粤港澳刑事警务执法合作的内容与机制构建

李松梅

(广东警官学院 侦查系，广东 广州 510232)

近年来，随着我国“一国两制”制度的深入实践与发展，内地与港澳之间的交往日益密切，之间的跨境犯罪也大量涌现，三地警方的刑事司法合作越来越频繁。由于广东的地理位置和犯罪形势的特殊性，内地与港澳地区的刑事执法合作主要是以广东省为依托。经过二十多年的实践和磨合，广东与港澳之间的警务执法合作，在法律允许范围内，开创和发展了一系列刑事警务合作的渠道与机制。目前，跨境犯罪有由过去的广东省居多逐步向内地其他省市转移的趋势，为了更好地促进全国各地开展区际执法合作，有效打击跨境犯罪，笔者对粤港澳刑事警务执法合作的内容和机制进行了系统的构建，以供借鉴与完善。

一、粤港澳刑事警务执法合作的内容

港澳特区基本法中对内地与香港、澳门两个特别行政区的刑事司法协助的内容并没有作特别的限制，只是规定双方可通过协商依法进行司法联系和相互提供协助。结合广东与港澳警方多年刑事警务合作的实践，目前，三地执法合作的内容不仅涉及到刑事调查方面的合作，还涉及刑事调查外的合作，并取得了显著成效。其具体内容主要包括:

(一)代为调查取证

代为调查取证主要是指协助方的执法机关采用法定的调查行为为对方获取相应的证据材料的行为。主要的调查行为如询问、讯问、搜查、鉴定、勘验、检查以及其他与刑事调查取证有关的诉讼行为。按照我国法律规定，内地与港澳三地分别属于不同的三个法域，任何一方的警务执法人员都无法随时、自由地前往对方境内进行调查取证活动。在粤港澳三方正式建立了刑事警务合作渠道后，经过多年的合作实践，目前已经开展的代为调查取证的内容主要有:1)涉案人员的基本情况，如身份资料、家庭成员信息资料、电话资料、房产资料、银行账户资料 (包括银行卡和信用卡的消费记录等)、出入境资料、犯罪背景资料等;2)涉案人员涉及案件的有关情况;3)涉案公司背景情况;4)涉案文书真伪情况等。

(二)送达法律文书

在公安部分别与香港和澳门签署的《内地公安机关与香港警方相互通报机制的安排》和《内地公安机关与澳门特区政府保安司关于建立相互通报机制的安排》两份协议中对送达文书的相关问题进行了详细的规定。送达法律文书主要是指送达刑事诉讼文书，通报刑事诉讼结果。文书包括司法文书和非司法文书。司法文书是指在刑事诉讼过程中，由司法机关制作或签发的各种法律文书或文书，如刑事起诉书副本、法院传票、判决书、裁定书、各种笔录以及采取强制措施家属通知书等。非司法文书是指上述司法文书以外的且与特定的刑事诉讼活动有关的各种书面材料，如身份证明、公证文书、信函等。上述两份协议还特别附有《采取刑事强制措施情况通报表》和《非正常死亡情况通报表》的格式。其中非正常死亡情况通报是指因意外事故和突发事件死亡者的情况通报。

(三)情报交流

情报信息是现代警务工作的重要元素，其收集、交流与使用是开展侦查区际犯罪案件的必要因素，也是促进警队管理和建设的有效因素，更是推动警务基础建设不可或缺的动力之一。情报信息交流是粤港澳刑事警务执法合作的重要内容之一，也是日常化的合作内容，在打击跨区际性犯罪方面，往往起到关键性作用。粤港澳刑事警务执法合作的情报交流具体形式主要包括:个案线索通报、经常性情报交流、定期情报交流和专门性情报交流等多层次、多角度的交流。

(四)缉捕遣送通缉犯

缉捕遣送通缉犯，具体涉及到对潜逃至对方的案犯的协助缉捕、遣返与移交，是粤港澳刑事警务执法合作的一项重要内容，是运用比较频繁的一种协助形式。目前，粤港澳警方之间缉捕遣送通缉犯协议仍然缺位，该项合作基本上沿用习惯进行，以广东协助港澳地区合作为主，处于一种不对等的合作状态。对此现状，三地警方也都正在努力拓展协助合作途径，为各方直接移交案犯提供条件。2004年底，广东省公安厅颁发《关于对在我省查获的吸食注射毒品的港澳居民处理意见》，在打击跨区际吸毒方面建立起相关机制，标志着粤港澳三地跨区际吸毒人员移交出境经常性工作机制的正式启动。［1］29这为粤港澳警方探索缉捕移交通缉犯方面提供借鉴范例。

