经济开发区园区型社区管理问题分析——以苏州工业园区为例

赵守飞

(1.华中师范大学 城市社区建设研究中心，湖北　武汉　430079；2.安徽财经大学 财政与公共管理学院，安徽　蚌埠　233030)

为了构建招商引资的良好平台，更好促进经济社会发展，全国各地先后发展了许多经济开发区。经济开发区的发展需要和谐的社区治理环境，一个社区治理环境混乱的园区其经济科技的健康发展将受到严重影响，因为“如果社区有问题，企业也难以独善其身：社区的问题会蔓延到企业当中”①。本文以苏州工业园区社区管理为例，探讨经济开发区园区型社区管理问题。

一、苏州工业园区社区基本概况

苏州工业园区行政区划288平方公里，包括中新合作区(80平方公里)以及娄葑、唯亭、胜浦三个镇，户籍人口近34万(常住人口近80万)。2009年底，园区在苏州市率先全面完成撤村建居工作，目前共有社区97个，其中，中新合作区新型城市社区36个、小城镇社区61个(常住人口5 000人以上的大型社区32个)。

园区中新合作区城市社区规模一般为2 000～3 000户，居民结构呈现“国际化”、“多元化”特点：外籍人士多(来自六十多个国家的外籍居民10 000余人，约占居民总数的10%)、高学历人才多(大专以上学历居民约占60%)、新苏州人多(约占67%)、年轻居民多(平均年龄约32岁)。中新合作区内的36个社区均由中高档商品住宅小区组成，绝大部分为2000年以后开发建设，全部实行市场化、规范化的物业管理，已经成立业主委员会的小区约占80%。社区居民对社区管理、公共服务的要求较高。

园区小城镇社区除极少数苏州城市区划调整而来的传统城市社区以外，绝大部分为动迁社区，社区规模一般为2 000～4 000户，居民结构呈现出本地居民(约占47%)和外来租住人员(约占53%)基本持平的特点。目前2/3的小城镇社区通过吸纳动迁居民组成保安、保洁、绿化、维修等队伍进行物业管理，1/3的乡镇社区通过物业公司进行管理。物业管理经费来源主要存在三种类型：一是由社区自负盈亏；二是全部由乡镇财政承担；三是社区集体股份收入与乡镇财政转移支付相结合。②

二、苏州工业园区社区管理创新安排

近年来，苏州工业园区以科学发展观为指导，把社区建设作为服务民生、促进园区经济社会环境科学发展的基础工程，积极探索融时代特征、苏州特点、园区特色为一体的社区建设之路，形成了独具特色的社区管理创新安排。

(一)创新管理理念

作为中新两国政府间重要的合作项目，苏州工业园区开发建设一直得到中新两国领导的高度重视和亲切关怀，中新双方建立了由两国副总理担任主席的中新联合协调理事会。1994年至今，已先后召开十二次联合协调理事会、十一次中方理事会，国务院九次发文，在目标规划、管理授权、政策扶持等重大问题上给予直接指导和具体帮助，并明确“凡是符合改革方向的可在园区先行，一时看不准的也可在园区试行”，为园区经济社会创造了“不特有特、比特更特”的发展环境。江苏省、苏州市也对园区开发建设十分重视，始终把园区作为省、市对外开放的重中之重予以全力推进，为园区又好又快发展创造了良好条件。为了更好地打造园区科学发展的软环境，促进园区社区管理绩效提升，在管理理念上园区进行了大胆的创新。园区坚持“和谐社区的共性特征与园区的个性特点相统一，激发社会活力与维护基层稳定相统一，政府行政管理与社区民主自治相统一”的原则，通过引进市场机制、整合社会组织资源，园区将政府“掌舵”与社会组织“划桨”合理分开，营利性社会组织和非营利性社会组织之间合理分工，创新出国家、市场和社会互动合作协同发展的社区治理理念。

