我国地方政府投融资平台：问题、风险与防控

米璨

（中国人民大学财政金融学院，北京市100083）

我国地方政府投融资平台：问题、风险与防控

米璨

（中国人民大学财政金融学院，北京市100083）

我国地方政府投融资平台，不仅为促进城市基础设施建设和公用事业发展筹集资金发挥了积极的作用，也积累了一些经验，但作为随时可能引发地方政府财政风险和金融风险的源头也广受关注和讨论。本文深入研究地方政府投融资平台发展和运行中存在的问题，揭示其风险，从落实科学发展观、维护财政金融稳定与安全、实现经济社会全面协调可持续发展的实际出发，提出了适当的防控措施。

地方投融资平台；债务；风险；防控机制

一、我国地方政府投融资平台发展中存在的问题

地方政府投融资平台虽然在促进城市基础设施建设和公用事业发展，尤其是在减少国际金融危机影响过程中发挥了积极的作用。但与此同时，也出现了规模增长过快、运作不够规范等问题。由于平台与政府、银行业金融机构是三个不可或缺的重要支点，所以投融资平台在运行过程中表现出来的种种问题，又无不与政府、银行业金融机构有着密切的关系。

1.融资平台自身负债率过高。财政、审计和金融部门的调研已证实，地方政府投融资平台存在着资本金不足、不实及抽逃的问题，有些地方政府甚至采取变通手段向平台注入不实资产“滥竽充数”，特别是一些层级较低（如市县级）的投融资平台实力不足却承担着省市级的建设任务。如对“城中村”的改造工程，项目是省市级的统一规划任务，但资金来源主要依靠各市县级的投融资平台，这些平台的资本金规模往往受制于本级政府财力，很难承担起如此重大的融资建设任务，因而使平台的总体负债水平高，负债率普遍超过80%或更高。[1]

2.治理结构不健全，政企不分。政府投融资平台是政府设立、为政府服务的机构，平台高管多由政府官员担任，政企不分客观上造成了平台法人治理结构不健全、管理不严格的问题。平台高管在决策时受政府层面的影响大，缺乏企业管理经验和风险防范意识，所以在投融资过程中较少考虑效益，国有资产可能因此流失或浪费。

3.部分项目偿债主体不明确。有些地方政府搞建设，目标定得很高、期限定得很紧，为按时完成任务，很多项目匆忙上马，缺乏偿还债务的细致规划和明确的偿债主体，一旦发生还款困难，最终责任由谁来承担，政府是否会出面，银行和投资者并不清楚。

4.多头借贷。由于城市基础设施建设项目一般需要的资金规模较大，投融资平台往往需要从多家银行分别借款，然后将借来的资金放进一个统一的“资金池”里，再根据工程进度随时提取。这虽方便了平台的资金使用，却给银行带来很大风险，无法监控资金的使用。

5.相互担保。一级政府常常成立多个政府投融资平台，同时进行融资任务，并普遍存在投融资平台之间互相担保的现象。实际上，大多数平台都没有足够的担保实力，一旦被担保平台出现偿债风险，它们是无力履行连带责任的。

6.融资情况透明度低，系统风险大。投融资平台的融资状况不透明，贷款信息很少，不仅商业银行难以掌握，地方政府往往也并不清楚其总体资产负债情况。尤其是系统性风险对投融资平台的影响很大，一旦宏观经济形势发生变化，特别是土地价格下跌，系统性风险马上就会暴露出来。

7.资金运作不规范。在实践中，投融资平台存在如下问题。一是改变资金用途。政府投融资平台在和银行签订贷款协议时，为减少多次重复贷款的麻烦，很多采取“打包贷款”的方式一次性向银行借款，但只能提供资金的大致使用方向，不能明确具体投入项目，在实际运作中，资金很容易就被挪用，如很多平台挪用资金偿还旧债（借新还旧）。二是资金闲置，使用效率低下。政府投融资平台贷款后，为了提高资金拨付进度，不使资金闲置在自己手中，便直接将款项打入建设单位，但并不掌握资金在建设中的实际使用进度和效率，造成资金在建设单位的闲置和低效使用。