(五)追缴和移交赃款赃物

赃款赃物是刑事犯罪的重要证据。赃款赃物一方面可以作为证据使用便于诉讼，另一方面其追缴也是为了弥补由犯罪造成的损失。一般来说，赃款赃物的移交，不得妨碍被请求方正在进行的刑事诉讼，也不得妨碍被请求方区域之内有关人员或单位对该种赃款赃物的合法请求权。追缴和移交赃款赃物，是粤港澳刑事警务执法合作最具有实质性意义的重要内容。虽然目前尚无明确的法律指引，但三地警方每年都在这方面做了大量工作，并取得了显著的效果。

(六)刑事案件管辖移交

由于粤港澳处于不同的法域，其间法律制度存在差异和冲突，跨三地之间的刑事案件必然就涉及到管辖权的问题，有时难免会出现管辖权的冲突。所以，刑事案件管辖移交是粤港澳刑事警务合作内容中比较复杂、特殊的一项。这里粤港澳刑事管辖权的冲突，是指三地司法机关对在三地互涉案件行使刑事案件管辖权时发生的管辖权竞合或空隙。［2］110目前，案件管辖存在争议的情况也越来越多。

(七)学术交流

粤港澳三地警方经过多年的沟通合作，除了通过一些定期和不定期的会晤渠道解决涉及刑事调查方面的合作问题之外，还深入地进行了交流与合作。主要包括警用装备及技术的交流与合作，侦查技术专家系统的相互支援，业务工作经验的交流，警队文化、教育培训的交流等刑事调查外的合作。

二、粤港澳刑事警务执法合作机制的构建

机制是指促进和推动一项工作有效运行的办法及动作过程，其构建有赖于一定的内容为基础，不断地从开始试探性接触、到深入发展、再到纵深拓展的过程进行。粤港澳刑事警务执法合作机制则是指构建粤港澳三地警方刑事警务执法合作的有效可行的制度。机制的构建是一项复杂的系统工程，其合理性可以为合作提供坚实的运行条件保障。在公安部专门下发的文件《公安部关于加强公安机关涉香港工作集中统一领导的通知》中明确指出广东省公安机关与香港澳门警方纪律部队的一般性业务交流和联谊活动，由广东省人民政府审批，并报公安部和国务院港澳办备案。在此合作管理规定基础上，粤港澳警方经过多年的探索与实践，创造性地开展了一系列卓有成效的刑事警务合作，已经逐步构建了系统，形成了不同层次的刑事警务合作机制。

(一)定期与不定期工作会晤机制

定期与不定期的工作会晤是粤港澳三地警方开始合作时首选的形式。该工作机制为粤港澳三地警方提供了一个便捷的协商平台、快速的情况交流网络。由于会晤是面对面的，有利于会晤方沟通、理解和增强信任感。

1．定期工作会晤制度，是指会议召开日期、参加人员级别、会议规模和议题都相对固定的一种协议会晤制度。目前，定期会晤制度主要有以下几种形式:1)粤港澳三地警方刑侦工作会晤。原来是每年4月和9月轮流在三地举行，从2007年起改为每年举行一次，一般会议时间定在每年4月。其首次工作会晤是2000年8月22日在广州市举行。该定期会晤机制现已成为三地警方定期进行刑事警务交流、部署三地打击跨区际犯罪联合行动的重要平台。2)粤澳警务工作会晤。澳门回归后，为体现“一国两制”的时代特征，经粤澳双方同意，原“粤澳治安会晤”的名称改为“粤澳警务工作会晤”。第一届粤澳警务工作会晤于2000年6月在广州市举行。从2003年开始，该会晤每年举行一次，一般在每年的第一季度举行。双方的刑侦、治安管理、出入境管理、消防、边防等部门的主管领导参加会晤。3)粤港澳三地警方联络官会议。是三地警方联络部门的定期会晤，每年举行一次。目的是增加一线工作人员的沟通机会和解决具体工作问题。4)粤澳警务联络工作会议制度。粤澳警务工作会晤每年举行一次。目的是商议下一届粤澳警方高层会晤的议题。首次会议于2002年12月12日至13日在江门恩平市举行。5)深港陆路口岸警务协作机制工作例会。于2003年1月19日启动。每季度轮流举行。目的是加强深港的警务联络和治安管理，有效打击跨区际犯罪，更好地为内地与香港居民提供有关警务方面的服务。6)珠澳口岸警务协作机制工作例会。于2006年4月1日启动。每年轮流在珠澳两地举行一次。目的是加强珠澳口岸地区的警务联络和治安管理，有效打击跨区际犯罪，更好地为内地与澳门居民提供有关警务方面的服务。7)粤港澳三地警方刑侦技术会议。每年举行两次，上下半年各一次。值得一提的是公安部组织的双边会，是公安部每年与香港澳门警方轮流举行一次定期会晤。国内可以列席参加这个会晤的省市主要有广东和上海警方。

