论应对气候变化背景下能源开发利用与环境保护相结合原则*

莫神星

(华东理工大学能源与资源环境法研究中心，上海200237)

近年来，能源短缺和环境污染问题成为世界关注的焦点问题，气候变化深刻影响着人类生存和发展，温室气体排放引起全球气候变暖造成的环境危机是人类长期面临的严峻挑战。世界各国都面临着极为严峻的气候和生态环境问题，正确处理好能源开发利用与环境保护和气候变化的关系，是世界各国迫切需要解决的问题。作为发展中的大国，中国能源环境方面的问题尤其突出，因此，我们要坚持能源开发利用与环境保护相结合原则，积极探索在我国工业化、城镇化快速发展阶段，既发展经济、改善民生又应对气候变化、降低碳强度、推进绿色发展。

一、能源开发利用与环境保护相结合原则的意义

能源开发利用与环境保护相结合原则是指在开发利用能源时，必须减少污染排放，加强环境保护，坚持节能和减排相结合。本原则要求“开发利用能源资源，应当遵守有关环境保护的法律、法规，防治污染和其他公害，保护生态环境”;“能源建设应当坚持能源开发利用与环境治理同步进行，实现能源开发利用与经济发展、生态环境保护改善相互促进的良性互动机制”。本原则也称清洁开发利用能源原则或能源开发利用与环境保护一体化原则。因此，在开发利用能源时必须注意环境保护，减轻能源消费对环境的压力，采取各种手段，控制能源污染源，减少污染物的排放，减轻环境的负荷，要设法控制环境恶化与气候变化，大力推行清洁生产，走“低碳发展”、能源开发利用与环境保护相结合之路。

坚持能源开发利用与环境保护相结合原则是贯彻落实科学发展观，构建社会主义和谐社会的重大举措;是建设资源节约型、环境友好型社会的必然选择;是推进经济结构调整，转变增长方式的必由之路;是提高人民生活质量，维护中华民族长远利益的必然要求。其意义表现在:

(一)能源和气候变化存在互动关系，能源问题在气候和环境问题上具有关键性。坚持开发利用能源与环境保护相结合，许多环境问题就能从根本上得以解决。自从人类社会产生以来，地球的生态系统就可以看成为人类社会和自然资源、生态环境相互发展的系统。能源既是经济快速发展必不可少的物质保障，又是重要的污染源。人的生存过程，就是消费能源，向自然排放危害环境物质的过程。人类的许多环境问题和环境事故是由于不合理、不恰当、不理性、不科学开发利用能源引起的。能源开发利用产生的环境问题日益严重，直接威胁到人民的生活质量和发展，能源的开发利用带来环境破坏和污染，特别是石油和煤炭的开发利用，产生的环境问题尤为突出，能源开发利用造成的污染等外部性问题备受关注。

石油和煤的燃烧产生的硫化物、炭化物等导致产生温室效应、酸雨、臭氧屋空洞等一系列环境灾难，影响人类的生存和发展。煤和石油成为重要的污染源，我国以煤为主的能源结构造成严重环境污染，大气污染造成经济损失相当于GDP的2%～3%，酸雨区面积已占全国面积的30%左右，而SO2排放的90%来自于燃煤。二氧化碳是人类消费能源、资源的必然产物，也是造成温室效应、环境问题的罪魁祸首。核能的利用也可能导致核爆炸、核辐射，严重影响人类的生命财产的安全，如前苏联切尔诺贝利核电站事故对环境影响、破坏是巨大的。随着人口数量的增大和活动能量的急骤膨胀，人类的活动已经危及到自身生存的基础。从经济学角度看，能源短缺与环境污染已成为我国可持续发展的主要瓶颈。［1］P107－110

