营，农民由此成为农村土地及其他生产资料的主人。土地改革初步实现了劳动者与生产资料的直接结合，极大地调动了农民的生产积极性，确立了农户家庭在中国农村土地经营制度中的基础地位。

2.1953～1956年农村合作社的发展

随着大规模有计划的经济建设的开始，一家一户的个体农业生产已不能满足实际的需要，基层农户间的互助合作随之推行，互助组成为农户之间相互合作的主要形式。合作社可以分为初级农业生产合作社和高级农业生产合作社两个阶段。

初级农业生产合作社的基本做法是：在允许社员有小块自留地的情况下，社员的土地必须交给农业生产合作社统一使用，合作社按照社员入社土地的数量和质量，从每年的收入中付给社员以适当的报酬。初级合作社的实行推动了农村土地制度的再一次变革：土地农民所有，农民经营变为集体经营。实行初级合作社的农地产权制度一定程度上适应了国家发展的需要。

高级合作社的主要做法是：在高级农业合作社里，除社员原有的坟地和宅基地不必入社外，社员私有的土地及土地上附属的私有的塘、井等水利设施，都无代价地转归合作社集体所有；土地由集体统一经营使用，全体社员参加集体统一劳动；取消了土地分红，按劳动的数量和质量进行分配；农民终生不得退股。

3.1956～1978年的人民公社化运动

中国社会主义改造完成后，为了体现社会主义制度的优越性，迅速改变贫穷落后的面貌，中央把“超英赶美”定为经济发展的战略目标。同时，由于“左倾”思想的影响，我国开展了新一轮的土地制度改革，从高级合作社制度转变为人民公社化农地产权制度。其做法是：原属于各农业合作社的土地、社员的自留地等一切土地，以及农具、耕畜等生产资料和一切公共财产、公积金，无偿为公社所有。公社对土地统一规划，组织生产，在分配上主要表现为平均主义。农村土地集体所有制经历了从单一的公社所有制到以生产大队为基础的三级所有制，再到以生产队为基础的三级所有制的曲折演变过程；在农地经营制度上也经历了由公社统一经营、统负盈亏，生产大队、生产队作为组织劳动的基本单位，没有生产经营自主权，到给予生产大队，特别是给予生产队一定经营自主权的发展阶段。

4.现阶段我国的农地产权制度

改革开放以来，家庭联产承包责任制就以中国农村基本经济制度的形式存在。其基本做法是：土地所有权仍是集体的，社员取得经营权从而承担了大部分农业生产活动，成为集体经济内部一个相对独立的经营层次；另一方面，作为集体经济和农村社区的代表的集体经济组织，应承担必要的统一经营职能，如承包合同的履行监督、公共设施的统一安排、使用和调度, 土地调整和再分配等, 从而形成了一套有统有分, 统分结合的双层经营体制, 实现了土地所有权与经营权的分离。

二、农地产权制度绩效

农地制度效率是指在有限的土地上进行资源配置的效率。不同的土地产权制度安排会取得不同的配置绩效。

1.土地改革时期的制度绩效

到1952年底，经过土地改革，农民土地私有权的确立极大地调动了农民发展生产的积极性，使得极度困顿的农村经济得以迅速恢复，适应了当时的国情，发展了我国的农村生产力。据统计，1952年全国主要农产品产量显著增加，粮食产量比1949 年增长44.8 %，比历史最高水平增加9.3 %，棉花产量比1949年增长193.7 %，比历史最高水平增加53 %。农业总产值也大幅度提高，1949年为326 亿元，1952年增加到461 亿元，比1949 年增长了41.4 %。1952年底，全国工农业生产都得到巨大发展，胜利地完成了国民经济恢复的任务。