2．不定期会晤工作制度，则是根据实际工作需要依三地警方约定的时间举行，参加人员级别、人数规模、会议议题等都可以灵活机动的一种会晤制度。目前，不定期会晤制度是指粤港澳警方侦查对口部门工作例会，其目的是商定共同打击某类跨区际犯罪的工作方案。

(二)归口联络机制

归口联络机制是指粤港澳三地警方分别自行设立独立的一个部门，专门负责管理有关刑事警务合作的日常工作机制。归口联络有利于集中掌握情况、协调指挥和规范管理。目前，公安部国际合作局和港澳台事务办公室是统管除上海和广东省外的全国公安机关与香港警方刑事警务合作事宜的归口联络单位。在广东警方与香港警方刑事警务合作中，广东省公安厅和香港警务处也分别设立了归口联络单位，分别是广东省公安厅港澳警务联络科、厅办公室外事办和香港警务处联络事务科。考虑到深圳和珠海邻近香港和澳门的特殊性，广东省公安厅港澳警务联络科授权深圳、珠海市公安局港澳警务联络科，分别管理涉及深圳、珠海两地的情报交流、线索协查以及互派人员到对方调查取证等工作。

(三)对口协作机制

对口协作机制是指粤港澳三地警方各归口联络部门自行授权各方的相关业务部门，在所提出的协作请求事项没有涉及可能产生法律责任后果或较大社会影响的情况下，可不经双方的归口联络单位，而直接与对方对口业务单位联系和执行的机制。对口协作机制为情报交流提供了直达快速通道，有利于减少中转环节和提高工作效率。目前，广东警方与港澳警务处共有八个部门建立了对口直接联络渠道。其中包括广东省公安厅刑侦局大要案件侦查处、反黑处、反恐处、刑事技术中心、厅治安局、禁毒局、经济犯罪侦查处以及网监处等部门。

(四)个案协作机制

个案协作机制是指粤港澳三地警方在侦查办理涉及两地或三地跨区际刑事犯罪个案时，合作一方在另一方的配合下共同完成案件侦查工作的工作机制。个案协作有利于情报的实时共享和反馈，有利于集中警力快速完成侦查工作。近年来广东警方与香港、澳门警方携手侦破的大案要案均是遵循个案协作机制进行的。对于突发性严重跨区际罪案，个案协作机制采用双方成立联合指挥部，指定临时专责联络员的形式，集合精兵强将，重拳出击，务求快速破案，优化打击跨区际刑事犯罪的新模式。

(五)联合行动机制

联合行动机制是指粤港澳三地警方针对一定时期内共同关注的某类突出的社会治安问题，经各方共同协商和研究，互派联络员进驻对方指挥部的形式，确定在约定的时间内同时采取行动、同时发布新闻的合作行动机制。联合行动机制不仅可以扩大粤港澳警方刑事司法协助的影响力，而且还可以震慑企图跨区际犯罪的违法人员，有效遏制某类刑事犯罪发案上升的势头。如1989年3月的“3.21”贩运海洛因案件开创了粤港警方联剑破案的实质性合作先河，成为两地警方合作打击跨区际犯罪的转折点。

(六)定期通报机制

定期通报机制，是指粤港澳警方对于日常需要掌握和控制的情报信息，三地警方采取定期通报的形式来保障合作事项的一种机制。定期通报机制的运作具有日常化、规范化和可操作性等特点。2000年，公安部港澳台事务办公室与香港特别行政区保安局签署的《内地公安机关与香港警方相互通报机制的安排》是通报机制的最初探索。随后，2001年，公安部港澳台事务办公室与澳门特区政府保安司签署了《内地公安机关与澳门特区政府保安司关于建立相互通报机制的安排》，是通报机制的深入发展。

二十年来，粤港澳三地警方从个案协作到全方位的警务合作，不断拓展合作新渠道，建立多层次的合作机制，为三地的社会稳定提供了切实的保障，逐步完善了警务合作框架。但也应看到由于有一些历史、法域、机构及认识等方面的不同原因，三地警方的合作过程也遇到许多问题与障碍。然而笔者相信，随着我国法律制度的不断完善与发展，粤港澳三地警方的联合打击犯罪行动的越来越频繁，合作问题会不断地出现新情况并予以解决，合作内容会不断地更新和增设，机制的构建也会越来越完善，合作平台也会越来越规范化、科学化、合理化和示范化。

［1］任克勤．论一国两制下区际刑事警务合作 ［A］．广东警方跨境警务合作研讨会论文集 ［C］，广州:2007．

［2］刘晓肃．内地与港澳刑事管辖权冲突与解决途径［C］．广东警方跨境警务合作研讨会论文集，广州:2007．

［3］王仲兴，郭天武．内地与香港刑事司法合作研究［M］．北京:北京大学出版社，2008．

［4］梁玉霞．中国区际刑事司法协助研究 ［M］．北京:中国人民公安大学出版社，2009．