中国农村五保供养的历史变迁、现状及改善对策

王传富

(信阳师范学院 马列部，河南　信阳　464000)

2005年10月中共中央十六届五中全会通过的《十一五规划纲要建议》正式提出“社会主义新农村建设”战略部署，这是统领新时期“三农”工作的一个重大战略举措。而构建农村现代社会保障体系，既是新农村建设的重要内容，又是推动新农村建设的重要手段。目前，我国农村初步建立了以社会救助制度(五保供养、最低生活保障)和社会保险制度(新型农村合作医疗、新型农村养老保险)为主体，包括退伍军人及家属优抚在内的农村社会保障体系。其中，五保供养是我国农村最具有相对连续性、成熟完善的社会保障制度。农村五保供养是具有中国特色的农村社会保障制度，体现了社会主义本质要求，是指国家和农村集体对农村“三无”村民在吃、穿、住、医、葬和未成年人义务教育等方面给予保障。农村五保供养制度保障了农村最弱势群体五保对象的基本生活，在农村社会保障制度中具有兜底作用。本文拟研究建国后农村五保供养历史变迁、五保供养现状及提出改善对策，试图为农村五保工作的具体实践提供一些理论指导和历史借鉴，并为整个农村社会保障体系的发展做出一些贡献。

一、建国后农村五保供养历史变迁

中国五保供养制度是从建国后1956年开始的，以供养资金来划分，可以分为两个时期。第一个时期，从1956年至21世纪前的税费改革，五保供养经费来源于农村集体，五保供养属于农村集体福利事业。这期间又可以分为改革开放前的农村生产大队、生产队的公益金时期和改革开放后的村提留、乡统筹时期。第二个时期，农村税费改革后，五保供养经费逐步由各级财政负担，五保供养转变为农村现代社会保障事业，属于财政公共支出的范围。

(一)农村集体公益金供养时期

我国农村五保供养始于农业合作化时期的1956年。1956年之前的建国初期，五保对象的生活保障主要是通过土地保障(土地改革分得土地)、国家临时救济、亲友邻居宗族帮扶、自我照料来实现的。农村五保供养制度正式创立来源于1956年的两份文件，即：《1956年到1967年全国农业发展纲要(草案)》和《高级农业生产合作社示范章程》。这两份文件都规定农业合作社要保证农村“三无”人员吃、穿、烧、年幼的教育和年老的死后安葬，简称“五保”。1956年至农村人民公社解散，五保供养费用来源于生产大队、生产队的公益金，主要是生产队的公益金。五保供养形式分为两种，少部分五保对象在敬老院实行集中供养，大部分在生产队实行分散供养。这期间，农村虽然非常贫穷，五保对象最基本生活还是得到保障，五保工作执行较好，其原因：一是五保工作体现社会主义本质要求，在政治气氛浓厚时代，具备强大思想保证；二是全能的人民公社体制为其提供组织保证。

(二)村提留、乡统筹供养时期

1978年后，农村普遍实行土地承包，人民公社解散，建立乡(镇)村组基层组织。五保供养在新旧体制转轨时期出现筹资困难，五保对象的生活出现困难局面。如重庆地区，“实行农业生产责任制初期，五保供养标准落实工作不平衡，大多数安排较好，但也有相当数量的生产队把供养五保户的粮食、柴草分摊到农户，让五保老人分户自收；有的划一份土地给五保户自食其力，个别地方曾发生五保户吃派饭和外出乞讨的现象；有的敬老院因生产队不按时送交供养的五保户粮钱，经费开支大部分依靠国家救济。”①在新形势下，国务院于1994年1月发布《农村五保供养工作条例》，这是我国第一部五保工作法规，规范了五保供养工作，解决了当时五保供养筹资难的问题，明确规定：“五保供养所需经费和食物，应当从村提留或者乡统筹费中列支，不得重复列支；在有集体经营项目的地方，可以从集体经营的收入、集体企业上交的利润中列支。”②为规范敬老院各项工作，民政部1997年3月发布了《敬老院管理暂行办法》。这一时期，五保供养工作总体上实现了制度化、规范化，大部分地区五保对象生活有保障，经济欠发达地区五保经费有挪用挤占现象，经济发达地区五保对象生活有明显改善。

