“十改联动”推进统筹城乡改革——嘉兴市推进统筹城乡综合配套改革试点进展

文/嘉兴市统筹城乡综合配套改革领导小组办公室

“十改联动”推进统筹城乡改革
——嘉兴市推进统筹城乡综合配套改革试点进展

文/嘉兴市统筹城乡综合配套改革领导小组办公室

坚持“一改带九改”、“九改促一改”，整体联动推进，目前各项改革已进入了全面推进、深化完善的新阶段，初步走出了一条具有嘉兴特色的统筹城乡发展之路

2 008 年4 月，省委、省政府将嘉兴列为三大省级综合配套改革试点区之一。三年来，嘉兴市委、市政府按照先行先试、率先突破的要求，大胆实践，启动实施了以“两分两换”优化土地使用制度为核心，包括就业、社会保障、户籍制度、新居民管理、涉农体制、村镇建设、金融体系、公共服务、规划统筹等改革的“十改联动”试点，坚持“一改带九改”、“九改促一改”，整体联动推进，目前各项改革已进入了全面推进、深化完善的新阶段，初步走出了一条具有嘉兴特色的统筹城乡发展之路。

创新开展“两分两换”试点，城乡土地资源优化配置利用的机制建设取得突破。在全市选取经济发展水平、财政实力、区位条件和“三农”现状均有一定代表性和工作基础的1 5个镇（街道）开展“两分两换”试点，将宅基地与承包地分开，搬迁与土地流转分开；鼓励以承包地换股、换租、增保障，以宅基地换钱、换房、换地方。1 5个试点镇（街道）都组建了建设和投融资主体，推进规划、征地、建房等各项工作。因地制宜选择推进模式，利用经济杠杆控制建房占地面积，形成了“两分两换”、“两分一换一流转”等形式多样、各具特色的试点格局。至2 0 1 0年底，先行启动的1 5个试点镇（街道）累计签约换房（或搬迁）农户2 3 7 8 7户，土地节约率都在5 0%以上，流转土地承包经营权9.1万亩。扎实推进农村土地综合整治，全市三年来共整理土地4.8万亩。创新土地承包经营权流转管理服务机制，在全省率先成立农村产权交易中心，并全面构建土地流转和产权交易中心县（市、区）、镇（街道）、村三级服务网络，启动了四级土地流转信息管理系统。

就业创业制度政策健全完善，基本实现城乡平等充分就业。完善统筹城乡就业创业制度政策，按照“政策制度城乡统一，公共服务城乡一体，就业机会城乡均等”的思路，突破就业政策享受对象户籍和城乡界限，将农村居民纳入政策享受范围，建立了城乡和本外地劳动者平等就业机制。全面开展充分就业村（社区）创建，基本实现城乡平等充分就业。健全公共就业服务体系，加强人力资源市场和就业信息服务平台建设，建立起市场导向的就业机制。积极开展创业促进就业培训，基本形成了以小额担保贷款、税费减免、创业培训为主的创业支持体系和项目开发、专家指导的“一条龙”服务体系。“十一五”期间实现农村劳动力转移就业2 4.1万人。嘉兴市被列为联合国统筹城乡就业试点城市。

城乡居民社会养老保险全面推进，全民社保制度政策体系基本建立。制定《关于全面落实统筹城乡社会保险制度的若干意见》，全面实施《嘉兴市城乡居民社会养老保险办法》，实现了职工基本养老保险、城乡居民社会养老保险和多层次社会养老保障的基本全覆盖，成为全国首个实现社会养老保险全覆盖的地级市。至2 0 1 0底，城乡居民社会养老保险覆盖人数8 2.5万人。完善覆盖城乡居民的新型合作医疗保险制度，实现城乡居民和外来人口医疗保障全覆盖，基本实现与城镇职工基本医疗保险体系接轨，建立筹资动态增长机制，全面实现合作医疗实时结报。2 0 1 0年底农村合作医疗保险农民参保率9 7.8 5%，政策范围内住院补偿率5 1.9 2%。被列为全国城乡居民合作医疗试点城市。实施城乡一体的失业保险制度，不断扩大工伤、生育保险覆盖面。

按居住地登记户口制度全面实行，公民迁徙自由基本实现。制定出台《关于改革户籍管理制度进一步推进城乡一体化的若干意见（试行）》，实行城乡统一的户口登记和迁移制度，附加在户籍制度之上的相关社会公共政策逐步按居民有无承包地配套衔接。全市共受理城镇居民户口要求返迁农村1 3 8 8 7人，已办理1 3 2 7 2人。重点解决了户籍制度城乡一体化之后居住在农村的退役士兵在安置保障金、就业培训、就业推荐、养老保障等方面与城镇退役士兵相差悬殊的问题。建立了按有、无承包地划分的城乡居民社会养老保险政策和最低生活保障制度，保障标准差距缩小。统一了按有、无承包地划分的老年福利政策。计划生育政策实现了有效衔接。