(二)坚持能源开发利用与环境保护相结合原则，是应对全球气候变化的迫切需要，是我们应该承担的责任。温室气体排放引起全球气候变暖，备受国际社会广泛关注。IPCC的综合评估结果表明，自1750年以来，人类活动是气候变暖的主要原因之一;而近50年全球的大部分增暖，非常可能(90%以上)是人类活动的结果，特别是源于化石燃料的使用导致的人为温室气体排放。预计到21世纪末，全球气候系统还将继续变暖，其升温幅度将取决于人类现在所采取的行动。世界各国都面临着极为严峻的气候和生态环境问题，应对气候变化成为当今人类社会亟待解决的重大科技和社会问题。随着世界工业经济的发展、人口的剧增、人类欲望的无节制，世界气候将面临越来越严重的问题，二氧化碳排放量将愈来愈大，地球臭氧层正遭受史无前例的危机，导致全球灾难气候变化出现，严重危害人类的生存环境和健康安全。因此，转变传统高能耗、高污染的经济增长方式，大力推进节能减排，发展以低能耗、低排放为标志的低碳经济，实现可持续发展，正在成为世界各国经济发展的共同选择。

(三)积极应对气候变化，是我国经济社会发展的一项重大战略，也是加快经济发展方式转变和经济结构调整的重大机遇。作为发展中的大国，我国能源环境方面的问题尤其突出。我国正处在全面建设小康社会的关键时期和工业化、城镇化加快发展的重要阶段，能源需求还将继续增长，在发展经济、改善民生的同时，如何有效控制温室气体排放，妥善应对气候变化，是一项全新的课题。我们必须坚持以我为主、从实际出发的方针，立足国情，统筹兼顾，综合规划，加大改革力度、完善体制机制，依靠科技进步，加强示范推广，努力建设以低碳排放为特征的产业体系和消费模式。［2］

另外，维持我国的快速发展，就GDP而言，每年发展下限是8%，而我们的资源仅能支持经济发展到4%，并且很多资源已经过度开采。面对能源和环境的双重威胁，应注重资源、能源、环境三要素的边界效应。必须深刻反思西方科学理性主义背景下的消费拉动需求、推动经济增长理论的弊端，寻找出一条更加注重资源、能源、环境边界效应的经济增长方式，探寻新经济理论的时代已经到来。低碳经济是我们发展的方向。

(四)我国的能源开发利用给生态环境带来很大的压力。我国正处于工业化、现代化进程加快的时期，能源消费强度较高而能源效率较低，我国的单位GDP能耗是日本的8倍，人口是美国的好几倍，按照这种发展模式，我们缺乏持久的创新能力，环境恶化和能源短缺将是今后50年我国发展过程中最大的瓶颈。能源需求持续增长对能源供给和环境的承载能力形成很大压力。能源需求还会持续较快地增加，供求矛盾将长期存在;石油天然气对外依存度将进一步提高，2020年可能超过60%。能源资源相对短缺制约了产业的发展。

以煤为主的能源结构不利于环境保护。煤炭是我国的基础能源，能源结构较难改变;煤炭清洁利用水平低;煤炭燃烧产生的污染多，给生态环境带来更大压力;高能耗与低能效叠加，使能源环境的矛盾变得更加突出。目前，我国是世界二氧化硫第一大排放国，二氧化碳排放也居世界之首。两者的排放量已分别达到每年2500万吨和55亿吨，如不采取有效措施，到2020年，将大大超出环境容量。

近年来，我国在二氧化碳排放方面也受到了越来越大的国际压力。哥本哈根会议上，我国已经承诺:至2020年，在2005年的基础上减排二氧化碳40%～45%。这必将传递和分解到县域经济的城市发展和产业战略中，“十二五”期间，要转变经济发展模式，从传统的高碳经济向低能耗、低排放、低污染的模式转型。更趋合理的能源结构转变就成为必然的发展趋势。

(五)只有坚持节约发展、清洁发展、安全发展，才能实现经济又好又快发展。某些地方两位数以上的GDP增长，扣除环境成本、资源成本、扣除毁坏的财富，则经济增长将下降一半以上。比如山西、陕西、甘肃、内蒙古、河南等开发煤炭造成严重的水土流失、水资源枯竭、土地塌陷、沙漠化、大气污染、河流污染，越来越极端的气候，遭到严重破坏的文物古迹，有的代价是不可逆的，所有这些都在提醒我们，我国的GDP增长，以强有力的行政权力为先导，以资源枯竭、环境污染与贫富差距为代价，支付了高昂的成本。能源与环境安全的挑战，对我国推进科技进步，调整经济产业结构，推进城市的循环经济发展，实现经济社会的可持续发展带来了前所未有的挑战和机会。实行节能节排，实现低碳发展，构建生态文明社会，已经成为不可逆转的趋势。经济发展与环境保护应当成为互相促进而不是牺牲环境为代价的简单的经济增长。

