社会转型时期利益表达机制的构建

2011-02-19曹凤霞

政法学刊 2011年5期

关键词：民众利益政府

曹凤霞

(广东工业大学通识教育中心，广东广州 510006)

有社会便有纠纷，于是人民群众迫切需要防止和解决纠纷的场所、机构、程序以及有关的规则。社会转型时期，出现了一些激进的、非制度的甚至带有暴力倾向的利益诉求方式，很大程度上影响了我国民主的发展和政治的稳定。

一、利益诉求的现状

利益诉求也称利益表达，是指社会成员或利益群体通过一定的渠道和方式向执政党、政府和各级组织提出利益宣示并要求得到满足的行为。

社会转型时期，我国社会阶层进一步分化，形成各阶层利益格局多元化，造成社会利益结构间的不同步和不均衡，使人民内部利益矛盾日趋复杂。畅通有序的利益表达机制，是使各阶层之间的利益关系得到协调和规范、避免出现具有破坏性诉求事件、构建稳定和谐社会重要途径，必须加以重视。

据考察，目前解决纠纷的诉求途径主要有:忍忍算了;利用网络媒体宣泄;自己找对方协商解决;找合适的中间人帮忙协商解决;向上级领导部门申诉或者投诉;求助法律解决;求助媒体公开调查解决等。其中，政府组织、法律部门的投诉与申诉渠道是否作为是保障人民群众幸福指数提升的关键。

储卉娟 (2010)考察发生纠纷的当事人对于纠纷解决机制的倾向性，抽样调查的统计数据显示:在案件所涉及的纠纷发生时，私了，即忍耐(17．3%)和双方协商 (44．5%)，被绝大多数行动者认为是解决纠纷的首选方式。有部分人(38．2%)希望将纠纷交由第三方解决。在第三方介入的纠纷解决机制当中，对地方行政权威的倾向性 (4．8%)相比对司法部分的倾向性 (7．O%)要略低。［1］统计数据表明，诉求途径的选择类似宝塔模型:私了 (包括忍耐和双方协商)构成了最大的底座，依次是司法权威和行政权威。

统计结果说明，政府机构的行政权威在利益诉讼中不被大众看好，存在普遍的不信任和较低的关注度，是由于政府不作为、政策设计不合理以及现有体制机制不健全等方面的原因，公民尤其是弱势群体利益表达诉求依然不尽如人意，迫切需要对公民利益表达的渠道和方式加以创新与完善。

二、诉求渠道存在的主要问题

现实社会生活中，人与人、人与组织、以及人与社会自觉不自觉中会发生矛盾，有着各种各样的纠纷或者不愉快、不幸福，需要诉求。

(一)现有行政诉求机构不足以满足诉求需要

主要表现为现有的诉求机构运行机制的不健全和解决方式的非制度化。例如:

利益诉求中常见的信访诉求。信访的目的，是把民众舆论的公开表达转化为直线上达，分层实现对地方权力的监控。但长期以来，由于信访制度的局限性，使得信访中一些矛盾越积越多，上访人群反而成了社会的不安定因素。于是，一些地方政府把群众上访量少甚至没有上访视为政绩，强行把群众的上访压制下去，甚至使用诸如盯梢跟踪、强制截访、罚款、拘留等非法手段来压制矛盾。本来是解决问题的机构，却扭曲了它的功能，难以发挥信访办的作用，有时反而引发出更严重的问题。求其原因，主要是信访体制还不健全。政府要进一步明确行政求助和法律问责的界限，理顺好政与法各部门的分工，确保一切事务都在法治的框架内实施。

主管领导的接待诉求。这种诉求方式由于在同一个系统内、接待诉求方了解情况、有解决问题的绝对权威，办事简捷、快速、效率高。但当接待诉求成为常规程序，有些当班领导就会按照日常程序来处理，放弃了特殊接待诉求的特殊通道，解决的途径回到原点，有时一件很小的事情，一个定性问题，却颇费周折，几年才解决;有时明确了问题的解决部门，却由于部门间的平衡关系，缺乏执行力而无法落到实处。诉求接待和日常工作处理界限需明晰，更需制度化来支撑。