(二)创新管理体制

1.新型城市社区管理体制

与一般城市社区不同，中新合作区实行以“社区工作委员会”(简称“社工委”)为基层行政组织的社区管理体制，先后成立了3个社工委，依托7个集中提供便民商业服务的邻里中心设立了7个社区工作站，形成了国家行政性的社工委、社区工作站，市场商业性的邻里中心和社会自治性的社区居委会的社区管理和服务体系。中新合作区社区管理的总体框架是：在园区工委、管委会的领导下，社区建设指导委员会是全区社区建设的决策与协调组织，负责建立社区准入机制，加强各职能部门与社工委的协作联动，委员会由管委会主要领导挂帅，管委会相关职能部门一把手为成员；社工委是园区所特有的社区建设主体，承担基层行政管理部门的角色，但有别于传统意义上的街道，专心致力于开展社区基层组织建设和提供社区公共服务，不参与经济活动，所需工作经费由园区财政全额拨款； 邻里中心是一个集商业、文化、体育、卫生和教育等于一体的区域性商业服务中心，隶属于成立于1997年11月的邻里中心发展有限公司(其是目前中国最大的社区商业投资商)，不仅较好地满足了居民的日常生活需要，也完善了园区商业功能布局。社区工作站是社工委设在邻里中心的对外一站式服务窗口，主要提供各类政务服务，并承担联系周边社区、搜集社情民意、培育志愿者(义工)队伍、组织居民开展文体活动、促进社区共驻共建等任务；社区居委会按照城市居委会组织法开展居民自我管理、自我教育、自我服务活动；业主委员会、物业公司根据各自职责，做好业主(居民)服务工作；各驻区单位与社工委、社区居委会不断建立健全资源共享、事务共办、文明共建的机制，积极参与社区建设。

(1)优化管理服务载体

作为借鉴新加坡经验的重要成果，邻里中心在社区服务中起着重要的基础载体作用。社区居民步行10分钟内可以到达1家邻里中心，享受基本的社区商业、卫生、文化、娱乐等服务。每个邻里中心15%的面积(约2 000平方米～3 000平方米)用于配备社区工作站、卫生服务站、社区图书馆、文体活动室、民众俱乐部等功能载体，由社工委统一管理(经费纳入财政预算)，辐射周边3～5个社区，满足居民的政务服务、卫生健康以及精神文化需求。按照“满足服务需求、适度超前规划”的原则，加强对社区用房的规划建设。将社区用房作为住宅小区规划审批的重要内容，建立了规划建设、国土房产、社会事业、财政等职能部门以及社工委联动会商的机制，共同参与新建社区用房规划、选址、设计、建设、验收的全过程，按不低于规划许可证载明的地上建筑物总面积的3‰集中配置。目前，中新合作区新建社区用房的平均面积约为900平方米。③

(2)强化民主自治

积极协调社区居委会、业主委员会、物业公司三者之间的关系。社工委通过指导社区居委会民主选举和民主决策、引导业主委员会依法组建和理性运作、协助职能部门规范物业管理行为等措施，使三者互相促进、互相监督、和谐发展。普遍推行社区联席会议制度。联席会议由社工委牵头，派出所、社区党支部、社区居委会、业主委员会、建设单位、物业公司、相关驻区单位、居民(业主)代表共同参加，并可邀请管委会相关职能部门代表列席。

中美两国几乎同时宣布中国将放宽进口美国大米的限制，从此，美国大米理论上可以大规模进入中国市场。单就产品竞争力而言，国产大米明显处于劣势境地，本土大米的出路在哪里？

(3)壮大管理队伍

实行行政编制人员与职业社工分类管理相结合的制度。行政编制人员主要从事社工委管理岗位，职业社工分为甲、乙两类：甲类为社工委、社区工作站内行政编制人员以外的工作人员，乙类为社区居委会中符合职业社工条件的人员。社工委按照辖区常住人口4 000∶1的比例确定行政编制数量，按照1 500∶1的比例确定甲类职业社工数量；社区居委会按照“以社区规模1 500户为基础，配备5人，每增加500户多配备1人”的标准选聘乙类职业社工。社工委行政编制人员从优秀的甲类职业社工中选拔，甲类职业社工从优秀的乙类职业社工中选拔，以此调动社区工作人员的积极性。此外，建立了管委会机关工作人员到社工委一线挂职锻炼的机制和派出所、城管执法大队、邻里中心领导到社工委兼职的机制，加强了各职能部门、相关单位与社工委的协作联动。④

2.小城镇社区管理体制

16年来，园区已累计投入城乡一体化建设资金451.67亿元。各镇按照“以稳定为基础，以富民育民为根本、以和谐为主线”的要求，把小城镇社区建设作为中心工作，建立了由党委书记挂帅、分管书记具体负责、其他领导分片包干的工作机制。

