“灵活化”生产方式下建筑业的劳动关系和工会组织

●赵炜

“灵活化”生产方式下建筑业的劳动关系和工会组织

●赵炜

本文基于有关分析西方建筑业劳动关系的文献，描述20世纪80年代以后欧美国家建筑业发展的一般情况，分析其工会和工人组织所面临的挑战和应对方式；结合在北京和江苏省南通市建筑业企业的调查，分析建筑业生产模式的“中国特色”描述农民工在现行生产管理体制下的工作状况；最后分析工会所处的被动地位和形成因素。

建筑业 分包 灵活用工 管理模式 工会组织

20世纪80年代以来，城市建筑业已经成为资本积累的重要行业，发挥着国民经济的支柱产业作用。2009年，建筑业占我国国内生产总值的6.56%。作为劳动密集型产业，并因其对工人技术和文化水平要求较低，劳动强度大、工作环境差，就业灵活等特点，成为吸纳农民工就业的最主要行业。据中华全国总工会统计，截至2008年底，我国共有建筑业企业64152个，从业人数为4353.61万人，其中农民工约4000万人，占全国农民工人数的30%以上（国家统计局，2010）。

我国建筑业中拖欠农民工工资、恶劣的工作条件、严重的工伤和职业病等现象被政府关注和被媒体诟病，但问题一直未能得到很好解决。在不规范的分包体制下，以农民工为主体的建筑工人的利益极易受到侵害；乡土和地缘、亲缘关系夹杂在劳动关系和雇佣关系中，可能掩盖劳动关系的特点；依然保持传统工作方式的工会，在建筑业的工作场所中所起的作用非常有限。因此，涉及农民工权益的问题很难解决。

针对上述问题，本文首先基于对于西方建筑业劳动关系分析的有关文献，描述20世纪80年代以后欧美国家建筑业发展的一般情况。其次，分析欧美国家工会和工人组织在建筑业生产模式变化以后所面临的挑战和应对方式。第三，结合在北京和江苏省南通市建筑业的调查资料，回顾中国建筑业生产管理体制的变化轨迹，分析建筑业生产模式的“中国特色”。第四，描述农民工在现行生产管理体制下的工作状况。最后，分析工会所处的被动地位和形成因素。

一、分包和灵活用工：西方国家建筑业主流形式

从90年代中期起，大量灵活化和短期化的用工、分包制的广泛采用、不断延长的工时，成为欧洲国家建筑业雇佣关系的基本特征 (Jan Druker,2000)。 而在美国，肆无忌惮的分包商完全无视有关工资和工时的法律、无视劳动安全和工伤补偿的规定，已经成为建筑业劳动关系的越来越显著的特征（Janice Fine，2008）。具体表现在以下几个方面:

第一，在欧美国家建筑业市场，建筑业总承包商更倾向于集中力量于建筑设计和经营，将生产过程通过分包的形式转到其他公司，以降低雇佣成本和财务方面的风险。分包制一方面是建筑业生产模式发展的选择，另一方面，总承包商可以控制多个建筑工程的资源并通过层层分包的方式以及外部劳动力市场获取更大利润。从雇佣关系的角度，分包将内部劳动力市场的风险转到了外部，最大限度地鼓励了雇佣关系短期化。雇主往往会通过较高工资和提供培训的方式在总承包和分包的核心层面上保留住技术工人和现场管理人员而在具体施工中大量雇佣短期和临时工。通过分包，对工人工作条件和生产过程的管理，都“放权”到尽可能小的工作场所。

第二，全球化对建筑业劳动力市场的影响巨大。在建筑业中，大量的发展中国家的移民进入发达国家从事较为低级的建筑工作。工种的区别加上地域和国别的差异，大大分化了工人。而分包者利用了工人的国别和技术等级的分化，将大量移民工人保留在外部劳动力市场，更强势地地控制工人。在美国建筑业市场上，来自墨西哥和中南美洲的西班牙和葡萄牙语语系外来工人成为主要劳动力。在一些南部的州，比例达到了30%以上（Nisse,2008）。西欧国家的移民工人较多来自波兰等东欧国家。澳大利亚的非技术建筑工人，近年来有越来越多的韩国和中国人加入(Joon Shik Shin，2006)。移民、非技术工人、短期用工方式等多重因素，导致移民建筑工人容易受到更多的利益损害。例如，在美国，西葡语系的外来工人受工伤的比例高于本土工人；在澳大利亚，外来移民建筑工人签订劳动合同的比例低于本土工人。

