关于农地产权关系的几个实际问题

文/党国英

（作者为中国社会科学院农村发展研究所宏观室主任）

关于农地产权关系的几个实际问题

文/党国英

要实行多元化的土地产权制度，将农业生产用地归于农民或农民按“按份共有”原则组织起来的合作社，将少量土地作为“公地”，而将宅基地完全归农民所有

近些年，笔者在工作中接触到很多关心农村土地问题的一线公务人员，听到他们的所思所想，以为很有现实意义。做一个归纳，大体以为下列问题值得讨论。

农地究竟归谁所有

不只一次，有地方干部对笔者提问，农地究竟归谁所有？问者不是不知道集体所有制这个法律用语。他们是在质问。我们就不能简单地用法律概念作回应。

长话短说。马克思在这一点上有好的说法。需要区别法律上的所有权和经济意义上的所有权。英国的土地在法律上归国王所有，但英国的朋友讲，英国的农民从不记得土地是国王的。这就是说，在经济意义上，英国的农地实际归地主或农场主所有。法律上的所有权被名义化了。

按中国的农村土地承包法，集体所有权也接近被“名义化”了，但在中国法制环境下，事情远没有这么简单。

如果法律上没有形成具有特定主体的财产权，或法律得不到尊重，那么，谁对土地有实际的支配权，经济意义上的所有权就归谁！而这个实际支配权在中国并没有一个范式。若一个村长敢于随便和开发商联合占地、拆房，这些土地不就是村长所有么？尽管法律规定不是如此。

然而，实际支配权的现实存在并不总是合理。麻烦就在于名义法权和实际支配权之间有复杂广阔的反差，一切糊涂、纠纷均来自这个空间。所以，我们说不清农地究竟归谁所有。所谓产权不清，也就是这个意思。

好的土地法制系统有两个要点：第一，尽可能使名义法权和经济意义上的权利统一起来；第二，实际权利要有利于提高土地资源利用的效率和公平程度。

中国法权上的集体所有制是“共同共有产权”，而经济研究表明，农业生产适合采用“按份共有产权”或“私有产权”。按照这个要求，我们要实行多元化的土地产权制度，将农业生产用地归于农民或农民按“按份共有”原则组织起来的合作社，将少量土地作为“公地”，按“共同共有”原则归集体或社区所有，而将宅基地完全归农民所有。

当然，也可以“曲线”改革，就是做虚“共同共有”，做实农户承包权。十七届三中全会确立的土地承包长久不变的改革思路在大的方向上符合上述要求。

如何认识政府的规划权

当今世界，没有绝对的私人土地产权。政府的规划权其实是基于土地的公共属性而发生的对土地产权的分割。但在实践中，这项权利常常使用不当。

现在，有人拿“公共利益”，拿“政府规划”做为拆农民房的依据。这个道理讲不通。农民世代居住在那里，你（政府）突然说因为要提高土地资源利用效率，要服务于公共利益，要人搬家，这怎么能行？如果人家提出，你（政府）利用土地就有效率么？你的效率恐怕也很低，人家要你搬家，你怎么回应？

所以，在涉及占地、拆房的问题上，要讲大道理，大道理管小道理。资源配置效率当然要讲，但要承认历史形成的事实。农民祖辈住在那里，并非一开始就“无效率”。现今的低效率与政府的公共责任没有承担好有关。

解决问题的办法是和农民商议，除非在极端情况下（如非常重大的公共利益需求），如果农民不愿意搬家，不愿意出让土地，政府就不可有任何强制之举。政府官员要相信，只要本着协商的原则，征得农民的同意，完全可以找到一个兼顾公私利益的解决问题的办法。

农民同意是天则。经济学算不出来合理的补偿价格；如果能算出来，就不要市场经济了。

规划方面另一个问题，是集体建设用地与国有建设用地的“同地同权”改革推不开。阻碍改革的一个理由，是怕农村建设用地的规划管不住。这个理由其实不充分。

的确，农民那里会有一些占“公家”便宜的毛病，甚至还有贪图私利、殃及邻居的毛病，但这种毛病与政府公共管理责任不到位有关，也与我们对农村传统自治机制的冲击有关。往往是我们自己制定规划、维护规划不严肃，让规划失去了权威性，才造成了人们行使机会主义行为的空间。

出路当然是推动土地利用规划的法制化。在目前的法制环境下，能不能在规划法制化方面有大的突破？人们似乎没有信心。其实是对法制本身没有信心。这就怨不得基层干部，更怨不得农民。