(二)“官本位”思想严重

一方面，官位和权力的平衡，使一些官员认为，他们的权力是个人在仕途中奋斗的结果，不是人民给予的，就算要负责任，也只是对那些影响他们仕途的上级官员负责，而不是对人民负责，因此在工作中滥用权力，对下负责意识淡薄。

另一方面，中国社会缺乏维权意识、缺失问责文化，使投诉与申诉的公正性难以保证。在中国，诉求需要勇气，按照政策规定的投诉和申诉，除了要面对种种压力外，多数要做好接受“维持原判”的事实，官本位决定了“诉”就是“告”，“告”的结果是“无果”，正所谓“人间正道是沧桑”。在传统的“官本位”环境，人们宁愿“忍忍”，宁愿哀叹一声“算了吧，胳膊拧不过大腿”。表明我们的国度距离开明政治还有很长一段进程。

(三)监督体制的不健全

自下而上的投诉和申诉，是利益受损后的“鸣冤”，监督部门解决问题时，案件往往重返到基层，基层政府出于自身利益的考虑，往往有选择的向上传递对自身有利的信息，造成投诉和申诉的信息在传递、过滤中被有意或无意曲解、截留，到达决策中心时已变得片面或虚假。即使重新审理，其结果也还是被基层控制，谈不上公平、公正。

(四)诉求瓶颈实证

正常的诉求渠道在一些地方没有得到认真落实，或者使公众对这样的方式失去了信心，非正常的方式和渠道就成为必然的选择。

案例1:维权意识的淡薄:“他上面有人”

W，东北人，59岁。故意伤害罪，致人伤残，刑期9年。在访谈的过程中，他一直重复申明自己的委屈，言谈和举止显得和善而软弱。在他的讲述中，被害人本是他的邻居，试图抢占他的宅基地，多次挑衅。更公然在W的后院种阴宅树。W一直忍气吞声，最激烈的反抗也只不过是站在家里对着窗外咒骂几句。直到案发当日，被害人带刀闯入W的家里，当面侮辱谩骂，并出手打他。W最后忍无可忍，与之厮打起来。结果两败俱伤，W折断了被害人的手指并造成筋脉不可恢复的伤害，被认定为重伤;被害人砍伤W的额头，未达轻伤标准，不予刑事追究。《暴力的弱者:对传统纠纷解决研究的补充》

在这个事件中的所有转折点，都存在同一个问题:有没有尝试找人调解，或者找政府、派出所来解决?为什么不这样做?W的回答:“忍忍算了，他上面有人。”

案例2:无奈的网络诉求:“××恶势力操纵选举”

……现恳请贵报对蓄意破坏选举、恶意操纵选举结果的违法行为和政府相关领导不作为，予以暴光，让各方关注和监督，还村民一个法治、和谐的社会，让最基层的××选举能真正体现广大选民的意愿。《南方网》

在这个网络帖子中，看出当地政府和群众之间的矛盾已经激化到一定程度。诉求者试图通过网络影响获得关注，解决问题。这说明政府工作不到位、威信不高、诚信不够。而新传媒时代，政府的公信力是在这质疑和盘点的累积中被一点点透支和消弭，还是有效利用网络和媒体赢得百姓对政府工作的信任和支持，是现阶段政府要面临的抉择。民众也迫切需要通过政府的行政力干预解决他们在社会生活中遇到的问题。

案例3:政府危机公关意识的缺失:“瓮安事件”

2008年6月28日，贵州瓮安县发生了一起令人震惊的群体性突发事件。当地约200人冲击县公安局、县委、县政府、县财政局、县民政局行政大楼，一度冲击临近的县看守所，整个过程持续近7小时，形成了一起严重的打砸抢烧群体性事件，造成了重大的人身财产损失。事件的起因是瓮安县三中一名叫李树芬的初二女生溺水死亡后，其家属不能接受政府公检法部门法医的鉴定报告，邀约百余人打着横幅在瓮安县城游行，最终演变成为上万普通群众卷入其中冲击政府的群体性事件。《凤凰资讯网》