2.农民互助合作社时期的制度绩效

农民互助合作化生产有效地弥补了土地改革时期农地产权制度的限制，在一定时期内对我国的农村经济发展起到了积极的作用。第一，发展农业合作社，推行土地使用制度改革，克服了以自有土地，自我经营为主要特征的个体小农经济的缺陷。农业合作社能够在较大面积的土地上科学合理地种植农产品，进行明确地分工生产劳作，提高了生产效率；能够集中社员力量进行基础设施建设，改善生产环境；农业合作社的建立有利于对农业生产工具进行改进，提高科技创新能力，减少劳动力的投入，有利于实现产品规模化生产。第二，初级农业合作社有利于保证广大农民的团结，避免出现贫富两极分化的现象，促进农村社会的稳定。第三，这一时期改变了土地私有制的基础，将土地的使用权集体化，实现了土地制度的社会主义性质的转变，为我国的土地收归国有，实现社会主义改造打下了良好的基础。

3.人民公社时期的制度绩效

人民公社运动在执行期间受“左倾”思想的影响，以及不合国情的制度体制导致经济发展缓慢，甚至出现倒退的局面。不过，值得指出的是，这一时期我国的农田水利基本建设得到了很好的发展。据统计，1957 年冬至1958年春开展的兴修农田水利运动，扩大灌溉面积2 300多万公顷，改善灌溉面积930多万公顷，治理低洼易涝耕地1 300多万公顷，改造瘠薄耕地660多万公顷，植树造林1 900多万公顷。

4.家庭联产承包责任制的制度绩效

以家庭联产承包责任制为核心内容的农地产权制度的改革，改变了农地所有权、经营权、收益权等各项权能集于一身的状况，农地所有权与经营权在很大程度上实现了分离，集体组织与农户间的权、责、利关系得到一定程度的明晰，农户成为自主经营、自负盈亏的经济单位和市场主体。这一变革不仅赋予农户相对独立的自主经营权利, 而且赋予农户对剩余产品的完全所有权和支配权, 从而较大限度地释放了土地和劳动力的潜力，成功推动了农业经济的高速增长和农村经济的繁荣。1983年中央下发文件，指出联产承包制是在党的领导下我国农民的伟大创造，是马克思主义农业合作化理论在我国实践中的新发展。1984全国落实家庭联产承包责任制，全国范围内出现了“从买粮难”到“卖粮难”现象的转变。中国创造了令世人瞩目的用世界7%的土地养活世界22%人口的奇迹。

三、农地产权制度的效率损失

1.土改完成后制度效率的损失

在土地改革完成后，中国的土地以农民所有，家庭个体经营的生产方式建立，随着生产的发展，其分散落后的经营方式的局限性也逐渐显露出来，制度的无效率性具体表现为：第一，生产工具落后及不足导致生产力低下，不能满足人们的生活需求。在农业生产中，由于生产工具落后，不得不投入大量的劳动力进行生产，使得人力资源利用率低，生产成本提高，生产的产品不能满足人们不断增长的物质需求，减缓了我国的经济发展速度。第二，一家一户为生产单位的分散个体经营，力量薄弱，积累率很低，无法抵御农业生产过程中遭遇的外来的各种自然灾害的侵扰，没有能力采用先进的农业生产工具和技术以及进行必要的大规模农田水利基础设施的建设。第三，个体经营的生产方式不利于我国的统筹发展，不利于我国的社会主义协调发展。我国在新中国成立初期的根本任务是发展生产力，满足人们日益增长的物质文化需要，农村实行个体经营，农民按照自己意愿进行生产生活，以满足个人的需求为生产的目的，使得提高生产力，进行科技创新和成本的投入有限，不利于我国实现发展经济的目标。

2.合作社时期制度效率的损失

高级合作社在全国迅速发展壮大的同时制度的无效率性也随之突显出来。高级合作社的确立没有与我国当时国内工业化刚刚起步，粮食、工业原料等供求矛盾十分突出的国情相结合，过度追求生产资料的公有化，使农业生产合作社的发展脱离了生产力发展水平这一基础，严重打击了农民的生产积极性，导致农业合作化的改造操之过急，工作过粗，改变过快，形式过于单一化，减缓了农业生产向前发展的速度，阻碍了工业化前进的步伐。