二、能源开发利用与环境保护相结合原则的法律政策依据

为了中华民族和全人类的长远利益，2007年，党的十七大报告首次提出了“建设生态文明，基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式”的理念，为可持续发展指明了方向，也为能源开发利用与环境保护相结合原则提供了政策依据，也使人们更加关注低碳经济的崛起。党中央、国务院提出把应对气候变化作为我国经济社会发展的一项重大战略，确定了我国到2020年控制温室气体排放的行动目标。我国将把这些目标纳入国民经济和社会发展中长期规划。国务院发布了加强节能工作的决定，制定了促进节能减排的一系列政策措施。

我国环境资源保护法规定或体现了能源开发利用与环境保护相结合原则。我国《环境保护法》规定“开发利用自然资源，必须采取措施保护生态环境”。“国务院和沿海地方各级人民政府应加强对海洋环境保护。向海洋排放污染物、倾倒废弃物，进行海岸工程建设和海洋石油勘探开发，必须依照法律的规定，防止对海洋环境的污染损害。”我国《大气污染防治法》规定:“炼制石油生产合成氨、煤气和煤炭焦化、有色金属冶炼过程中排放含有流化物气体的，应当配置脱硫装置或者采取其他脱硫措施。”我国《水污染防治法》规定:“禁止向水体排放油类、酸液、碱液或者剧毒液体。”规定“兴建地下工程设施或者进行地下勘探、采矿等活动，应当采取防护性措施，防止地下水污染。”我国《矿产资源法》规定:“开采矿产资源，必须遵守有关环境保护法的规定，防止污染环境。”我国《海洋环境保护法》第三章专章规定“防止海洋石油勘探开发对海洋环境的污染损害”，规定:“开发海洋石油的企业或主管单位，在编报计划任务书前，应当提出海洋环境影响报告书，包括防止污染损害海洋环境的有效措施，并报国务院环境保护部门审批。”“勘探开发海洋石油，必须配备相应的防污设施和器材，采取有效的技术措施，防止井喷和漏油事故的发生。”等等。1993年10月发布的《对外合作开采陆上石油资源条例》规定:“作业者和承包者在实施石油作业中，应当遵守国家有关环境保护和安全作业方面的法律、法规和标准并按照国际惯例进行作业，保护农田、水产、森林资源和其他自然资源，防止对大气、海洋、河流、湖泊、地下水和陆地其他环境的污染和损害。”我国《水法》规定:“建设水力发电站，应当保护生态环境，兼顾防洪、供水、灌溉、航运、竹木流放和渔业等方面的需要。”我国《煤炭法》规定“开发利用煤炭资源，应当遵守有关环境保护的法律规定，防治污染和其他公害保护生态环境。”我国《能源法》(征求意见稿)第5条做出了“促进能源开发利用与生态环境保护协调发展”的原则性规定。

2007年4月国家发改委发布的《能源发展“十一五”规划》要求以能源的可持续发展支持我国经济社会可持续发展。2010年8月10日公布的《国家发展改革委关于开展低碳省区和低碳城市试点工作的通知》(发改气候［2010］1587号)，要求试点地区发挥应对气候变化与节能环保、新能源发展、生态建设等方面的协同效应，积极探索有利于节能减排和低碳产业发展的体制机制，实行控制温室气体排放目标责任制，探索有效的政府引导和经济激励政策，研究运用市场机制推动控制温室气体排放目标的落实;密切跟踪低碳领域技术进步最新进展，积极推动技术引进消化吸收再创新或与国外的联合研发。

由此可见，在开发、利用能源的同时，注重环境保护，防止对环境的污染和破坏是我国能源开发利用的一条主线。它体现了能源法的基本精神。因此，它应确立为能源法的原则。在能源开发利用时，环境保护处于重要地位或优先地位。