强化土地财产权会否增产粮食

一半，以后会更低。我们将越来越依赖平原地区的粮食生产能力。所以，保护平原地区优质耕地非常重要。

同时，中国不缺建设用地，没有必要滥占耕地。据其他研究者提供的资料，我国在上世纪60至80年代，GDP每增加一个百分点，对土地的占用量是日本的8倍左右，土地低效益使用问题非常突出。我国城市的人口密度也很低，全国平均每平方公里的人口数量不到3000人。上海市的核心区在1949年人口密度是每平方公里6万人。一些省份几乎每个县都有省级开发区。北京市就有几十个高尔夫球场。就连天津、上海和广东这样的地方，也不能说缺少建设用地，问题只是已有的建设用地没有得到有效利用。全国农村的非农占地问题也很突出，通过土地整理和村庄适当合并，节约1亿亩地不成问题。这个数量足够今后几十年搞建设使用。有这么多的土地没有得到很好利用，我们为什么还要滥占耕地呢？

强化农民的土地财产权，提高农民在土地市场上的对话能力，有助于节约优质耕地。

强化农民的土地财产权，会不会增产粮食？这是一把双刃剑。一方面，农民有了自主权，会更多地做利益考量，一部分综合肥力较差的土地会撂荒，会导致粮食减产；另一方面，农民有了土地财产权以后，可能提高土地用途转移的价格，有利于保护耕地，我国优质耕地会得到节约利用，又有利于粮食生产。对于这个问题，我们有很多似是而非的认识。

有一种看法，说我们的耕地不少，能产出中国人需要的粮食。这话看起来不假，但经不住推敲。如果抛开国际市场竞争不说，我们的土地资源的确能产出足够国人消费的粮食。但粮食实际上能产出多少，与总的耕地绝对数无关，而与粮食生产的竞争力有关。这种竞争力有两个因素，一是国际粮食市场，另一个是国内劳动市场。由国际竞争，若粮食价格足够低，农民就可能撂荒足够的土地，以致粮食不能自求平衡；如果非农产业的工资单价超过农业工资单价足够大，农民也会撂荒一定量土地，同样使粮食不能自求平衡。

没有被抛荒的土地是足够优良的土地。我们缺的正是这种优质土地。

土地问题要算总账，更要算结构帐。我们有不到10亿亩的优质耕地，不仅要用来种粮食，还要种菜、种水果、搞养殖。城市化占地主要是优质耕地。从这个意义上说，我们的土地不是多，而是少。随着城市化的推进，粮食生产的比较优势会发生结构性下降，一部分山区耕地会逐步退出耕作，因而存在很大的粮食减产因素。据笔者的一些调查了解，山区的农业劳动生产率目前是平原地区的

山地能否满足对独栋房子的需求

多数中国家庭，例如70%能不能有自己的独栋房子？乍看不行，因为大家以为中国缺地。其实，中国多的是山地、荒地、丘陵、滩涂等农业利用价值低的土地。

但我们的制度把大量农业利用价值低的土地排除在住宅用地之外了。优质耕地极度短缺，但因为商业开发成本低，我们的政策给商业集团开了绿灯，于是，城市大量蚕食优质耕地，也因此我们在昂贵的土地上建造低成本的房子。城市大部分人口，包括全部中低收入者，拥挤在鸽子笼式的住房里。城市人出钱并不少，但大部分钱款为不属于自己的“国有土地”支付。只有极少数富豪明星在市区拥有自己的世界上最昂贵的独栋房屋。中国的两极分化由土地政策显化为现实的存在。

我们的政策就这样拒绝了中产阶级在中国的形成。经济政策与追求和谐目标的政治主张相对抗。追逐财富为人之常情，于是，小富起来的中国人不断努力去购置鸽子笼式的楼房，而这种楼房因不接地气，使得房主们摆脱不了挫败感，压抑、愤懑，幸福感无从生根。

一边是高地价，一边是闲置的非农用地，现有土地政策制造这种局面，好像就是以自己人为敌。

必须改政策。一方面，要对优质耕地一寸一寸地计较，让平原地区的城市走内涵扩张的道路；另一方面，要让中国人在农业利用价值低的土地上建造相对昂贵的房屋，给山区、丘陵地区的城市更大的扩展空间。可以在浅山区发展别墅式住房，而禁止在平原地区发展低密度住宅区，特别要禁止在平原地带建造别墅式住宅。保守估计，仅仅利用浅山区的村庄用地，如果规划适当，就可建造5000万左右的独栋房屋。如果再利用一些不适合农业生产的其他类型土地，再建造1亿独栋房屋也不会有问题。加上原来农民的独栋房屋，全国70%左右的家庭拥有独栋房屋，不是一个梦想。