(三)财政供养时期

为减轻农民负担，中国从1998年开始在部分农村地区开展税费改革试点，2002年扩展改革试点，2006年全部取消农民税费，并对农民实行各种财政补贴，中国社会进入“以工补农”的历史时期。农村五保供养经费此时又面临着第二次筹资难的问题，因为五保供养经费来自村提留乡统筹，而税费改革的一项重点内容是取消村提留乡统筹，五保供养费用面临中断的危险。为解决这一问题，2004年国家民政部、财政部和国家发改委下发的《关于进一步做好农村五保供养工作的通知》规定：“实行农村税费改革后，农村五保供养资金发生了变化，除保留原由集体经营收入开支的以外，从农业税附加收入中列支；村级开支确有困难的，乡镇财政给予适当补助。免征、减征农业税及其附加后，原从农业税附加中列支的五保供养资金，列入县乡财政预算。地方在安排使用农村税费改革转移支付资金时，应当确保五保供养资金的落实，不得截留、挪用。”③2006年全国取消农业税费后，国务院于2006年1月21日颁布了新的《农村五保供养工作条例》(从当年3月1日起执行)。该条例规定：“农村五保供养资金，在地方人民政府财政预算中安排。有农村集体经营等收入的地方，可以从农村集体经营等收入中安排资金，用于补助和改善农村五保供养对象的生活。农村五保供养对象将承包土地交由他人代耕的，其收益归该农村五保供养对象所有。”④至此，农村五保供养实现了从农民互助共济的集体福利事业向国家财政保障的现代社会保障事业的历史性变化。

二、农村五保供养现状

中国农村从2006年免除农业税费全面执行新的《农村五保供养工作条例》后，农村五保保障事业快速发展，五保户的生活保障有较大幅度提高，但同时在发展的过程中也存在一些有待改进的地方。

(一)农村五保保障事业快速发展主要表现在如下几方面

1.农村五保供养工作进一步制度化法制化

国务院制定的新《农村五保供养工作条例》出台后，各省都制定了实施办法，各市县制定了进一步加强农村五保供养工作的通知。随后，各省市进一步细化了农村五保供养各方面工作制度的制定，比如，河南省省民政厅2010年5月下发《河南省农村五保供养服务机构建设和管理服务规范》从各方面对敬老院的建设和管理服务进行规范。又如，2010年7月，河南省政府办公厅下发《关于印发河南省农村五保供养服务机构管理暂行办法的通知》明确乡镇长是农村五保供养第一责任人，并且明确五保供养服务机构管理经费、人员工资和其他相关费用列入县级财政预算，较好解决县、乡政府在敬老院管理经费和人员工资分担比例问题上的扯皮现象。⑤加上以往出台的相关法律规章，农村五保供养工作如今有较完善法律法规可以遵循，农村五保工作走上了制度化法制化的轨道。

2.供养经费得到切实保证

新的《农村五保供养工作条例》实施后，农村五保供养获得了稳定的、不断增长的资金保证。从2006年至2010年，“五年来，全国累计投入农村五保供养资金358亿元，年均增长18%；平均供养标准由每人每年1064元提高到2246元，提高了111%”。⑥各省市在中央提供五保供养资金补助的基础上，根据自身实际情况，不断努力加大五保供养资金支出，提高五保供养的标准。如，河南省“从2006年开始，各地将五保供养所需资金足额列入县级财政预算，确保了五保供养资金按时发放。同时，省级财政逐年加大对各地五保供养资金的补助力度，从2005年的2456万元增加到2009年2.01亿元，有效地缓解了基层财政的压力。由于五保供养资金的保障渠道的畅通，供养标准逐步提高，供养资金总量由2005年的4.62亿元增加到2009年的7.41亿元，供养标准由2005年的人均900元增加到目前的集中供养2000元、分散供养1200元。”⑦

3.五保供养基本实现应保尽保、集中供养率大幅提升

五保供养工作因为有了较为充足资金支持，农村五保供养人数和集中供养率有较大幅度的提升。民政部副部长罗平飞在2010年12月召开的全国农村五保供养工作会议上说，全国五保供养对象由2005年底的328万人增加到2010年的554万人，占全国农业人口比例稳定在千分之六左右，基本实现了应保尽保⑧。农村五保对象大多是鳏寡孤独残疾老人，很多人需要照料服务，让他们住进农村五保养老服务机构，能够提高他们的生活质量，使他们满意地走完人生最后旅程，因此，五保集中供养率一定程度反映了农村五保生活质量的高低。2006年后，农村五保集中供养率也有较大幅度的提高，2010年“我国共有农村五保供养服务机构31286所，床位数达209万张，较2005年底增加119万张，集中供养率由2005年的18%提高到31%。”⑨