三、能源开发利用与环境保护相结合原则的贯彻

(一)积极推进能源与环境一体化政策

资源的持续利用和生态系统的可持续性的保持是人类社会可持续发展的首要条件。能源和环境问题紧密相连，能源的大量开发和利用，是造成环境污染和气候变化的主要原因之一。能源消耗与经济、社会发展、环境保护相协调，气候变化既是环境问题，也是经济发展问题，因此，要加快推进能源与环境一体化政策。能源和环境的相关法律、政策及其管理机构要协调一致。如有些国家分别在能源和环境管理机构中互设环境处和能源处，以此来协调能源管理和环境保护工作。日本能源政策的重要目标是实现经济增长、能源安全和环境保护(简称3Es)的共同发展。把能源安全保障、提高能源效率、积极开发新能源和可再生能源，保护环境一体化来考量。日本的经验值得我们借鉴。

能源资源环境作为瓶颈约束，对经济社会发展的影响越来越大，为落实国务院2020年控制温室气体排放行动的目标，我们将坚持全面落实节约能源和保护环境的基本国策，能源资源环境的因素应该全面具体地纳入到国家经济社会发展的各项活动之中，以保障经济发展为核心，以节约能源、优化能源结构、加强生态保护建设为重点，以科技创新为支撑，加快推进经济方式的根本性转变，努力控制温室气体，同时增强适应气候变化的能力。

近年来我国大力发展绿色经济、循环经济，努力推动经济发展方式转变，控制温室气体的排放日益受到各级政府、企业和全社会的重视。我国以建设资源节约型和环境友好型社会为目标，积极促进能源与环境的协调发展。只有坚持节约发展、清洁发展、安全发展，才能实现经济又好又快发展。坚持在发展中实现保护、在保护中促进发展，实现可持续发展。

加快推进能源与环境一体化，实施可持续发展战略，能源宏观调控、市场监管、法律法规、预警应急体系和机制应该逐步建立并不断完善，实现能源与经济、社会、环境协调发展。加快淘汰落后生产能力。加大淘汰电力、钢铁、建材、电解铝、铁合金、电石、焦炭、煤炭、平板玻璃等行业落后产能的力度。要加快建立绿色国民经济核算体系，在经济核算体系中要改变过去重经济指标忽视环境保护的评价方法，把环境污染和生态损失及生态保护、环境保护纳入对地区企业的统计范围，形成绿色国民经济核算体系。

我国坚持节约资源和保护环境的基本国策，把建设资源节约型、环境友好型社会放在工业化、现代化发展战略的突出位置，我国正在积极调整经济结构和能源结构，全面推进能源节约，重点预防和治理环境污染的突出问题，有效控制污染物排放，促进能源与环境协调发展。我国只有坚持走科技含量高、资源消耗低、环境污染少、经济效益好、安全有保障的能源发展道路，才能最大程度地实现能源的全面、协调和可持续发展。

(二)坚持能源与环境立法的一体化和生态化

能源法与环境法在节能与环保上具有连接点，应将能源法与环境法的融合、整合作为解决能源与环境问题的关键策略。应对全球气候变暖和生态伦理的兴起要求改变传统的能源——经济模式与能源法律政策。现代生态伦理观将能源安全立法理念立足于生态环境成本。在应对全球气候变暖背景下，在能源与环境立法上，坚持能源开发利用与环境保护相结合原则，坚持能源与环境一体化的立法原则。能源法如何通过相应的制度变革实现“能源与环境一体化”、能源低碳化、产业绿色化，实现经济和社会的可持续发展。未来的能源与环境问题更加复杂，低碳技术和环境技术的发展需要能源与环境立法、能源与环境政策和管理体制、机制改革的支持，能源与环境立法应该一体化。

建立应对全球气候变化的法制保障体系，为有效应对全球气候变化提供法律依据。能源法立法和管理应实施环境友好的能源战略，坚持“低碳发展”、“环境友好、环境污染最小”的发展道路，促进环境友好型社会的建设。环境立法也注意节能与减排结合，应该有利于鼓励能源的高效利用、清洁利用、节约利用;有利于鼓励开发利用绿色能源。能源建设项目的环境保护设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时验收、同时投入使用;“能源建设应当贯彻保护耕地、合理利用土地的原则”。

