可再生能源激励政策效果比较分析

文/俞萍萍

可再生能源激励政策效果比较分析

文/俞萍萍

强制性政策在激励可再生能源发展方面比自愿性政策更为有效。世界各国虽广泛采用了自愿性政策，但发展可再生能源的主要政策仍以强制性政策占主导

自 20世纪90年代以来，世界各国已制定或实施了多种可再生能源激励政策，可再生能源激励政策可采用多种方式进行划分，本文则采用以发电企业或电力购买者所承担的义务的标准将其划分为强制性政策和自愿性政策两大类。前者是通过政府制定的法律、法规和政策等要求发电企业或电力购买者承担一定的强制性义务，主要包括三种政策，即固定上网电价制政策、配额制政策和招标制政策；后者则通过补贴或电力购买者的自愿购买来推动可再生能源的发展，主要包括补贴政策和绿色电力营销政策。本文首先构建评价可再生能源激励政降低风险效果的评价标准，然后对强制性和自愿性政策的效果进行比较，并进一步比较分析三种不同的强制性激励政策。

激励政策效果的评价标准

从降低投资风险及最大化社会收益的角度出发，可再生能源激励政策效果评价标准应包含以下五个方面：第一，激励政策对于可再生能源发电投资者的风险降低效果。只有降低可再生能源投资者的预期风险，才能够有效地增加可再生能源发电项目的开发。降低投资者风险主要包括投资初期可以获得的低成本资金支持的数量以及保证电网接入等。

第二，激励政策是否可以提高可再生能源电力的价格竞争力。只有将可再生能源电力的价格降低至与普通电力价格相近的程度上，才能使可再生能源电力在发展初期得到市场接受。同时伴随着可再生能源技术的不断改进或是通过对技术运用熟练程度的提高（学习效应），使可再生能源发电技术最终可以与传统发电技术在市场上进行竞争。

第三，激励政策对于可再生能源发电容量（包括装机容量和总发电容量）增加速度的影响。评价激励政策有效性的一个标准是政策实施后利用可再生能源发电的规模，而这一规模主要体现在发电量的增加速度。这一增加速度可以从装机容量、发电容量以及可再生能源占总发电容量的比例来体现。

第四，激励政策对于可再生能源发电技术多样化和持续发展的影响。激励政策除了对可再生能源应用障碍的降低或消除方面的作用以外，还需保证可再生能源发电技术的社会效益得到体现。其中较为重要的是可再生能源发电技术是否具备可持续性，同时还要考虑发电技术的多样化，防止因为过于依赖某一种能源技术导致能源供应危机。

最后，可再生能源激励政策的社会效益成本。在现有发电技术水平下，单纯从经济成本的角度考虑，可再生能源发电技术与传统能源技术相比较还是高成本的，但可再生能源发电技术能够提供一定的社会效益。因此，可以认为鼓励可再生能源发电技术发展的激励政策所体现的就是通过各种方式以高于市场价格的水平购买可再生能源电力，从而保证其社会效益得到体现。

强制性政策和自愿性政策的比较分析

强制性政策和自愿性政策的主要区别在于供电企业或是消费者对于可再生能源电力的采购或消费是否具有选择权。一般来说，强制性政策主要针对的是供电企业或电网企业，如配额制政策对供电企业的可再生能源电力在电力供给总量中所占的份额进行强制性规定。对于可再生能源电力的发展，这两大类激励政策的效果是不同的。

首先，在降低可再生能源投资风险方面，强制性政策是非常有效的，而自愿性政策则基本无效。对于投资者来说，由于存在不确定性，如政府采用单一的自愿性政策，无论是补贴还是消费者自愿购买方式，都不足以保证其未来的发展前景，也就不足以激励投资者对可再生能源项目的投资。

第二，在提高可再生能源发电技术的价格竞争力方面，这两类政策都有一定的效率。强制性和自愿性政策基本上都可以保证可再生能源电力价格与传统发电技术电力价格相近，具有较好的价格竞争力。但是两者作用方式不同，强制政策比较直接，或者是直接提高采购价格（固定上网电价制），或者是采用销售绿色证书收入（配额制），因此可再生能源发电企业可以较快的获得收入。自愿性政策中的绿色营销基本可以达到强制购买政策的效果，可再生电力高于市场价格的部分由消费者支付，但其收入有波动且规模有限，而补贴政策对于收入的确认有滞后性，且对中小规模的发电企业效果不佳。