这是一个典型的个案，因为民意缺乏表达和被接纳的渠道，最后演变成一场暴力事件。这个案例，说明地方政府危机公关意识缺失，应付危机水平不够。当人民群众由于利益调整而处于危机状态中时，政府需要通过危机公关减少或降低发生社会矛盾冲突的不利因素，使社会趋于稳定，从而赢得公众的认可。

三、新型利益表达机制的构建

处于转型时期的民众比以往历史上的任何时候都渴望社会能够构建多元、高效而可行的利益表达机制。

(一)培育大众公共意识的文化素养

公共意识是指社会共同体成员对公共领域内的准则、规范等的主观认可和客观遵守，是孕育于公共领域之中一种关心公共事物，改善公共生活，建构公共秩序，塑造以民众利益和社会需求为依归的伦理规范、政治价值和社会制度的深层意识，体现的是人们对社会公共领域的认识和行为的自觉性。［2］

社会转型时期，利益矛盾和冲突凸显，群体性事件增多，伴随“直接利益冲突”而登台的“非直接利益冲突”，是近些年社会公共生活中较为突出的现象，这既表征社会非理性、非制度化的参与危机，也表征中国公民社会正在生长。因此，培育和锻造公民的公共精神，激活和充实民众的表达权、知情权、参与权、监督权，形成政府与公众之间、公众与公众之间的良性互动，是治理利益冲突等公共危机的根本。

中国文化一直强调“崇公抑私”、 “大公无私”、“克己奉公”，突出群体主义，但群体公共意识却并不彰显。易中天在《闲话中国人》一书中也指出中国文化的内核是群体意识。一般地，群体主义被理解为站在群体利益或社会利益的角度上，压制乃至抹杀个体正当权益的一种价值观。［2］因此，在社会转型时期，各种利益的冲突也体现为在群体主义价值观映照下的个体权益被压抑和被抹杀而带来的群体无理性的状态。现实社会中，民众与政府的各种利益冲突与长期以来中国传统文化的核心精神关系紧密，因此，新时期培育大众的公共意识文化素养至关重要。政府工作中不仅处理好群体利益的部分，更要关注个体利益部分，真正的公平、公正应建立在对合理之私利保护的基础之上，抹杀个体利益，缺乏个体差异性的奠基，都难以生成真正意义上的现代公共意识。

瑞典、古希腊、罗马研究专家安·邦纳所认为，“全部希腊文明的出发点和对象是人。它从人的需要出发，它注重的是人的利益和进步。”［3］28这是西方公共意识的文化基础，值得借鉴。梁漱溟曾指出:“公与私相合而不相离，积久而行乎自然。反之，如其公私恒若两回事，为公就要废私，为私不免害公，在那种情势下断无法养成公德。”［4］276

因此，社会转型时期，我国的公共意识的文化素养培育应立足两个方面，一是立足我国实际，吸纳现代价值观念，尤其是自由、民主、平等、权利、契约、法制、宪政等现代政治价值观念，公共意识的指向是与人类文明前进方向和人类社会发展规律本质相契合的以民众利益和社会需求为依归的精神取向。二是在全球化、市场化、网络化的境遇下，我国公共意识的生长必须辩证综合群体主义与个体主义的文化路径，超越本土化道路和西方化道路，辩证综合个体与群体的文化路径。

(二)搭建和完善公共信息交流平台

进入大众传媒时代，报刊、书籍、广播、电影及电视等大众传播工具一方面扩大思想市场的范围、加快信息传播速度、增强意见的影响力，为大众提供一个免于政府干预的自由市场环境。另一方面也改变思想市场的结构，传播者和受众之间的交流逐渐借助甚至仰赖于大众传媒，又为社会生产出新的矛盾、纠纷和影响，网络社会的到来而引发社会信息传播的变化也给国家在化解社会矛盾时增加了难度。

1．社会要尊重言论自由

巴隆 (1980)指出，传播活动是人与生而俱来的本能行为之一，人的生存与发展都有赖于这种传播行为，因此，传播权应是人的基本权利之一，传播权应该包括6项:知情权;传播信息的权利;政治讨论的权利;隐私权;个人积极近用媒体的权利;接受媒体教育权利。