8.融资渠道过于单一，受信贷政策影响大。截至2009年底，全国地方政府投融资平台通过银行贷款方式融资占融资总额的比例超过80%以上；截至2010年6月底，地方政府投融资平台共从银行贷款约7.6万亿元，反映出融资渠道过于单一。在2010年信贷政策缩紧，尤其是在降低（甚至停止）对政府投融资平台贷款比例、加大对中小企业信贷扶持力度的政策下，政府投融资平台立刻受到钳制，面临资金链断裂的问题，严重影响了在建项目的建设。

9.政府层面的问题。首先是政策的“失控”。地方政府投融资平台的迅猛发展始于2008年的国际金融危机，在“保增长”的大目标下，中央实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策，出台4万亿经济刺激计划并鼓励地方政府通过搭建投融资平台融资，却缺少对控制资金流量以及速度的考虑，缺乏地方政府债务规模、风险控制的量化指标，一定程度上出现了被动的局面。其次是政府与市场在投资领域上的分工不明确。对于非公益性领域的资源配置，发挥市场作用不够，广泛存在政府干预过多的现象。尤其对于部分虽属公益性领域，但在运营过程中产生了收入的项目，政府应考虑适时退出、以何种方式退出的问题。此外，地方政府违规提供担保且缺乏政府融资规模计划，突破财政承受能力和待消化的债务存量，而盲目进行大规模的融资，带来财政风险的不断积聚。

10.银行业金融机构方面。首先是贷款期限与项目建设周期不匹配，商业银行短存长贷、平台的短借长投，出现了期限错配。其次是银行为争取地方政府投融资平台的贷款业务，往往放低贷款门槛，忽视资本金不充足、资产负债率不达标的问题，从而为信贷风险埋下隐患。最后还存在放松贷后检查与分析，忽视贷款质量监控和风险预警等贷后管理执行不力等问题。

二、地方投融资平台所产生的风险

1.宏观调控风险。一是从宏观政策的角度看，地方政府通过融资平台进行大规模的借贷，直接制约了宏观货币政策的调整空间。二是容易进一步扭曲政府和市场的关系。三是可能增加宏观经济波动风险，加大未来实施反周期宏观经济政策的难度。四是系统性风险，一旦宏观经济走势发生重大变化，尤其是房地产价格下跌，其所蕴含的风险以及地方财政和银行金融机构所面临的风险就会暴露出来。[2]

2.经济运行风险。当经济运行处于低谷时，在积极的财政政策和扩张性的货币政策下极易出现投资过热现象。在货币政策收紧的情况下，之前的大量负债就有可能给金融系统带来大量的不良资产。为了保证金融系统的稳定性和经济发展良好的金融环境，政府又可能将大量的金融风险包揽，从而加大财政风险。

3.微观层面风险传导。地方政府投融资平台债务的风险主要体现在平台自身、政府（财政）和金融机构（以银行为代表）三者上，由于平台债务潜伏的巨大风险，成为将财政风险与金融风险进行捆绑的一个渠道，最终引发风险的向上和向金融的传导。

4.平台偿债风险。由于地方政府投融资平台所投资的项目大都带有公益性质且收益率很低，许多投融资平台的债务融资，包括银行贷款和发行各类债券，都采取了对政府应收账款质押、项目回购、土地资产质押、第三方担保等方式增信，一些增信措施与地方财政收入和支付能力密切相关，形成了财政隐性担保以及连带的金融风险。

5.政府债务风险。地方政府为保证平台顺利获取贷款或银行为降低门槛为平台放贷，都需要地方政府提供担保或出具“承诺函”，一旦平台出现偿债风险，地方政府替平台还债的能力往往不足。

6.银行业等金融机构信贷风险。在实际贷款过程中，政府投融资平台都享受特殊待遇。银行无论进行贷前调查、贷时审查或是贷后管理，都尽量放低要求，投融资平台填报的报表也比较简单。因银行获取的信息有限，不仅难以追踪贷款的使用情况，有时甚至放松警惕，酿成贷款风险。