第三，“灵活化”的用工方式在建筑业得到充分利用。从80年代起项目制在欧美建筑业的广泛运用；预制结构的运用和对于室内装修要求的提高，都导致了建筑业对工人技术要求的多层次性和对短期用工的需求。调查显示，在欧洲国家建筑业的一线生产工人中，临时工的比例从90年代初期起大量增加，到2000年，英国、德国等国临时工的增长幅度都超过 50% （Joon Shik Shin，2006）。

二、分包制下的建筑业工会和工人组织

随着建筑业生产管理方式、用工方式和工人结构的变化，西方国家建筑业工会、工人组织组织和集体谈判，也随之发生了变化。

变化最大的是工会会员率的直线下降。在美国，早在1881年就出现了建筑业工会，建筑业曾经是工会组织率很高的行业。从20世纪70年代建筑业普遍采用项目制的管理方式以及由此带来的灵活用工方式的影响，建筑业成为工会会员流失最快的行业之一。 1966年美国建筑业41.4%的工人加入了工会，1979年这一比例下降到31.6%，到1989年为22%，2005年建筑业工会会员率仅为13.1%（Fine，2008）。集体合同的覆盖率也同比下降。会员的减少削减了工会的力量，在一些州工会的作用被忽视，通过多年斗争获得的劳动标准被不断降低。在过去的30年中，建筑工人的工资下降了25%（Fine，2008）。建筑工人结构的变化是工会入会率降低的直接原因，其普遍采用的项目制、分包制和灵活用工方式破坏了工会组织的基础，传统工会往往不愿接纳移民工人入会。很多建筑工会固守旧有生产方式下的以固定工为主的组织方式，依然将其组织重点放在居于核心劳动力市场的本国工人。一些工会甚至或多或少地表现出对于外籍工人的歧视，有些大型建筑业公司的集体合同没有翻译成其他文字。

欧洲的情况不同于美国。尽管也受到项目制、灵活用工和移民工人的影响，但工会的力量依然在一定程度上维持，并依然能够通过集体谈判来保障工人的基本劳动条件。 除了传统建筑业工会的力量外，来自中东欧国家的移民建筑工人往往有在本国加入工会的历史，对移入国的工会易于认同。地区级和国家一级的集体谈判建立分级制度并提供劳动力价格的基准。雇主有权选择超过该基准之上的工资标准，但必须遵守最低基准。直到90年代末期，尽管很多行业已经不再进行全国性集体谈判，但在建筑行业全国性的集体谈判依然持续。

从以上的分析可以看到，与20世纪70年代以后西方技术进步和组织方式的改变对制造业的影响一样，建筑业的生产组织方式也发生了重要变化，工人结构、工会和工人组织等等都随之变化。几乎所有的变化，都是与分包制，以及分包制所带来的“专业灵活化”直接关联。

三、中国建筑业生产管理模式的变化

中国建筑业生产模式的发展和基本特点与西方国家基本是一致的。在中国建筑业，实行建筑管理、设计和施工相分离、推行项目制度的时间，与欧美国家基本在同一时间段。所不同的是，欧美国家建筑业生产管理模式的转型，更多的是生产和技术以及管理方式不断发展的结果；政府在产业政策方面减少规制的政策为项目制和分包制的推广起到了间接的作用。 尽管分包制和项目制成为主流的生产管理模式，还有其他模式并存。在中国，情况则大为不同，政府管理部门直接倡导和推进了建筑业生产管理模式的改革，项目制和分包制成为全国建筑业单一的生产运行模式。1984年国务院《关于改革建筑业和基本建设管理体制若干问题的暂行规定》中明确提出，国有企业除必须的技术骨干外，原则上不再招收固定职工。1987年召开的全国施工工作会议上，进一步提出要学习“鲁布革工程管理经验”，全面运用项目法施工。1988年《建筑法》的出台，从法律上明确了管理层和劳务层分开，建筑施工企业将劳务层剥离出去。在政府的倡导下，专业灵活化的用工模式和国有企业改制几乎同时推行，两者互为促进。