社会信息在网上的传播具有成本低、可控性差、传播速度快、受众面广、影响日益增大等新特性。一旦有社会矛盾的相关信息在网上披露，无论真假，都会引起广泛的“围观”，可能会发生“网络群体性事件”，从而引发社会群体性事件，但不能由此而禁止民众网络媒体的表达权。同时，必须认识到任何事物都存在着两面性，网络媒体的传播有时可以控制和激化社会矛盾，需要引导，公开全面的信息;但更多的时候，它可以减少和化解社会矛盾，一些级别指数不高的矛盾往往在网络中获得释放或通过网络反馈与思考而释然。

社会转型时期，矛盾需要疏导，而不是禁锢，大众的表达权利必须尊重。

2．建立信息的管理、交流和反馈平台

各级政府加大力度，建立起切实可行的信息管理、交流和反馈平台，并让这些平台发挥其应有的作用。其形式可以多种多样，比如:“市长(局长……)信箱”:切实为老百姓办实事，解决民众一些带有普遍性、倾向性的问题，坚持做到超前防范、急事急办、特事特办，及时化解社会矛盾，维护社会稳定。

网络政治参与:让民众通过网络来表达个人或集体意愿，从而影响政治决策过程的行为。这种参政形式的实现会在一定程度上减少民众诉求的数量。

主管领导媒体现场办公:现场解决的问题一般具有选择性、典型性、代表性的特点，是民众生活的难题，通过现场落实和媒体实时报道，获得社会广泛的关注和重视，提高政府的信誉，塑造政府的新形象。

议题管理:政府各部门通过有组织地预测舆论环境变化趋势，及时评估与公共政策、公共事物相关并可能影响组织利益的社会议题，运用各种方法、策略，通过影响媒介议程以影响公众议程，最终对政策议程产生影响，从而创造有利于组织生存、发展的舆论环境。化解矛盾，获得社会支持。

危机公关:各级政府为了防止危机事件的发生，而进行地有预谋、有组织公关活动，为社会公共生活提供的公共产品和服务，为公众进行社会、经济、政治活动提供安全保障和创造和平环境条件。

社会生活是丰富多彩的，表达的方式和渠道也是多种多样的，需要政府规范和引导的利益诉求渠道也需要不断变化，与时俱进。

(三)健全和规范制度化与法制化双重诉求渠道

1．制度化民意表达通道

民意表达必须走向制度化。民意表达制度化是指社会民众的利益或意见表达方式的定型化、规范化的变迁过程，是政府用有效的制度安排来容纳和规范社会民众的民意表达的社会结构，其结果是最终形成合法的、有序的和合理的民意表达秩序。

我国现行政治体制为民意的表达作了制度和体制上的安排，如人民代表大会制、信访制和行政听证会等。国家信访局的调查资料显示，当前群众信访特别是群众集体信访反映的问题中，80%以上是改革和发展过程中的问题;80%以上反映的情况有道理或确实有一定实际困难和问题应予解决;80%以上的问题是可以通过各级党委、政府的努力加以解决的，80%以上是基层应该解决也可以解决的问题。但事实上，民众的上访之路却异常艰难，主要是目前具体制度上设计的缺陷以及在贯彻实施中失当，需要通过体制改革而进一步改善。人民代表大会制和行政听证会等民意表达渠道由于参与人数量与阶层的限制，表达民意的效果也不尽人意。

只有让不同经济利益主体的要求得到适时表达，才能缓解其对社会的震荡;也只有通过一定的渠道了解各利益主体的利益要求，才能做到决策的科学化和协调的有效性。因此民意表达通道需要的制度化、规范化。

2．法制化利益诉求渠道

权益维护还必须走法制化道路，一方面，需要社会组织的建立和日益成熟化，并通过社会组织的社会行动来表达利益，争取权益，乃至参与相关公共决策。另一方面，需要进一步完善社会保障法律制度，出台保障民众各种权益的社会法。民众有需要时能够通过法律的途径解决利益冲突，有法可依、依法办事，让民众感到法制不再遥远。