三、建立投融资平台的风险防控机制

1.完善财税体制。财税体制改革必须与社会主义市场经济体制改革相适应，即实行财税体制扁平化：“一级政权，一级事权，一级财权，一级税基，一级预算，一级产权，一级举债权”，[3]坚持1994年的分税制改革思路和成果，通过“省直管县、乡级县管”逐步形成“中央—省（市）—县”三级财税体制管理框架，每一级政府根据本级承担的事权，配合本级财权，调整完善每一级税种与收入分配，同时对应一级举债权。现在热议的地方政府投融资平台问题恰恰将财税体制改革推到了更加突出明显的位置，同时提供了改革的框架方向。应因势利导，加快推进制度配套改革进程，使地方政府融资更透明，使地方政府债务风险问题从根本上得到控制。

2.完善政府投融资体系。建立良好的财政投融资制度是中国地方政府财政投融资运营进入良性循环的保证。在建立完整的投融资体系后，还要建立相应的投融资制度，确立财政预算和财政投融资并列的双元财政结构体系，尝试编制单独的“财政投融资预算”，全面反映财政投融资的融资规模、资金来源、资金运用、投资收益等。可以将“财政投融资预算”作为多元复合预算体系的一个部分，每年按照法律程序向相关权利机关进行报告和审查，经地方人民代表大会审查通过后付诸实行。及时出台相应的管理条例和部门法规，确保财政投融资体系的真正建立与正常运行有法可依、有章可循。

科学界定、重新划分政府投融资领域。在政府能够较清晰确立自己投资领域的情况下，对地方政府投融资平台重新定位，严格限制其投融资领域，原则是能通过民间资本投资运作的领域就鼓励民间资本发挥作用，政府退居二线。只有他们做不了、做不好、不愿意做的事情，才安排地方政府投融资平台来做。

明确职责，确保在每个融资环节都有主体、有配合。各级政府要制定政府投融资平台的管理意见，明确各部门各环节的管理职责。发展改革部门要把握政府投融资整体需求，制定政府年度投融资计划；财政部门要逐步实行债务收支和政府债务预算管理，与财政中长期预算平衡计划相结合，兼顾资金需求、还本付息规模，在财力可能的情况下，统筹安排融资预算；国资部门要引导融资平台公司建立健全内控机制，完善公司治理结构，保障资产安全完整。融资平台公司要规范行为，实行专户管理、专账核算，严格按规定用途使用资金，讲求效益，稳健经营，按照要求定期将项目资金使用情况报送财政部门。另外，还要加强各部门之间的协调配合，构建总体协调、有序管理的高效机制。

积极创新，拓展政府投融资方式。地方政府投融资平台之所以向银行大量借款，最根本的原因就在于其自身资金来源有限。并且由于发行城投债需要国家发改委的审批，不论是从数量，还是从发行难度上来说，都有较大的“瓶颈”。2009年我国城投债的发行规模只有2000亿元，远远解决不了地方政府投融资平台的融资需求。而且在国家发改委排队等待审批的城投债就有100多只，要想在城投债上获得充足资金比较困难。为降低政府投融资平台的融资成本，可以考虑：一是建立地方政策性银行提供贷款，鉴于目前我国有的政策性银行已经转为商业银行，国家应允许管理水平和财力较好的地方政府建立地方政策性银行；二是大力发展各类融资模式，如BOT和PPP模式，吸引民间资本参与投资和建设；三是研究发行市政债券，弥补城市基础设施建设资金缺口问题；四是采取股权投资基金的方式融资。总体而言，要放宽市场准入条件，设计合理的盈利模式，鼓励民间资本投资社会事业领域；通过股权多元化，创新开发建设模式，加快投资主体由单一到多元、投资管理由直接到间接的转变，逐步形成政府引导、社会参与、市场运作的投融资格局。