在生产管理体制快速变化的进程中，被视为不规范的“分包”和“挂靠”大量出现。分包制一经出现，就不受鼓励。2005年5月，建设部召开了全国建立建筑劳务分包制度现场会，并颁布了《关于建立和完善劳务分包制度发展建筑劳务企业的意见》，要求从当年7月1日开始，用三年的时间在全国基本建立建筑劳务分包制度，要求农民工基本被劳务企业或其他用工企业直接吸收。包工头承揽分包业务基本被禁止。但时至今日，这个部级的“意见”并未对分包制形成实质性的影响。现在的情况是：分包既没有被禁止，也没有相应的法律加以规范，与分包相伴随的挂靠也同样大行其道。一些地方政府为了地方经济发展或多或少地鼓励分包、转包和“挂靠经营”。

另外，长期被批评的建筑业工人的超时工作，虽然从未得到政府的支持和认可，但政府所要求的大批“献礼”工程，多要求“抢工期”完成，直接导致对于加班的默认。例如，南通某特级资质企业承建的南京高铁车站的部分工程，是大型的政府工程。在接到工程时，就知道不加班无法完成。为在某特定时间完成，从工程已开始，就每天两班12小时工作，周末从不休息。

总的来说，由于政府的推进作用，从传统的生产管理模式到项目制和分包制为主体的灵活化的方式所用时间很短。 政府部门在推进建立更加有效率的生产管理体制改革的态度非常积极，但对于维护农民工权利上则显得被动。 政府自上而下推进的维护工人权益的法律和政策，在建筑业几乎都执行不到位。

四、现行管理模式下的劳动过程控制

在政府强有力干预下的中国建筑业现行生产和管理体制，与欧美国家建筑业相比其特征表现为：分包制和项目制的全面使用；没有规制、甚至被某种程度默许的“分包”和“挂靠”的普遍实行；政府推动的管理层和劳务层的彻底分离。相对于欧美国家的建筑工人，以农民工为主体的建筑工人受到更多的权益侵害。在西方文献中未涉及过的不签订劳动合同、大规模的拖欠工人工资、极为恶劣的工作和生活条件、工人在受到工伤后难以得到赔偿等现象在一定阶段成为中国建筑业劳动关系的特征。这些利益侵害来自日趋灵活化的建筑业生产管理模式，也来自于政府强有力地推动“灵活化”和在维护农民工利益方面的有限作为。

首先是签订劳动合同签订率低。技术工人通常占一线建筑工人的仅占10-15%，绝大多数为非技术工人。在访谈中，多次从管理和技术人员那里听到对于建筑业工人技术要求低的说法。由于进入门槛低和工作条件艰苦，建筑行业成为农民工进入最快，占比例最大的行业。2010年以前，以农民工为主体的非技术建筑工人的供应量充足。管理方认为建筑工人可以从外部劳动力市场“招之即来”。加之建筑业生产过程的项目化和短期化，使得管理方不愿意与非技术工人工人签订劳动合同和劳务合同，更愿意将工人置于完全的市场化和灵活化。2008年以后，政府部门多次强调要签订劳动合同，但基本未得以实行。建筑业至今都是劳动合同签订率最低的行业之一。

其次是拖欠工人工资。工人工资的拖欠是涉及建筑业农民工权益的最突出问题。对此有多种解释，如发包方拖欠工程款、施工方垫资以及管理方将工人工资暂时挪作他用等。当这些方面被政府自上而下的规定限制后，情况确实有好转。但现在政府所要求的不拖欠工资，指的是每月发生活费，项目结束或春节前结算所有工资，但像工厂那样按月发工资被认为在建筑业是不可能的。