3.人民公社化时期制度效率的损失

由于受“左倾”思想影响，急功近利，没有遵循经济发展规律，延缓了经济发展的增长速度，这一时期的农地产权制度是失效的。因为：第一，产权边界不明晰，不能调动农民生产的积极性。土地等基本生产资料归公社、生产大队和生产队三级所有，这种模糊的产权界定不能使农民认识到自己对土地的拥有权，不能调动生产的积极性。第二，生产队的使用权和收益权残缺。表面上看，生产队享有占有权、使用权和收益权，但是，公社、生产大队既是生产队的直接领导者，同时也是农地的所有者之一，这就使得生产队的生产经营权和收益权必须受其干预，生产队缺失了使用权和收益权，发挥不了基层的主观能动性，同时作为上级机关的代理机构，在监督和管理集体中的每个成员时所付出的成本与收益脱钩，因而存在动力不足、监督成本高昂和监督失效问题。第三，违背农民意愿，片面追求农地的“一大二公”，强行将农民私有土地转化为集体所有土地且不给农民任何经济补偿，对农民土地产权进行剥夺。这对农民的生产积极性产生了极为消极的影响。第四，缺乏科学有效的监督管理和激励机制。平均分配原则难以调动农民劳动的积极性，而且由于经营组织规模大，参加集体劳动的成员众多，他人的劳动努力程度对自己收益的影响被大大“稀释”，集体成员间的互相监督作用极为有限。农民彼此效法，消极怠工，缩减生产，降低了生产效率。

4.家庭联产承包责任制下的制度效率损失

家庭联产承包责任制实施至今，其在农业生产中起到的积极作用有目共睹，但随着社会发展，生产力的提高，土地制度本身隐含的矛盾和问题也逐渐显露出来，主要有：第一，集体土地所有权不明晰。一方面土地所有权主体不明确，主体概念界定不清，土地所有权及其他派生权能无法有效行使，容易造成侵权行为，甚至导致滥用土地。另一方面，土地所有权权能不够完善。在土地流转中, 集体除享有充分的发包权外, 其余各项权力均受到行政干预。同时, 国家的土地管理权和集体的土地所有权内容交叉。第二，土地使用权不健全。土地使用权的不健全表现在其具体内容没经严格的界定，未对土地使用者的权利义务做出明确的规定和保障，从而产生了使用权过度扩张和使用权不充分两种矛盾的产生。第三，土地流转难且无规则。长期存在的城乡二元经济结构抑制了农业剩余劳动力在更大范围脱离土地的可能。同时中国的城乡户籍制度和社会福利制度对农民脱离土地,进入城市也是很难逾越的障碍，而土地所含的风险和福利机制, 给予农户基本的生存保障, 也阻碍了土地流转市场的发育。土地流转的困境既有碍于规模生产, 又浪费了土地资源。

四、逻辑启示

从新中国成立至今中国农地产权制度的变迁可以看出，各时期的农地产权制度都有其积极性，都推动了中国农业生产力的发展，但随着新制度经济学中制度边际效率递减规律的作用，各种限制因素显现，最终新制度的执行成本要小于旧制度的维护成本，新制度的纯收益要大于旧制度纯收益，于是新的农地产权制度就产生了。在现阶段我们要结合国情，对涉及农地产权制度变迁中的各种收益、费用进行分析，包括：对各种制度下的收益进行分析，判断能否使劳动者的劳动报酬与其努力程度相一致；对与新制度有关的成本如新制度的搜寻、设计、建立、运行、完善、监督等费用进行计算；对新旧制度的摩擦成本进行考量等。根据对涉及制度变迁中的收益和成本分析，结合目前家庭联产承包责任制中的各种受限制发展状况，得出我国的土地产权制度变迁只能是在坚持农地集体所有制前提下，明晰农地产权，构筑适应市场经济的农地产权框架，清楚界定各产权主体的责、权、利关系。

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