4.农村五保供养服务机构的设施、管理服务明显改善

随着近五年国家各级财政资金对农村五保供养工作不断增加，农村五保供养机构的硬件设施和管理服务得到很大程度改善。很多农村新设敬老院利用农村小学撤校并点后空余校舍改建而成，一般来说，房间较多、设施齐全、布局合理、环境优雅、活动场所宽阔，而且政府对农村敬老院的建设标准提出了明确要求。如《信阳市人民政府关于进一步加强农村五保供养工作的通知》指出：“乡(镇)敬老院床位要不少于50张，每间住房实用面积不少于15平方米，厨房、餐厅、文化娱乐室、卫生间、浴室等基本设施应配套齐全，要有种植、养殖场地。村级敬老院床位要不少于15张，应有厨房、卫生间等生活服务设施。”⑩从国家到各省市都开展了农村示范敬老院、文明敬老院、管理服务先进个人评比活动，农村五保养老服务机构的管理服务水平有较大程度的提高。如，“信阳市罗山县为提高乡镇敬老院管理服务水平，在加强敬老院管理服务队伍建设和制度建设的基础上，突出抓好以院民‘自我管理、自我教育、自我服务、自我发展’为主要内容的‘院民自治’工作。同时，根据院民的自身特长和身体条件，将院民分为卫生、生产、服务、监督、教育、娱乐、健身等院民小组开展各项活动，院民的主人翁意识和精神面貌得到极大的提升，敬老院的管理处处充满生机和活力。”

(二)在农村五保保障事业快速发展的同时，我国农村五保供养工作仍有许多有待改进和完善的地方

1.供养标准仍需进一步提高

新的《农村五保供养工作条例》实施后，五保供养资金有较大幅度的增长，五保供养标准有较大程度的提高。不过，“目前全国平均供养水平仍仅相当于同期农民人均生活消费支出的52%，总体尚未达到农村居民平均生活水平”。对照《农村五保供养工作条例》所提要求，“农村五保供养标准不得低于当地村民的平均生活水平，并根据当地村民平均生活水平的提高适时调整”，仍然存在一些差距，有较大资金缺口。

2.集中供养存在的一些问题

一是集中供养率不高。最近几年国家加大了农村敬老院建设力度，农村敬老院数量有很大提高，但与等待入院五保老人的庞大数量相比，仍显不足。当前实际情况是，“目前在农村五保供养服务机构实行集中供养的对象仅占31%，供养设施和服务能力与实际需求相比还有较大差距”。有些地方还违反国家政策，让五保老人交钱入敬老院，如2009年河南省杞县苏木乡敬老院存在缴纳入院费的现象。二是农村敬老院的管理服务有待提高。敬老院管理服务人员工资福利待遇低，一般人不愿意干，在岗人员工作积极性不高。管理人员大多聘请退休村干部，服务人员聘请附近年龄较大村民，而且聘请的人员数量达不到国家规定。退休村干部年龄大，管理起来精力达不到，更别说领导敬老院搞多种经营提高收入。聘请的村民，文化程度不高，年龄也偏大。这些因素制约了敬老院管理服务水平的提高。三是过分强调集中供养率的问题。五保老人的集中供养有利于他们生活质量的提高，但也有些老人不愿意入住敬老院，更愿意和近亲属生活在一起。有些地方把五保老人的集中供养率作为一项政绩工程，规定不愿意入敬老院的五保老人不能享受五保待遇，只享受农村低保待遇，如2009年“记者在内乡县大桥乡了解到，因为符合五保供养对象的老人不愿意去敬老院入住，当地的民政部门不给办理分散五保供养手续。”

3.分散供养存在的问题

农村绝大部分五保对象是分散供养，在自己家里自养，或者和近亲属生活在一起属于代养。五保分散供养也存在一些问题。一是五保待遇落实不到位和不及时的问题。分散供养对象的供养资金一般来说实行社会化发放，由县民政部门委托银行以活期存折发给各分散供养五保人员。由于五保老人年龄大、不识字、弱智、聋哑、残疾、腿脚不方便等原因，有时候自养五保老人需要将活期存折交村干部代领，存在一定程度五保供养金被挪用、截留、克扣、贪污、不及时等现象。二是五保户生病治疗和护理的问题。农村五保老人大多身体素质差，经常生病，有的还住在边远地区，生病后无人或有人不愿意将其送往医院。即使能够住进医院，筹措住院费也是问题。虽说五保对象有农民合作医疗、农村大病医疗救助来解决医疗费，但是很多医院需要先垫付资金然后才能住院，五保户筹集垫付资金很困难。五保户大多经济上贫穷，每年的供养金只够维持生活，不能存下多少钱。生病住院的看护照料更是一个大问题。自养五保户谁来照料，代养五保对象生病时间久了，领养人不照料怎么办。

三、完善农村五保供养的对策建议

农村五保供养是我国农村目前较为成熟和完善的社会保障制度，保障着农村最需要社会救助的五保户群体。做好农村五保供养工作，是社会主义本质的要求，关系到党和政府在农村人民群众中的形象，关系到农村和谐社会的构建。当前五保供养工作自2006年新的《农村五保供养工作条例》实施以来，取得巨大成就，但仍旧存在一些问题。针对这些五保供养工作中的不足，我们感觉有必要采取下列措施以进一步推动五保工作向前发展，使五保对象更好地分享社会发展进步的成就。

