住宅小区人防工程权属及管理问题的探讨—— 以广州市为例

曹玮

（广州城市职业学院，广东 广州 510060）

一、引言

人防工程是指为保障战时人员与物资掩蔽、人民防空指挥、医疗救护而单独修建的地下防护建筑，以及结合地面建筑修建的战时可用于防空的地下室。人防工程能抵抗一定武器效应的杀伤破坏，也具备抵御自然灾害的能力，可在战争或受灾的情况下保护人民生命财产安全。资料证明，1976年的唐山大地震，工作在矿井等地下空间的2.5万人竞奇迹般的无一人伤亡[1]。可见，人防工程等地下设施在抵御自然灾害方面的作用。

住宅小区人防工程是一种以开发商投资建设为主的、有抵御武器和灾难侵害能力的地下建筑物，属于国防战备资源一部分。

有人说，19世纪是桥的世纪，20世纪是高层建筑的世纪，21世纪是开发利用地下空间的世纪[2]。因此,作为地下空间组成部分的人防设施，在新世纪将扮演更加重要的角色，在扩大城市容量，缓解城市用地紧张，改善生活环境，提高生活质量等方面充分发挥作用。而住宅小区的人防设施更能为业主和小区提供车位、配套商场、超市、会所、各种康体设施及球场所需要的地下空间，以增加地面绿地和休闲广场的面积，这对增加小区绿地面积、提高绿化率和改善小区居住环境十分有利。

二、广州市住宅小区人防工程建设现状

广州市作为中国沿海经济较发达地区之一，也是全国最早发展商品房的城市，在人防工程建设和管理方面取得了不少成就。

（一）基本情况

1.建立和完善了人防工程的建设标准。2010年1月，广州市出台了《关于明确新建民用建筑修建防空地下室标准的通知》（以下简称《通知》），明确了不同民用建筑所需配置的人防设施的数量和质量。按照《通知》“新建10层（含）以上或者基础埋深3米（含）以上的民用建筑，按照不低于地面首层建筑面积修建6级（含）以上防空地下室”和“地面总面积在2 000平方米（含）以上的，按照地面建筑面积的3%～5%修建6级（含）以上防空地下室”的要求，未来几年将有大量人防设施落成，人防面积迅速增加。

2.加强对人防设施建设的监管力度。根据规定，应建防空地下室的民用建筑项目在人防工程开工前，必须向人防主管部门办理人防工程质量监督手续。人防工程完工后，人防主管部门依法对防空地下室建设进行监督检查和竣工验收备案核准，验收合格的发给《人防工程竣工验收备案意见书》。商品房若不能经过人防部门验收合格，将无法办理产权和投入使用。这就从制度上保证人防设施的质量与数量。

3.人防工程的建设和经营情况。近年来，广州市人防设施建设成就显著。在人防办的主持下，广州市建成了如“英雄广场”、“流行前线”、“康王地下商业城”等众多大型人防空间并作为商铺出租经营，由于位置优越、营销得力，这些商业人防设施的出租率和租金水平都较高，基本实现了经济效益和人防功能的充分结合。

在房地产开发中，发展商建设人防设施的做法很普遍。无论是住宅小区还是写字楼、商城，都建有人防工程并作为停车场出租经营。如广州市中信广场的人防地下室，面积达23 239平方米，平时作为地下停车场，很好地满足了CBD停车空间需求；而第三金碧花园小区的地下层面积为10646平方米，其中约一半的面积为人防设施，主要作为汽车库和单车库出租经营。

（二）存在的主要问题

通过走访楼盘，与物业公司和业主访谈，发现广州市住宅小区人防工程在经营和管理上仍存在许多问题，具体表现如下。

1.住宅小区人防设施产权不清。权属不明是影响人防工程管理使用的最大瓶颈。尽管我国的法律体系中涉及人防工程归属的法律有7、8部，但围绕住宅小区人防工程归属问题的争议始终未能得到合理的解决。目前围绕这一问题的观点主要有3种[3-4]。（1）“一切组织和个人都有得到人民防空保护的权利，都必须依法履行人民防空义务；（《中华人民共和国人民防空法》第八条）”；“结合民用建筑修建防空地下室，一律由建设单位负责修建。（《关于改变结合民用建筑修建防空地下室规定的通知》）”和“人防工程及其设备设施是国家的财产（《关于平时使用人防工程收费的暂行规定》第二条）”。支持该观点的人认为，人防工程属国防工程和社会公益性建设项目，修建人防工程，是开发商必须履行的义务，且开发商进行人防工程建设时，并未有偿获取地下空间使用权，因此，人防工程的产权应属于国家。（2）“人民防空工程平时由投资者使用管理和收益归投资者所有（《中华人民共和国人民防空法》第五条）”；“谁投资、谁所有、谁收益、谁维护”的基本原则以及《房产测量规范》中“独立使用的地下室、车棚、车库、为多幢服务的警卫室、管理用房、作为人防工程的地下室都不计入共有建筑面积”的规定。该观点认为，人防工程由开发商投资建设，且根据测量规范，其建筑面积未参与商品房销售建筑面积的分摊，因此，人防工程的产权应归开发商所有。（3）认为尽管住宅小区的人防工程由开发商建造，但其建造费用早在商品房定价时就打入项目成本并转嫁给消费者，小区业主才是人防工程的真正投资者，因此根据“谁投资、谁所有、谁收益、谁维护”的基本原则，人防工程应归全体业主共有。