分类整合，形成较完整的政府投融资体系。对现有政府融资平台按整体规划进行优质资产整合，集中履行地方政府的投融资职能。根据实际情况，可将现有平台整合为一个或者几个大型集团式投融资平台，分别承担城市基础设施、重点产业、公共事业等领域的投融资任务。在融资项目中，要严格划分经营性和非经营性项目，严格区分政府和企业的还款责任。在融资方式的选择、还款计划的制定、融资资金的使用等方面制定一系列制度规定，加强管理和监督。

统筹规划，建立政府投融资体制机制。首先，建立健全政府债务统计分析制度，随时跟踪了解政府债务变化情况，为以后的政府融资行为提供坚实的依据。其次，把握政府投融资整体需求，结合各融资平台公司运行机制和项目情况，制定政府中长期投融资规划和年度投融资计划，从总体上控制和掌握政府融资情况，逐步实行债务收支和政府债务预算管理，与财政中长期预算平衡计划相结合，兼顾资金需求、还本付息规模，统筹安排融资预算，建立与财政收支规模相适应的、管理规范、运行高效的政府融资运行和管理体制。

3.加强对投融资平台的管理。政府投融资平台有其长期存在的必要性，因此要在划清风险界限的基础上进行规范。对于由地方政府承担投资任务所形成的债务，地方政府不能逃避责任，但没有必要背负由平台自身投资、经营亏损形成的债务。一是做实资本金，限制负债率。对于平台的负债率，国家有关部门可以进行统一规定，并与地方政府的财政状况适当挂钩。二是健全治理结构，培训平台高管。平台在投资和融资两个方面都需要专业化的人才，一方面要对现有的高管人员进行培训，尽快提高高管人员的经营素质；另一方面要改变目前的选人机制，尽可能地从经理人市场招聘职业经理人，来提高平台的管理水平和运营效率。三是及时披露重要信息，接受第三方监督。政府投融资平台扩展融资渠道、发展直接融资是必然趋势，而无论是发行债券，还是上市融资都需要定期或临时的信息披露，包括地方平台资本金状况、负债规模、承担建设项目的基本情况、项目贷款情况、项目担保情况、贷款资金使用情况以及偿付能力等。这些信息不仅是买方对平台进行全面评估、决定是否投资的重要基础，而且及时的信息披露便于社会公众进行监督，对平台加强自身管理、提升绩效也是督促和激励。四是建立地方政府投融资平台信用评级制度。对地方政府投融资平台的信用评级，可以促进其融资结构由间接融资为主向直接融资为主转变，并且直接影响甚至决定平台公司的融资成本，引导金融投资和经济决策，保障债权人的利益，信用评级的结果对促进平台改善经营、完善内控、提高盈利水平具有积极的促进作用。五是以盈利性业务降低平台运营的总成本，即以在提供私人物品业务方面的盈利，弥补在提供公共物品方面的成本。六是扩大资本市场融资途径和比例。开辟多元化融资渠道，减少对银行贷款的依赖，同时降低融资成本是地方政府投融资平台的发展方向。通过资本市场融资，要求地方政府投融资平台相关信息的公开、透明，同时接受监管部门、投资者和社会公众的监督，形成对地方政府投融资平台行为的约束。

4.加强银行业金融机构的贷款风险控制。一要加强指导，引导银行业金融机构提供优质服务。统一思想，加强政府部门、投融资平台、金融监管部门与金融机构之间的信息沟通和协调，通过业务指导等方式，增强银行业金融机构对融资平台公司的信心，继续为政府融资工作提供资金支持。二要防范风险，严格按照贷款发放条件提供资金支持。投融资平台及其资金必须明确六个“真实”：注入平台的国有资产必须真实；资金必须真正用到中央确定的投资项目上；平台公司必须真实；对外披露的报表必须真实；平台公司所拥有的权限、平台公司国有资本经营管理和出资人信息必须真实；必须真正接受银行间市场交易商协会的事后督查。[4]