(一)国家要加大对五保供养工作资金、政策、法律及技术力量支持的力度

各级财政要根据国民经济增长的速度不断加大对五保供养资金投入，提高五保供养标准，使五保对象生活水平达到或者超过当地村民生活水平。国家要出台系列政策或者立法鼓励民间资本在农村兴办养老服务机构，弥补公立养老机构的不足。按照国家政策或法律，由国家财政埋单，民营养老服务机构也要收养农村五保对象，以提高农村五保集中供养率。国家要在医学院、护士学校开设老年人护理专业，加大招生量，并且提高各级养老服务机构管理服务人员工资待遇，以吸引更多专业人员加入到养老服务行业，不断提高包括五保老人在内养老管理服务水平。国家要出台政策或立法以规定医院、供水、供电、电信、广电等各业务单位有对分散供养五保户和敬老院减免费用的义务和责任，以提高五保对象的生活水平。国家要引导人们做慈善事业，鼓励机构、社会团体及个人帮扶五保对象或敬老院，在全社会形成合力来共同提高五保对象的生活质量。

(二)敬老院要争取有所创收，形成可持续发展能力

国家要为农村敬老院创造条件使其具备一定的创收能力。一是发展院办经济。国家要给农村敬老院划拨一定的土地、建造一些牲畜圈舍，使敬老院的管理服务人员和一些有劳动能力的五保老人能够种菜、发展养殖业。二是收养自费养老的老人。随着人口老龄化的到来，农村老年人越来越多。有很多农村中青年出外打工经商，农村需要照料的“空巢”老人也越来越多。农村敬老院可以根据条件收养这些有需求的老人入院，根据国家相关规定收取一定费用，赚取合理利润，这既是发展农村养老事业，也可以弥补国家财政经费供给的不足。农村敬老院创收，能提高院民生活水平和管理服务人员工资待遇，从而推动农村敬老院良性可持续发展。

(三)搞好分散供养五保对象的服务联络工作

目前五保对象集中供养率不到40%，大部分五保对象是分散供养，做好分散供养五保工作是五保整体工作中重要内容。我们要建立五保分散供养的长效工作机制。乡镇长是五保工作的第一责任人，乡镇民政部门、敬老院是具体工作机构。乡镇长要带领或指定相关工作人员定期上门看望自养五保对象，关心他们的饮食起居身体健康，对于生活不能自理的自养人员要及时送往敬老院请人护理。对于代养五保对象，五保对象、领养人、乡镇政府三方签订协议，明确各自权利义务，乡镇长或相关工作人员要定期上门督促检查，或访问邻居村组干部，掌握领养人对五保对象的生活照料情况，采取表扬、奖励、批评、行政或法律等手段，确保五保对象有较好的生活照料。

(四)加强农村五保供养的监督评估工作

新的《农村五保供养工作条例》实施后，农村五保供养工作既有国家系列法律法规政策的规定，又有财政基金的支持，处在一个发展形势很好时期，但在有些地方仍然出现五保对象应保未保、供养标准降低和拖欠克扣甚至贪污挪用五保经费的现象。对于出现的这些问题，五保对象是农村社会最弱势群体，他们几乎没有能力向国家各机关、外界去上诉或揭露这些弊端。出现问题的关键是缺乏监督评估和落实政策难，解决问题最重要手段是国家加强对农村五保工作的监督评估。国家民政部举办的示范敬老院、文明敬老院、五保工作先进个人评选活动，各省市县举办的不同级别的五保工作评先活动以及农村敬老院规范化建设管理考核评比工作等能防范农村五保工作偏离目标。在行政主导的中国社会里，上级机关的明察暗访监督评估确实能极大地推动五保工作的开展，因为乡村组织为了应付上级检查、害怕犯错误，也不得不把五保供养工作做好。五保工作过程的监督和工作效果的评估，还能使国家有关部门及时发现国家五保政策是否符合农村实际，从而推动五保法律法规政策的完善。

注释：

①窦玉沛.重构中国社会保障体系的探索[M].北京：中国社会科学出版社，2001.

②国务院法制办公室政法劳动社会保障法制司，劳动和社会保障部法制司.社会保障常用政策法规[G].北京：法律出版社.

③民政部、财政部、国家发展和改革委员会关于进一步做好农村五保供养工作的通知[EB/OL].(2007-06-15)[2011-03-31].http://www.sdpc.gov.cn/shfz/t20070615_141337.htm.

⑥全国农村五保供养工作会召开[EB/OL].(2010-12-02)[2011-03-31].http://www.gov.cn/gzdt/2010-12/02/content_1758164.htm.

⑧⑨我国五年投358亿元,554万人纳入五保供养[EB/OL].(2010-12-01)[2011-03-31].http://www.caijing.com.cn/2010-12-01/110581157.html.