新型农村合作经济组织联合会全面建立，“三农”工作管理服务体制不断完善。成立由市委、市政府分管领导任书记、相关涉农部门负责人为成员的市委农业和农村工作委员会，强化对统筹城乡改革发展工作的协调。整合力量和资源，实行市农办与市农经局合署办公。创新发展“新仓经验”，融农民专业合作、供销合作、信用合作于一体，率先在全省组建了市农村合作经济组织联合会（简称农合联），市、县（市、区）、镇（街道）三级农合联组织组建率达1 0 0%。

强镇扩权基本到位，现代新市镇和城乡一体新社区建设全面推进。按照“权力下放、超收分成、规费全留、干部配强”原则，加快推进强镇扩权，在经济社会管理权限、用地保障、税费支持上加大政策扶持。完善有利于新市镇经济社会发展的财政体制，深化新市镇融资平台建设，优化新市镇发展实绩评价体系，1 2个中心镇党政一把手实现了高配，同时建立了特色功能区和市镇合一的规划开发体制。大力推进农房改造集聚，加快城乡一体新社区建设，全面完成新市镇“1+X”村庄布点规划编制，启动1 0 0个示范性新社区建设，8 2.6%的建制村完成了村级服务中心创建，“9 6 3 4 5”服务网络实现全市全覆盖。全面推进农村集体资产产权制度改革，2 0 1 0年度2 1 6个村完成农村产权制度改革。

居住证制度全面推行，统筹兼顾新居民利益的制度政策体制机制基本建立。2 0 0 8年4月1日起，全市停发暂住证，改为发放居住证，至2 0 1 0年底，全市实际持《浙江省居住证》、《浙江省临时居住证》的总人数为1 9 0万人。创新服务管理工作机制，全市各县(市、区)、镇（街道）全部成立新居民服务管理机构，村（社区）、规模企业成立新居民事务工作站2 0 0 0多个。全市有新居民子女学校5 5所，妥善安排新居民子女就学1 2.7 1万人，其中在公办学校就学率达到6 6.9%。嘉兴市成为全国4 9个创新流动人口服务管理体制试点城市之一。

创新创优全面推进，金融支农总量和服务水平不断提高。制定出台《关于推进金融支持统筹城乡发展的指导意见》等一系列支持农村经济“保增促调”的政策措施。推进农村金融机构改革，已成立农村合作银行3家、小额贷款公司1 2家、村镇银行2家。率先探索省级人行、商业银行与地市政府合作模式。在全国率先开展农村住房抵押贷款、农村党员扶助贷款、排污权抵押贷款，在全省率先开展土地经营权抵押贷款、农民建房配套贷款，创新开展农村住房置换担保贷款，建立农村青年创业创新贷款，巾帼创业贷款、农村党员贷款等传统优势金融产品深入推广，努力扩大农户可抵押担保范围。推进农村信用体系建设，截至2 0 1 0年底已评定信用镇9个、信用村3 1 4个、信用户9 3 4 3 6户。

农村公共服务供给体系基本建立，城乡基本公共服务均等化水平整体提高。加强农村公共文化基础设施建设，建立以市级文化场馆为核心，县级文化场馆为主干，乡镇（街道）文化站为枢纽，村（社区）文化活动中心（室）为基础的布局合理、覆盖城乡的公共文化基础设施网络体系，村文化活动中心（室）标准化率达1 0 0%。创新公共文化服务模式，公共图书馆乡镇分馆建设“嘉兴模式”和新华书店“农村小连锁”分别得到文化部和新闻出版总署肯定并在全国推广。优化城乡各类教育布局，不断完善市域统筹下的“以县为主”管理体制。创新就医服务机制，启动“3+X”县镇村医疗卫生资源统筹配置改革试点工作，并将全市所有社区卫生服务机构确定为合作医疗保险定点医疗机构，逐步形成“小病进社区，大病进医院”的就医服务新机制。

规划管理体制改革有序推进，市域统筹规划布局的城乡建设新格局正在形成。成立市域规划专业委员会，建立“统分结合”的规划管理体制，对区域总体规划和重大基础设施、跨区域建设工程、重大公用事业项目等的规划实行统筹管理。新一轮土地利用总体规划已正式通过省政府的评审，与市域总体规划、城乡规划的衔接工作进一步加强。加大主城中心区控制性详细规划编制力度，覆盖近期建设范围，强化了规划的控制和引导作用。实施“1+X”镇村布点规划，重点引导农村人口向新市镇集聚，合理控制“X”集聚点数和建设规模，形成了“4 7+2 8 7”的现代新市镇和城乡一体新社区布局，构建了与市域总体规划、土地利用总体规划等相衔接的城乡全覆盖的规划体系。