实际上，不按月发工资，按照项目周期或按年发工资是建筑业劳动控制过程对于非技术工人的“监视和劳动纪律”的一个体现。为最大限度地降低成本，建筑公司尽可能地将自有职工的数字降到最低。具体到每一个项目部，建筑公司派出的管理人员人数非常有限。加之层层分包和建筑业生产过程本身的灵活性，现场控制成为质量保证的主要因素。 从整体上来讲，建筑业现场管理和控制的水平大大低于普通制造业，计件工资和经济处罚成为现场管理方式的首选。为生产现场的效率，建筑工地对80%左右的工人采用计件工资，以保障工程进度。对于质量的保证，则体现在项目结束以后的质量检查。如果出现质量不合格需要返工或修补，其费用要从工人工资中扣除一部分。到项目结束才发全部工资，能够有效地实现对整个生产过程的“监视和劳动纪律”的控制，也是建筑业现场管理和劳动控制水平较低的一个反映。

五、“建在沙滩上的工会”

从欧美国家的情况看，在建筑业现行生产管理体制下如何组织工人特别是移民工人，如何在分包和控制权下移的情况下维护工人利益，是很多国家建筑业工会都面临的难题。在中国，工会的传统组织和工作方式，在建筑业组织农民工入会和维护农民工权益方面失灵。对此，不能简单地指责工会的不作为，而应该分析其背后的原因。

首先，新老工人在短时间内完全割裂，大量农民工成为建筑工人主体，工人和工会意识难以在短时间内形成。20世纪90年代，在国有企业改制、减员增效、以及建设部推行的改革建筑业和基本建设管理体制改革的要求下，各个建筑公司大约用2到3年时间，通过买断工龄、提前退休、分流等方式让传统体制下的固定工人离开岗位，同时大规模使用农民工。建筑业的一线工人，几乎全部是90年代以后进入劳动力市场的农民工。而且，他们与老一代的建筑工人几乎没有交集的时间。建筑业相对松散的管理和施工方式、频繁流动的工作场所和大量文化程度不高和技术水平较低的农民工，如没有足够外力的影响，工人和工会意识很难建立。

第二，项目制和分包制的生产管理体制，使管理方的管理权限不断下放，直至最底层的 “包工头”，甚至带班。从工人的工资水平、工作时间到每天的考勤和工作安排，都直接由带班负责。这种垂直的、多层次的管理，将工人的权益与最低级的管理者相联系。除了集体性的讨薪或工伤事故无法赔偿等“大事”，要靠集体行动或个人比较极端的方式与总承包商对峙外，工人的日常利益与最基层的管理者相关。80年代以来，管理权限下移是欧美国家管理方式变化的一个重要特点。相对于制造业，建筑业管理权限下降的范围最大，下降到的层级更低。管理权限的下移，直接造成了工会权益维护的困境。

第三，目前中国建筑业工会所采用的项目工会的组织形式，“隔离”了工人和工会。为保证工会的组织率，在建筑业普遍采用了“项目制”工会的组织形式，即在成立项目部后随即成立工会。工会主席通常由项目部的人力资源或现场生产管理经理担任。但直接生产工人通常很少与项目部的管理者打交道。于是出现了这样的情况，从上级工会的统计看，90%以上的工人加入了工会。但实际上，绝大多数工人不知道自己是否是会员，也从未参加过任何工会活动。这种工会被形象地称为“建在沙滩上的工会”。

因此，工会通过怎样的改革将建筑业农民工真正组织到工会并维护其利益，必须考虑到建筑业生产管理体制的特征。否则，工会只能建立在“沙滩”上。

1．国家统计局农村司，2010，《2009年农民工监测调查报告》。

2．Bruce Nissen，Alejandro Angee，Marc Weinstein,2008,Immigrant Construction Workers and Health and Safety The South Florida Experience,Labour Studies Journal,Vol 33,No.1,pp 48-62.

3．Jan Druker,2000,National collective bargaining and employment flexibility in the European building and civil engineering industries, Construction Management and Economics 18,pp 699-709.

4．Janice Fine，2008，Building a Future Together Worker Centers and Construction Labor Studies Journal,Volume 33 Number 1：27-47.

5．Joon Shik Shin，2006,Migration and Migrants in the Australian Construction Industry:Issues Facing Tiling Workers in the Sydney Metropolitan Area,Paper presented to the Asia-Pacific Building Unions Seminar,Tokyo,10-12 March.

6．Jeffrey M.Perloff and Robin C,2007,Union Wage,Hours,and Earnings Differentials in the Construction Industry,Journal of Labor Economics,Vol.5,No.2,pp.174-210.

北京师范大学）

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