第三，对于可再生能源发电容量的增加及可持续性，自愿性政策是缺乏保障的。由于缺乏既定的目标和手段，自愿性政策无法对可再生能源电力容量给出一定的数量保证，其容量的增加依赖于社会对可再生能源社会效益的认识程度和接受水平，同时也受到其它能源价格以及客户购买量不稳定的影响。相比较之下，强制性的三个政策虽然对可再生能源容量及发展的影响不尽相同，但由于它们有政策强制力作为依托，可为可再生能源电力的发展提供确定的保障。

第四，自愿性政策在扩大可再生能源社会效益方面是有成效的。通过自愿性政策的宣传和推广，让消费者充分了解可再生能源电力的社会效益。虽然出于成本考虑大多数消费者并不会加入自愿购买行列，但这是推广可再生能源的一种较好的方法。各种企业客户通过购买可再生能源电力作为宣传企业责任的方式，也使得自愿购买成为一种时尚的能源消费行为，这对于可再生能源的推广是很有利的。此外，由于自愿性政策并不需要对现行的电力监管和规划模式进行大规模的调整，所需的管理成本较低。而强制性政策大多在发电企业和供电企业之间实施，同时强制性政策需要建立一套新的管理制度，例如配额交易市场，所花费的成本相对较高。

各国的经验也证明了强制性政策在激励可再生能源发展方面比自愿性政策更为有效。世界各国虽广泛采用了自愿性政策，但一般会和强制性政策相结合，并且由于自愿性政策在保障可再生能源发展方面的弱点，目前仍是以辅助性的政策出现，主要侧重于发挥其宣传推广可再生能源方面的优势。各国发展可再生能源的主要政策仍以强制性政策占主导。这也是本文更倾向于研究三种强制性激励政策对可再生能源投资决策的影响的原因。

固定上网电价制、配额制和招标制政策的比较分析

各国采用的强制性激励政策，即固定上网电价制政策、配额制政策和招标制政策，在促进可再生能源发电投资的作用效果上各有侧重，互有优势。

从降低投资风险的角度来说，固定上网电价制政策最具有保障，招标制下中标以后对投资者也是有保障的，但在投标过程中风险较高，而配额制政策对于降低风险并不十分有效。由于有较为确定的预期利润作为保障，可再生能源发电的投资者和运营者在招标制和固定上网电价制下的风险都比较低，而且比较容易获得资金支持。而在配额制下，由于可再生能源的价格完全取决于市场，受到可再生能源电力发展水平和传统能源电力价格的影响，市场的不确定性使得可再生能源电力的市场价格亦不确定，这会大大增加投资的风险，使可再生能源发电投资者的项目融资变得较为困难，在早期难以获得足够的资金支持。

在提高可再生能源发电技术的价格竞争力方面，三种政策各有侧重。固定上网电价制政策通过电价补贴保证可再生能源发电企业的利润，但不影响最终消费者的电价水平。也即在保证发电企业利润的前提下，并不会造成最终电力价格的上升，但是会加重电网企业的财务负担。招标制政策通过在投标阶段项目发展商之间高度激烈的竞争而推动最终的电力价格更接近市场价格，或者使得政府所负担的补贴数量下降。该政策主要促使可再生能源发电企业尽量降低发电成本来提高可再生能源电力的价格竞争力。配额制政策则主要通过绿色证书价格对可再生能源电力进行补贴，提高化石能源发电成本，虽然会引起最终电力价格的上涨，但对于电网企业没有增加额外负担。可见，这三种政策对于提高可再生能源发电技术的价格竞争力都提供了较好的保障。

就可再生能源发电容量的增加而言，三者之中最为有效的是配额制政策。配额制本身就是以发电量作为政策目标的，由于有强制性的容量要求并附带惩罚机制，使得配额制政策在促进可再生能源发电容量增长方面最具效果。促进可再生能源发电的可持续性方面，固定上网电价制政策的局限性最为明显。固定上网电价制政策会给政府和电网企业或电力零售企业带来巨大的财务负担，会导致政策的延续性不足。招标制政策也有类似的问题，配额制在运行之初就更为市场化，所以可持续性的问题相对较小。对于可再生能源发电技术多样化的影响，固定上网电价制政策是最有效的，而配额制政策在促进技术多样化方面是最低效的。

综上所述，各种可再生能源激励政策的效果不尽相同，各有优势。固定上网电价制政策对可再生能源投资者提供了价格保证，降低了市场竞争程度，因此在可再生能源发电技术处于成长期时，该政策更为有利。配额制政策则在经济成本上更为有利，适合在可再生能源发电技术成熟的市场上采用，同时需建立较为完善的配额分类体系，减少其对不同可再生能源发电技术的不利影响。

（作者单位：浙江财经学院；本文为杭州市哲学社会科学规划项目课题成果）