据了解和观察，我国浅山区很多风景优美的地段已经被政府和其他公共部门开辟为类似度假村的地方，还有一些胆子大的人在浅山地带建造了住房，或者买了农民的住房经改造以后成了高档住房。由于这种情形有违法之嫌，当事人按照潜规则办事，处于某种无政府状态。与其让这种情况盲目发展，还不如把这项资源好好利用起来，由政府出台规则加以规范。为此，要有大的改革动作，其中关键是在严格规划的前提下，向住房产业开放大部分非农用地，重点是开放农村建设用地。需要进一步用好“增减挂钩”试点政策，决不能因为这个政策在落实中处理些问题，就说要灭掉它。

此项改革，善莫大焉。首先，是让土地政策回归以人为本的理念。其次，是给农民改善居住环境带来了资金。第三，由此引起的巨大的内需将不可估量，会带动中国经济再高速增长一个时期。第四，政治意义十分巨大。中国人的住房财产上了台阶，中产阶级理想落到了实处，有利于国家长治久安。

有人批评说，此项改革就是让有钱人圈占黄山、庐山这样的风景名胜之地。这不值反驳。我们不是要开放北京市的景山、八达岭用作造民房。我们当然要细致规划，但这不是难题。还需要税收政策做调节，免得富豪在山里圈占土地建大庄园。这方面，西方发达国家有成熟的经验可资借鉴，这里不必赘述。

要实现上述目标，就必须“解放”农民的建设用地使用权，一系列的法律要修订。

80%的农民果真反对土地承包长久不变？

化），农民的态度也会变化，而不一定坚持增人增地、减人减地。同样地，这也说明在政策的制定方面也不是完全没有问题，因为“增人不增地、减人不减地”的政策与农民对公有制的理解发生了冲突，意味着政策的配套方面出了问题，或者说，这里政策的设计难以保证政策目标的实现。

做进一步的调查会发现，那些专业的、愿意长期务农的农民非常赞成中央确定的“长久不变”政策。他们认为，只有产权稳固，他们才会在土地上投资；也只有产权稳固，土地流转才能有序进行。所以，不要因为一个假象，就不敢落实中共十七届三中全会关于土地改革的精神。

实行了“股田制”的地方如何改革

在我国农业主产区，很多农口干部不赞成国家在农村实行的“增人不增地、减人不减地”政策，当然也反对农村土地承包长久不变政策。笔者做过问卷调查，某地约80%的农户主人也不赞成这个政策。实际上，这是一种假象。

农民的这种态度是土地集体所有制之下产生的完全可以理解的一种心态。土地属于“公有”，而现行政策的执行经过一个时期就会发生承包地分配不公的问题，这便和农民对“公有制”的理解发生了冲突。按通常理解，公有制不就是人人有份么？所以，农民认为只有增人增地、减人减地，才能维持公有制的意义。农民的这种态度，不等于他认为增人增地、减人减地是有效率的做法。如果假设条件变化（主要是政策发生更深入的变

在我们国家，很多“村庄”已经和农业无关。在发达地区，很多村庄事实上没有搞土地承包制或搞了又退了回去。国家的农村土地承包法在这些地方失去了效力。

这些地方也搞了改革，改革的办法叫“股田制”；还有的地方搞了股权的“固化、量化”。这些地方要不要进一步改革？

对于那些还在搞农业的地方，特别是搞粮食、蔬菜生产的地方，笔者看不要搞“股田制”；搞了的，乖乖地退回去。农户自己承包土地并不影响土地流转，集体不必越俎代庖。如果在规模经营上搞“拔苗助长”，必定自找麻烦。

那些脱离农业的“集体经济”，在农户股份“量化、固化”的基础上还应再深入地改革。从调查看，股份社与村委会之间、社员之间、社员与理事会之间以及“生产队”社员与“大队”社员之间，都容易发生利益摩擦，形成社会不稳定因素。

要把一个成员不易退出“共同共有”的产权结构改造为真正的“按份共有”产权结构，甚至有可能使“股份实物化”，由此有利于农民建立产权明晰的合作经济。这项改革的成功，不仅有理论意义，也具有极为重要的实际意义。全国有大量类似的产权结构可通过这个办法解决产权不明晰问题。

具体办法是：按照市场化的原则改造现有股份社（各地还有其他名称），使股份具有可交易性，股份社具有开放性。建立股份交易中心，由政府成立股份交易监管机构，制定交易规则。股份社的资产由交易中心代管。各个股份社仍然拥有农地使用和未来农地转用的权利。股份在少数人手里集中到一定程度以后，可以由股份持有人自愿决定是否退出交易平台，转变为普通的企业。

（作者为中国社会科学院农村发展研究所宏观室主任）