(1)社区管理价值取向

社区管理价值取向主要体现在两个方面。一方面是富民，另一方面是育民。

首先，园区始终把完善动迁居民的增收长效机制作为小城镇社区建设的重要内容，积极投入优质资源用于富民。为此，园区做到了“四个有”：一有政策。陆续出台了一系列富民政策，为“40、50”就业困难人员提供公益性岗位，鼓励优先录用本地大中专毕业生，全面消除“零就业家庭”，动迁居民就业率在95%以上。二有载体。确立了从2009年起，连续3年每年新建富民载体100万平方米的工作目标，据测算，建成后将每人每年增收600元左右。三有股份。49个小城镇动迁社区全面完成股份合作社改革，并成立了5家富民公司、1家专业合作社，到2009年底，累计参与“三大合作”组织的居民达67 379户，股红分配总额达8 049万元，人均分红439元左右。四有保障。2006年，园区率先建立了失地农民社会保障信息系统，提升了社区信息化管理水平。园区已于2006年和2008年分别在全市率先实现了区镇最低生活保障和社会养老保险的并轨，目前，累计已有15万动迁农民纳入基本生活保障体系，动迁农民每月养老金待遇已达770元。此外，在全面落实各项社会救助政策的基础上，园区还建立了管委会及乡镇领导结对帮扶困难群众的长效机制。⑤

其次，整合资源进行育民。只有动迁社区居民真正实现了从“农民”到“市民”的角色转换，才能使其具有社区共同体所需要的公共责任和公共意识，才能促进园区和谐社区建设。各镇将社区居民素质教育列上重要的议事日程，坚持多管齐下。一是通过招聘本地大学毕业生充实社区管理队伍，发挥他们熟悉情况、便于沟通的优势，广泛传播城市社区先进管理理念。二是依托乡镇文化站、成人教育中心、社区居民学校，抓好社区文艺活动骨干、社会体育指导员的培训工作，扶持各种社区文体团队，按照“与提高居民素养、与提高居民知识技能、与满足居民兴趣爱好”三结合的原则，深入开展各种形式的社区文体活动。三是通过挖掘和发扬地方文化，开展丰富多彩的群众性精神文明活动，以文化和艺术对失地农民进行熏陶和教育，通过广泛开展文明家庭创建活动，破除封建迷信和农村陋习，培养城市生活习惯。

(2)社区组织架构

各社区以基层党组织为领导中心，基本保留了原来行政村的组织架构，党组织覆盖率100%。社区管理队伍主要是在原来的行政村整体过渡转移的基础上，根据各社区的规模统一设置，原有村管理人员经过一系列培训转换成现在社区的主要工作人员，通过“条块结合”的管理方式，基本形成了横向到边、纵向到底的管理服务网络。以娄葑镇斜塘莲花三社区为例，该社区共有社区专职管理人员24人，负责管理3个动迁小区、124幢房屋、本地人口5 800人、外来人口8 200人。社区设基层党委，下设4个党支部、12个党小组；成立社区居委会1个，下设10个居民小组和团支部、治保调解会、妇代会、民兵队等群团组织；此外，还有计划生育随访员12组、14人，以及保洁、保安、绿化队伍等六十余人。严密的组织网络畅通了“上情下达、下情上报”的渠道，保障了社区各项工作有序开展，提高了社区的危机应对能力，促进了社区居民自治的制度化、规范化和程序化。⑥

(3)社区综合治理

积极推动社区物业管理的专业化、市场化发展，逐步剥离社区的物业管理职能，逐步提高物业队伍的管理水平，社区居民承担的物业费问题通过增收予以解决。以转换物业管理主体为契机，减少了车库住人现象，基本清除了占道经营、破墙开店行为，有效防范了群租等不稳定因素，营造了文明、舒适的人居环境。坚持“大调解”网络全覆盖，构建“大防控”工作格局。通过建设“五位一体”综治中心、组织“老娘舅”调解队伍，促进了社区矛盾隐患的“早预防、早发现、早介入、早化解”；通过深入开展法制宣传，发动居民群防群治，大大降低了发案率，提高了社区治安水平。

三、苏州工业园区社区管理创新绩效

苏州工业园区通过社区管理理念、体制创新，社区管理绩效提升明显，园区经济科技发展软环境明显优化，各项事业科学健康发展，基本实现了国家、市场和社会互动合作、协同共进的治理绩效。

(一)政府管理绩效快速提升

园区政府发挥“掌舵”优势，放弃“划桨”劣势，通过提供科学的政策，和谐的社区软环境，便捷优质的公共服务水平，发挥了政府的比较优势，使政府“有所不为”，达到了政府的“有所为”，促进了园区各项事业全面发展。

