低碳经济发展与政府职能转变

汪小波,宫斌斌

(1.中国矿业大学,江苏　徐州　221008；2.安徽新华学院,安徽　合肥　230088)

随着经济全球化的迅速发展以及世界人口数量的不断增长，世界各国对传统能源的消耗和依赖越来越强烈。而对传统能源特别是煤炭和石油的无节制的使用所产生的大量二氧化碳是导致全球气候变暖问题的主要原因，这已经成为世界各国社会经济可持续发展所面临的重大挑战。我国正处于社会主义初级阶段以及社会主义工业化和城镇化建设的关键时期，社会经济的发展主要依靠以煤为主的能源结构。由于全球环境问题日益严峻、国际能源价格的频繁波动以及我国能源供应日益紧张并且利用效率低下等问题突出，因此，我国政府必须积极转变政府职能，调整产业结构，提高能源的利用效率，大力发展低碳经济，减少对传统能源的依赖程度。

一、低碳经济和政府职能转变的含义

1.低碳经济的含义

2003年，英国政府发表了题为“我们未来的能源：创造低碳经济”的《能源白皮书》，首次提出了发展低碳经济的理念，受到社会普遍关注。其指出，低碳经济是利用更少的自然资源去创造更多的经济产出；发展低碳经济是为了创造更高的生活质量和标准，促进先进科学技术的发展和运用，同时也能创造更多的商机和就业机会。

所谓低碳经济，是指在可持续发展观的指导下，通过技术创新、制度创新、产业转型、新能源开发等多种手段，以低能耗、低污染、低排放为基础的提高能源利用率、创建清洁能源结构的一种高层次的创新型的经济发展模式。低碳经济主要包括低碳生产、低碳流通、低碳消费三个方面，是比绿色经济、循环经济、生态经济要求更高的一种经济发展方式。低碳经济的实质是提高能源利用效率、清洁能源结构。从内涵的角度看，低碳经济兼顾了“低碳”和“经济”，是一种更高层次的经济发展模式，是人类社会继农业文明、工业文明之后的又一次重大进步。“低碳”意味着我国经济的发展必须减少对传统能源的依赖，提高能源的利用率，努力朝着低能耗、低污染、低排放的经济发展方式转变；“经济”意味着在能源利用结构和效率转型的过程中，保证经济的可持续发展。

2.政府职能转变的含义

政府职能，亦称行政职能，是指政府根据社会需要依法对国家和社会公共事务进行管理中所承担的职责和功能。政府职能的内容主要包括以下几方面：第一，政治职能，即军事保卫、外交、治安和民主政治建设等职能；第二，经济职能，即宏观经济调控、市场监管以及提供公共产品的服务等职能；第三，是文化职能，即发展科学技术、教育、文化事业和卫生体育等职能；第四，是社会职能，即保护生态环境和自然资源、促进社会化服务体系建立等职能。政府职能转变主要是指政府基本职能内容的转变、政府管理权限的转变、政府管理方式的转变和政府行政改革能力的转换与提高。努力实现我国政府职能向提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变,实现行政运行机制和政府管理方式向规范有序、公开透明、便民高效的根本转变,为科学发展观的贯彻落实和低碳经济的发展创造良好的环境，建设人民满意的政府。

二、政府职能转变是发展低碳经济，实现经济发展模式转变的必然要求

我国政府要保证社会经济可持续发展，必须处理好经济建设与资源利用、生态环境保护的关系，统筹人与自然的和谐发展。但是，要处理好社会经济发展与资源环境保护的矛盾，实现人与自然和谐发展，仅仅依靠市场机制的自发调节作用是不够的，需要政府加强宏观调控，转变政府职能。政府职能转变是贯彻落实科学发展观、发展低碳经济的决定性体制性因素和关键。

1.环境和资源问题是外部性问题

外部性是经济学中的概念，就是指市场经济中的行为主体的行为后果由行为人以外的市场经济主体承受。在传统经济发展模式下，环境资源产权界定不明确，资源市场交易规则不健全，无法形成科学化、规范化、法制化以及市场化的环境产权交易体系。所以，我国很多企业在利用传统能源特别是煤炭资源进行生产、排放废气物时，不需要支付任何费用，这往往也是导致我国能源利用效率低、环境污染日益严重的重要原因。

2.发展低碳经济是贯彻落实科学发展观的客观要求，关系到我国人民的根本利益

市场机制在我国市场经济资源配置中发挥着基础性的作用，但是，市场经济本身存在缺陷即自发性、滞后性、盲目性。市场机制只能反映现时交易双方的利益，而不能涉及其他社会市场经济主体的利益。对经济利润的盲目追求，不顾资源和生态环境的保护，使得企业在利用传统能源特别是煤炭资源进行生产时，往往能源利用率较低、环境污染日益严重。发展低碳经济，就是要按照科学发展观的客观要求，从人们长远利益出发，转变传统的经济发展方式，提高能源的利用效率，改善生态环境，使我国社会经济走可持续发展道路。