由上可见，所有权之争主要集中在开发商履行法定义务修建的住宅小区人防工程的所有权是否必须全部国有和人防工程建设成本是否已转嫁给购房者这两个方面。

2.用途和经营方式单一。笔者走访调查发现9成以上的住宅小区人防工程是作为停车场使用，用途比较单一。尽管对于住宅小区人防设施的归属仍有争议，但开发商无法获得人防车位的产权，因此，经营方式以出租为主。大部分发展商采用按年或按月的方式出租，也有少数发展商采用出售若干年使用权的方式经营。而对于租金收入的分配，由于不少楼盘都没有成立业主委员会，加之业主对人防工程相关知识了解不多，租金由发展商占有支配的情况普遍。

3.住宅小区人防工程的管理者素质不高，管理混乱。据调查，目前，大部分小区人防工程的管理都是物业公司代管。在目前我国物业公司素质参差不齐的现状下，难以保证每一个小区的人防设施都能得到专业的管理和养护。再加上部分人防工程被闲置，往往容易被管理者疏忽，甚至，少数人防工程设施出现了渗水和墙裂的现象。一旦战争或灾难来临，设施抵御武器和灾害的能力就要大打折扣。

6.4.4 花叶病：①及时防治蚜虫，用10%吡虫啉可湿性粉剂3000倍液或50%抗蚜威可湿性粉剂2000倍液或2.5%鱼藤精乳剂600～800倍液喷雾。②发病初期喷洒1.5%植病灵乳剂1000倍液或20%病毒可湿性粉剂500倍液或抗毒剂1号200～300倍液，间隔 7～10天 1次，连喷 2～3次。

4.缺乏统一规划。广州市大部分小区人防工程是开发商自行设计建设的，各小区工程之间不连通，这不仅大大削弱了人防工程的效能，还容易造成重复建设，浪费地下空间资源。

5.公众防空意识淡薄，对人防工程了解少。由于长期处于和平无灾的环境，公众的防空抗灾意识也逐渐淡薄。根据笔者走访调查发现，一些业主甚至不知道自己居住的小区是否建有人防工程，即便知道，也少有能说出具体位置和规模，对人防设施的归属、使用、收益等问题更是懵懂，因此，一些不良开发商违规售卖没有产权的地下人防车位,致使许多业主购买后无法办理产权证而受骗；而另一方面住宅小区内人防设施的标志不明显，难以实现战时或受灾时迅速避难。

三、住宅小区人防工程产权和管理制度改革构想

（一）区分所有权和使用权

1.明确住宅小区人防工程的所有权。所有权是其它一切权利的基础，也是解决小区人防工程问题的关键。《国防法》第三十七条规定：“国防资产属于国家所有，国家保护国防资产不受侵害，保障国防资产的安全、完整和有效”。《关于平时使用人防工程收费的暂行规定》第二条则更明确地指出：“人防工程及其设备设施是国家的财产。”而《物权法》里也有“国防资产属国家所有”的表述。另外《中华人民共和国人民防空法》第八条规定：“一切组织和个人都有得到人民防空保护的权利，都必须依法履行人民防空义务。”经过对这些法律条款的阅读分析，笔者认为人防工程应归国家所有，一切组织和个人都有防空义务，这里的义务理应包括在开发住宅小区项目时修建人防工程。

2.在所有权的基础上设立使用权及其它权利。根据《物权法》的界定，物权包括了所有权、用益物权和担保物权，而所有权人有权在自己的不动产或动产上设立用益物权和担保物权。因此，国家作为住宅小区人防工程的所有权人，有权设立一定年限的使用权（人防工程使用年限最高不得超过住宅小区土地使用权的剩余年限），允许社会人员占有、使用、收益，甚至，在特定情况下处理人防工程。

根据“谁投资、谁收益、谁维护”原则，投资建设住宅小区人防工程者应该获得使用权，使用者可在法律允许的条件下和人防部门的监督下，自由出租、抵押、转让、交换人防设施并获得收益。其中，开发商作为住宅小区和人防工程的投资和建设者，应获得使用权。但针对当前开发商把人防工程等各种公共设施建造费打入项目建造成本的情况，笔者建议应要求开发商在取得使用权前履行举证的义务。若开发商能证明人防工程的成本确实没有打入房价，则其使用权归开发商所有。否则，应视为业主已支付了相关投资，使用权归小区业主共有。

所有权和使用权分离的制度给予住宅小区人防工程使用者更多的权利，使用者能更加自由地使用、收益和处理人防设施，从而获得更多的便利和收益，可大大激发社会各种力量参与人防设施建设和经营的积极性，实现其效益的最大化。而人防部门作为所有者管理和监督住宅小区人防工程的建设和使用，更有利于他们控制人防设施，保证其质量和人防功能不受损害。