第一，小城镇社区发展更趋协调。园区注重城乡一体化发展，大力实施老镇区改造、新镇区建设、乡镇学校达标升级、燃气入户等实事工程，基本实现城镇化，城乡社保全面并轨。第二，国资实力持续壮大，先后组建了一批规模大、实力强的国资公司，不断完善国资监管体系和企业法人治理结构，国资资产总额达950亿元，在城市建设、服务业发展、科技创新等方面发挥了示范带动功能。第三，社会事业加快繁荣，统筹推进科教文卫体各项事业，教育现代化水平跃居全省前列，独墅湖科教创新区内已有16所海内外高校正式运作，学生人数超6万，建立了以邻里中心和社区工作站为依托的新型社区服务管理体系，医疗卫生服务网点实现全覆盖。第四，党的建设得到加强，高度重视非公有制经济组织和新型社区党建工作，设立了“中心区—社区—企业”三级党员服务中心，做到了“有人管事、有钱办事、有章理事、有阵地活动”，基层党建实现了“有效覆盖”。重视廉政建设，通过落实责任体系、健全监督网络、完善各项制度，有效提高了党风廉政建设水平。第五，开发建设保持持续快速健康发展，主要经济指标年均增幅超过30%，取得了GDP超千亿、累计上交各类税收超千亿、实际利用外资(折合人民币)超千亿、注册内资超千亿“四个超千亿”的发展业绩，综合发展指数位居国家级开发区第二位。目前，园区以占苏州市3.4%土地、5.2%人口创造了15%左右的经济总量，成为了苏州市经济社会发展的重要增长极。⑦

(二)经济组织快速健康发展

该政府的归政府，该市场的给市场，园区通过利用经济组织在利用市场机制、业务生产专业化、管理专业化上的比较优势，扶植发展生产社区公共服务的商业性社会组织邻里中心发展有限公司，既促进了园区公共服务水平的提升，也促进了经济组织的快速科学发展。

苏州工业园区邻里中心发展有限公司成立于1997年11月，是目前中国最大的社区商业投资商。经过12年的探索与发展，邻里中心公司已经在国内形成了独特的邻里中心开发和经营理念，得到了中新两国政府的一致肯定，成为苏州工业园区借鉴新加坡公共管理经验的成功典范之一，并多次受到中新两国领导人的赞誉。截至2009年12月，公司在苏州工业园区运营有湖东、玲珑、翰林、新城、贵都、师惠、沁苑等7座邻里中心，总资产近5亿元，总建筑面积超过13万平方米，每个项目均已成为区域性商业服务亮点，并带动了周边住宅品质的提升。每一座邻里中心都是一个集商业、文化、体育、卫生和教育等于一体的区域性商业服务中心，不仅较好地满足了居民的日常生活需要，完善了园区商业功能布局，也为中国新型商业服务模式的改革与发展做出了探索，积累了经验，成为国内社区商业的知名品牌，并多次接待了来自国内许多地区政府和企业的指导、参观和学习。经过多年努力，邻里中心确立了行业领先优势，专业能力获得权威认可，并已成为中国社区商业第一品牌。“邻里中心”自2000年成功商标注册以来，2005年、2006年先后被评为江苏省著名商标、江苏省服务名牌，不断放大的品牌效应已经赢得业界的尊敬和市场的认同。2006年2月，被商务部评定为首批“全国社区商业示范”。2008年1月，被人事部、商务部联合授予“全国商务系统先进集体”称号。邻里中心公司倾力肩负社会责任，热心慈善义举，加强诚信建设，先后被中消协和省消协评为“全国诚信维权单位”和“江苏省诚信单位”，并被江苏省政府评为“江苏省重合同守信用企业”。第三方调研机构上海市商业经济研究中心顾客满意度调查数据显示，86.7%的受访者对邻里中心总体表示认可。2010年，邻里中心公司将加大发展步伐，公司新投资建设邻里中心项目将超过7个，形成资产总规模超过25万平方米，同时，投资区域跨出苏州工业园区，太仓、宿迁邻里中心均将在2011年开业运营。⑧

(三)社区自治型社会组织科学健康发展

经济组织在利用市场机制、业务生产专业化、管理专业化上占优势，而在发现利用社区成员资源、发挥培育居民社区自治能力上不占优势。园区发挥非营利性社会组织的比较优势，依托邻里中心和社区用房的公共服务载体，通过创新社区管理机制，发挥社区工作者、党员、志愿者的智慧和力量，推动了社区自治型的社会组织科学健康发展。