3.发展低碳经济是一个长期的复杂的系统工程，需要全社会普遍参与

我国粗放式的经济增长方式导致我国生态环境日益严重。我国长期以来的经济快速增长主要依靠高碳消耗，我国化石能源占总能源数量的92%，其中煤炭占总能源的68%，电力生产中的78%依赖燃烧煤炭发电，能源、汽车、钢铁、交通、化工、建材六大高耗能产业的加速发展，使我国成为“高碳经济”的典型代表。加之，我国相关技术欠缺，因此发展低碳经济是一个长期的复杂的系统工程。而且，发展低碳经济需要全社会普遍参与，这不仅关系到能源的高效利用、生态环境的保护、经济发展模式的转变以及人们生活方式的巨大变革，而且每一个方面都涉及各种利益的调整，比如中央政府与地方政府之间的利益关系、地方政府与企业之间的关系以及企业与企业之间的利益关系，等等，复杂性更强、难度系数更大。

三、发展低碳经济，必须切实转变政府职能

发展低碳经济已经成为世界各国经济增长的新的核心驱动力，受到国际社会普遍关注；发展低碳经济是人类社会经济发展的必然选择，也是贯彻落实科学发展观和建设和谐社会的必然要求。这对处于高速工业化和城市化建设过程中的中国来说，既是一次机遇也是一次挑战。从公共管理角度来看，政府必须积极转变政府职能，在低碳经济发展中发挥主导作用。

1.以科学发展观为指导，政府应该在发展低碳经济中发挥主导作用

“思想是行动的先导”。低碳经济是以低能耗、低污染、低排放为基础的提高能源利用率、创建清洁能源结构的一种高层次的创新型的经济发展模式，是当今世界各国经济发展的必由之路。发展低碳经济是一个长期的复杂的系统工程；由于发展低碳经济战略的长期性、复杂性以及市场经济本身的缺陷，所以政府必须以科学发展观为指导，在发展低碳经济中发挥积极主导作用。主要表现为：科学地制定发展低碳经济的战略目标和总体实施规划；加大政策支持和财政投入力度，大力发展低煤技术，提高清洁能源利用比例，调整产业结构；完善相关法律制度，强化制度建设，健全激励和惩罚机制，等等。

2.发展低碳经济，必须重新界定政府职能

政府职能转变是低碳经济发展的重要前提。目前，我国社会经济正处于发展的黄金期，而改革处于攻坚阶段；相对于市场经济的快速发展，我国行政管理体制改革滞后。特别是我国政府职能转变没有到位，依然存在缺位、越位和错位的问题。因此，在新形势下，政府必须重新构建科学合理的政府职能框架，把政府职能真正转变到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来，合理确定中央与地方政府之间的关系，切实解决好政府部门之间职能交叉、权责脱节和多头领导等问题，努力加强制度建设，规范市场秩序，建立健全碳交易市场规则，转变政府管理方式，提高行政效率等，为发展低碳经济创造良好的外部环境。

3.发展低碳经济，必须转变政府职能

发展低碳经济的目的就是为了改变能源高消耗、环境污染严重的状况，使我国社会经济走可持续发展的道路。由于发展低碳经济是一个长期的、复杂的系统工程，需要政府积极转变政府职能，强化社会公共服务的职能，为促进低碳经济的发展创造一个良好的环境。当前，政府工作的重点主要表现为：建立健全发展低碳经济的法律体系，确保发展低碳经济的各项活动科学化、规范化、法制化；调整产业结构，惩罚高耗能生产企业；加强财政、税收和优惠政策对新能源、新技术开发和利用的支持力度,等等。

4.发展低碳经济，必须强化政府宏观调控

低碳经济作为一种更高层次的全新的经济发展模式，主要是为了解决好能源利用效率低、环境污染严重的问题。市场经济固有的缺陷,需要政府充分发挥宏观调控职能。主要工作有：制定低碳经济发展战略的总体规划和实施方案；大力发展煤技术，加大对新能源、新技术的财政和税收的支持力度；调整产业结构，大力发展清洁产业；健全相关法律制度，等等。

5.发展低碳经济，重点是发展低碳技术

发展低碳经济已成为当今世界各国发展的主题。低碳经济对于我国来说即是一次挑战，也是一次机遇。低碳经济的实质是提高能源利用效率、清洁能源结构。而制约我国低碳经济发展的一个关键性因素就是低碳技术，包括可再生能源和清洁煤在内的低碳技术是实现低碳经济的前提条件。因此，我国政府在努力创造良好的外部环境之外，应该积极加强与技术发达国家的合作，借鉴国际先进经验，特别要积极引进新型能源、节能环保材料、环保设备生产以及相关研发技术。最重要的是，我国政府必须加强低碳技术的自主创新能力，积极研发、推广和应用碳捕获和碳封存技术，大力开发能源利用和再利用技术、生态恢复技术、新材料技术,等等，积极推广包括太阳能、风能和生物能源技术在内的“低碳能源”技术，促进清洁生产，提高能源利用率，保护生态环境。

6.发展低碳经济，不断推进制度创新

发展低碳经济已经成为我国社会发展的主题。不断推进制度创新，完善监管机制和相关法律制度，是推动我国低碳经济顺利发展的重要保障和驱动力。在今后一段时间里，我国政府应该积极学习西方发达国家的经验，着力强化能源立法工作，健全能源法律体系，确立能源中长期规划的法律地位。主要措施有：不断完善国际碳交易市场机制，规范参加国际碳交易的中国企业；健全低碳经济监管体系；完善相关法律制度，鼓励国内外市场主体加强对清洁能源、可再生能源的开放和利用。

参考文献：

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