人防工程产权与使用权相分离的模式已在扬州市试行，据相关文献资料报道效果显著[5]。

（二）完善人防工程权属登记制度

由于涉及到所有权、使用权、出租权、抵押权等多种权利，为加强国家对人防设施的管理和控制，人防管理部门应进一步完善权属登记制度，任何人防设施权利的设立、变更和注销都必须到人防部门办理登记手续。而人防部门也应设立专门的管理机构，负责人防工程使用权出让和权属登记工作。

（三）明确人防部门的工作职责

2.主持人防工程的竣工验收及使用权的出让活动。竣工验收就是要对已完工并即将投入使用的人防工程的项目规划、工程设计、施工和设备制造进行全面检查，考核工程质量是否达标，各项设施能否正常运行，及时发现并解决问题，确保人防工程的正常使用。由于人防设施的质量直接关系到国家的安全，作为人防工程的规划者、管理者和监督者——人防部门应积极参与并主导竣工验收。

除此以外，人防部门还要代表住宅小区人防工程的所有者——国家与其使用者签定使用权出让合同，明确双方的权利和义务。为规范人防设施的出让、转让活动，人防部门还应制定使用权转让合同及其它权利设立、转移合同的范本[6]，并在合同中明确任何人在任何情况下都不得改变人防工程的主体结构。另外，出租、抵押、转让等活动涉及权利转移的，由人防部门负责办理相关登记手续。

3.定期检查、监督并收取一定的管理费。人防部门负有定期检查设施，监督使用者行为的责任。不仅要及时了解人防设施的折旧和损毁情况，发现问题并及时督促使用者维修，保证人防工程的质量和功能，而且还要掌握使用者的使用情况，及时制止违规行为，防止因使用不当对人防设施造成损坏。另外，人防部门可向使用者收取一定的管理费。

4.收回使用权。和平时期，人防部门和使用者间应按合同行使权利和履行义务。但在特定时期（如国家战备），国家可提前终止使用权合同，使用者须无偿归还人防设施，国家对此不予补偿[7]。

5.加强人防宣传，普及人防知识。尽管处于和平年代，但人防部门仍需要加强人防知识的普及力度，使市民了解人防设施的功能和重要性，树立保护人防设施的意识。

（四）界定住宅小区人防工程使用者的权利和义务

1.使用人防工程并获得收益的权利。住宅小区人防工程的使用者可按合同的约定，在不改变工程主体结构、保证其防护效能的前提下使用人防空间。使用者还可以出租、转让、抵押人防工程并获得收益。

2.管理和维护人防设施。住宅小区人防工程的日常经营和管理活动由其使用者负责，使用者也可委托有资质的管理者 （如物业管理公司）负责相关工作。另外根据“谁投资、谁使用、谁维护”的原则，人防工程的使用者还承担着维修和保养人防工程，保障其防护功能不变的义务[8]。

3.支付管理费及相关税费。住宅小区人防工程的使用者须按合同约定向人防部门缴纳一定的管理费。另外，使用者在享有权利和获得收益的同时，也要依法缴纳相关税费。在特定情况下（战争或受灾），使用者负有无偿归还人防设施的义务[9]。

我国正处于快速城市化的阶段，随着城市人口的增加和人们生活水平的提高，城市发展需要更多空间。因此，除了向外扩张外，如何在现有的城市范围内拓展空间是解决当前中国城市发展问题的关键。建立符合市场经济发展要求的人防工程产权制度，可以大大提高社会各方力量建设和经营人防工程的积极性，是实现人防工程建设市场化、社会化，投资主体多元化和建设资金来源多渠道的关键，也方便使用者经营和管理人防设施。而各级人防部门大胆探索和总结人防工程管理的做法和经验，建立有序的人防工程产权交易市场，有利于扩充城市的容量，实现人防工程的最大经济效益。

[1] 何滨,张国贤.郑州市地下空间开发利用浅析[J].山西建筑,2010(1)：49.

[2] 谭作平.论广州市地下空间的开发与利用[J].城市开发，2003（3）：22-23.

[3] 纪宏奎.地下人防工程建造费用税前扣除之争[J].税收征纳,2009(11)：12-14.

[4] 胡辚.人防工程所有权研究综述[J].中国人民防空,2009 (8)：40-42.

[5] 杨九一.结建式人防工程权属的探索——以扬州为例[J].扬州大学税务学院学报,2009(8)：78-80.

[6] 何惠民，何童欣.浅议人防工程租赁合同中陷阱与风险的防范[J].中国人民防空,2009(8)：36-37.

[7] 田鹤.浅谈人防工程与城市地下空间利用[J].黑龙江科技信息,2009(8)：333-333.

[8] 广州市人民政府.广州市人民防空工程建设和使用管理实施办法[Z].

[9] 广东省人民防空办公室，广东省发展和改革委员会广东省物价局，广东省财政厅，广东省住房和城乡建设厅.关于明确新建民用建筑修建防空地下室标准的通知[Z].粤人防（2010）23号.