园区积极协调社区居委会、业主委员会、物业公司三者之间的关系。社工委通过指导社区居委会民主选举和民主决策、引导业主委员会依法组建和理性运作、协助职能部门规范物业管理行为等措施，使三者互相促进、互相监督、和谐发展。普遍推行社区联席会议制度。联席会议由社工委牵头，派出所、社区党支部、社区居委会、业主委员会、建设单位、物业公司、相关驻区单位、居民(业主)代表共同参加，并可邀请管委会相关职能部门代表列席。联席会议以“事情共商、资源共享、难题共解、文明共创、活动共办”为宗旨，主要讨论社区管理、服务中的热点、难点、焦点问题，分析社区居民集中反映的带有倾向性的问题，排摸不稳定因素，充分挖掘整合社区资源，制定解决问题的相关对策和措施。

根据社区不同居民群体的现实需求，园区培育发展了功能各异、形式结构灵活的社区社会自治性组织，提供了形式活泼、内涵丰富的服务项目，例如，面向外籍居民推出的“中华文化大课堂”、“涉外家政”，面向老年居民开设的“日间照料中心”、“戏曲沙龙”，面向年轻居民推出的“减压空间”、“邻里串门卡”，面向青少年儿童开办的“假日营地”、“放心班”，面向党员推出的“亮身份树形象”、“小巷总理一日体验”等。仅湖西社工委下辖的14个社区已经建立了14个志愿者团队和上百个公益组织，拥有3 000多名“老苏州、新苏州、洋苏州”志愿者。“触爱行动”已在湖西35个居民小区、61 000名居民中生根发芽。⑨

四、结　语

政府在“掌舵”(安排公共服务)上占有优势，而在“划桨”(生产公共服务)上却不占优势。社会组织在“划桨”(生产公共服务)上占优势，而在“掌舵”(安排公共服务)上却不占有优势。经济组织在利用市场机制、业务生产专业化、管理专业化上占优势，而在发现利用社区成员资源、发挥培育居民社区自治能力上不占优势。非营利性社会组织在发现利用社区成员资源，发挥培育居民社区自治能力上占优势，而在利用市场机制、业务生产专业化、管理专业化上不占优势。⑩

苏州工业园区通过创新社区管理体制，在政府、社会组织之间合理分权，在营利性社会组织和非营利性社会组织之间合理分工，促进了政府、市场与社会组织的合作。体制创新使园区政府从具体利益漩涡中解脱出来，更好地维护了公共利益和社会公正，解决了政府包办服务的体制性问题；市场经济组织快速健康发展，解决了市场和社区成员参与社区治理积极性不高、社区服务欠缺和专业化不足的问题。如此，苏州工业园区发挥政府组织、社会组织的比较优势，充分整合一切资源，推动了社区和谐、园区和谐和园区各项事业的科学发展。最后，必须指出，苏州工业园区开发建设16年来，在社区管理理念和体制上虽然进行了大胆的创新，总结出了一些经验，但也面临着一些新的挑战。特别是随着社区规模的明显扩大、外来人口的迅速增加、利益格局的不断调整、居民需求的日益变化，社区管理体制机制仍然需要继续创新，为建构真正的共同体不懈努力。居民的社区归属感和社区共同体的构建不是仅靠硬件投入的问题，硬件投入只是个基础条件。共同体的培养也不能靠政府的行政命令，行政命令下，只有臣民，没有公民，没有公民的社区只能是个虚幻的共同体。培育居民的归属感和共同体意识只能靠社会组织，社会组织的发展和共同体的形成密切相关。虽然园区社区当前已产生和发育了一些社会组织，但其功能没有有效彰显，活动开展并不理想。在社区社会组织发展问题上，政府不能放任自流，社会中心主义的英美社会发展模式不适合我国的国情。政府要创造条件，提供物质和制度保障，承担扶助和指导的责任，通过项目制运作，购买社会组织的服务，使政府和社会有效合作，让社会组织发展和行动起来,从而推动居民的公民意识、社区参与意识，建设真正的社区共同体，这是园区下一步亟须研究和破解的问题。

注释：

①德鲁克基金会.未来的社区[M].北京：中国人民大学出版社，2006年版，第52页.

②③④⑤⑥⑧苏州工园区内部资料.

⑦苏州工业园区工委，管委会内部资料.

⑨参见苏州工业园区湖西社工委网站.