5.强化财政风险的防控。政府与投融资平台公司在资产和项目管理经营上应该是一种授权委托关系，是一种监管和被监管的关系。政府不应包揽过多,应让市场承担必要的责任,使融资平台公司接受市场的监督，促使其管理升级。一要强化债务管理。要增强地方政府债务信息透明度，使债务由隐性向显性转变。制定切实可行的偿债计划，逐步消化历史债务。二要运用多种手段进行债务的追缴。对因金融风险和企业行为转嫁的政府债务，要加大地方政府债权的追缴力度，通过运用法律、经济、行政等手段追缴债务，盘活资产。要加大对有问题的地方中小金融机构的处置力度，促使其尽快退出市场。对追缴回来的资产特别是变现资金，要加强管理，及时冲销债务，减轻财政负担。三要量入为出，在保障社会稳定和保持社会事业发展的前提下，把能压的项目尽可能压下来，集中财力偿还债务。四要扩大偿还债务的资金储备。偿债准备金应是偿还政府债务的主要资金来源，适时扩大偿债准备金的规模，对于防范债务风险，增强政府的偿债能力具有重要意义。作为政府的偿债准备金，其资金来源可通过如下渠道进行筹集：每年在预算收入中安排一定规模的资金；从已经建立或拥有的防范化解金融风险的准备金、政府及其所属部门或机构的专项基金中提取；在偿债高峰期，可考虑通过出售、转让部分国有资产抵偿政府债务。关于偿债准备金的规模，可根据每年的政府债务余额、偿还情况和风险测量，综合调整。

6.按照“疏堵结合”的原则，规范融资平台运营。一要明确融资平台的责任边界和运营机制，建立地方政府与融资平台的“防火墙”。二要推动地方政府融资行为规范化、制度化，加快实行政府债务收支预算管理，建立和完善相关预算管理以及债务项目的申报、审批、绩效考核和监督等制度。三要科学论证建设项目规模、资金来源和成本，并对项目进行绩效跟踪，避免举债的随意性和盲目性。四要充分发挥监管部门的合力作用，各融资产品的审批和监管部门要把好地方政府曲线融资的“关卡”。

7.落实平台法人责任，建立适时退出机制。明确政策性投融资平台的定位，实行法人责任制。一要明确国有资产的产权，解决国有资产出资者不到位的矛盾。二要建立规范的国有资产监管、运作和检查体系。三要实行建设法人责任制和资本金制度。四是如果以少量的资金满足最大的基础设施建设功能，需要建立投资退出机制。建设投资一般由资本金和债务性资本两大部分构成，倘若投资方要退出，能够出让部分或全部股权，使资产变现，利用收回的资金减少债务或再投资到新的建设中去，因此形成良性循环。为处理好退出中的股权和债务的关系，不使受让方毫无利润以及承担过重责任，不妨利用转让股权、直接增资扩股、债务和股权结构调整等手段，建立能够顺利退出的运行机制。

[1]巴曙松.地方政府投融资平台的发展及其风险评估[J].西南金融，2009（9）：9.

[2]魏加宁.地方政府投融资平台的风险何在[J].中国金融，2010（16）：17.

[3]贾康.地方债务应逐步透明化[J].中国金融，2010（16）：14.

[4]刘士余.地方融资平台须循六“真实”[C].中国场外金融衍生产品发展第二届高峰论坛，2010-06-03.

责任编辑：方程

Abstract:Chinese local governments’investment and financing platform not only helped raise the fund for municipal infrastructure and public affairs,but also gained experience in the area.However,it also attracts a lot of public attention and discussion as it might lead to fiscal risk and financial risk for the local governments.The author discusses in-depth the problems encountered during the development and operations of the local governments’investment and financing platform,identifies the risks,and puts forward some suggestions for risk control from the perspectives of applying the scientific outlook on development,promoting fiscal and financial stability and security,and achieving sustainable development both economically and socially.

Key words:Chinese local governments’investment and financing platform；debt；risk；risk control mechanism

Chinese Local Governments’Investment and Financing Platform: Problem.Risk and Control

MICan
（Renmin University of China，Beijing100083，China）

F810.7

A

1007－8266（2011）04－0123－05

米璨（1983-），女，北京市人，中国人民大学财政金融学院博士生，主要研究方向为财政金融理论与政策。