在全球气候变暖背景下，开发利用“低碳能源”，发展“低碳经济”，建设“低碳社会”是我国能源和经济的发展方向和未来社会的目标。在应对全球气候变暖背景下，在促进低碳经济发展方面，应建立应对全球气候变化，发展低碳经济的法制保障体系，为低碳经济的有效推动提供法律依据。

能源法立法和管理应实施环境友好的能源战略，坚持“低碳发展”、“环境友好、环境污染最小”的发展道路，促进环境友好型社会的建设，努力减轻能源生产和消费对环境的影响。因此，在已有的法律框架下，从以下两个方面改进:发展低碳经济、环境保护的法制建设应尽快与国际接轨，积极开展发展低碳经济的国际合作，借鉴吸收国外发展低碳经济法制的经验教训;发展低碳经济法制建设要有全局观，防止地方发展低碳经济法规的不一致甚至冲突。建立和完善能源税、环境税、碳税法律制度，建立碳交易制度，建立能源统计、审计制度、能效评估制度，加快构建和形成发展低碳经济的国家法律框架及法制保障体系，促进我国法律向着低碳化、可持续发展方向推进，促使能源效率提高，能源强度下降，经济向低碳化方向发展，推进建设低碳社会。在低碳经济理念下，确立能源与生态环境协调发展的能源法理念，在立法层面实现能源开发利用与生态环境保护协调发展理念，使低碳经济理念下的能源法生态化。我国法律制度必须转型，并对现有法律进行“低碳化”改造。我国应开展《应对气候变化法》立法研究，同时在相关法规修订中，增加应对气候变化的有关条款，逐步建立应对气候变化的法规体系，以形成低碳发展的长效机制。

(三)积极发展低碳经济

低碳经济，是以低能耗、低污染、低排放为基础的经济模式;是一场涉及生产方式、生活方式和价值观念的全球性革命。在全球能源技术革命背景下，发展低碳经济已经成为全球共识，向低碳经济转型已经成为世界经济发展的大趋势。从全球经济社会发展的动向来看，近年来减少温室气体的排放、发展低碳产业、实现绿色增长，已成为各国推进可持续发展的重要共识。2007年7月，美国参议院提出了《低碳经济法案》，低碳经济的发展道路成为美国未来的重要战略选择。2009年6月美国众议院投票通过了美国《清洁能源与安全法案(ACESA)》。这一具有里程碑式的法案是一部综合性的能源立法，通过减少温室气体排放来减缓全球变暖。法案要求减少化石能源的使用，要求到2020年时，电力部门至少12%的发电量来自风能、太阳能等可再生能源。此外，法案还引入温室气体排放权交易机制。2009年7月，英国制定了一份国家战略方案——《英国低碳转型计划》，与该计划配套的还有后来出台的《英国可再生能源战略》、《英国低碳工业战略》和《低碳交通战略》等文件。这些文件指出，为实现2020年的二氧化碳减排目标，届时英国40%的电力供应必须源自风能、核能和其他低碳能源。德国则希望在2020年，国内的低碳产业要超过其汽车产业。西方国家在绿色环保方面不断提高它们的标准。

由此看来，“低碳转型”是未来各国发展的一个关键方面。“绿色”成为产品能不能进入一些市场的一个最基本的标准，也可以说是企业的生死线。这种情况下，我国传统的发展方式面临着严峻的考验，必须通过转变经济发展的方式，调整产业结构，着力发展低碳产业，寻找绿色经济新的增长点。

低碳经济的实质是提高能源利用效率和清洁能源结构的问题;低碳经济的核心是能源技术创新、制度创新和发展观念转变。低碳经济的发展模式，为节能减排、发展循环经济、构建和谐社会提供了操作性诠释，是落实科学发展观、建立节约型社会的综合创新与实践，完全符合十七大报告提出的发展思路，是一场涉及生产方式、生活方式和价值观念的全球性革命。鼓励积极提高能效和降低污染物排放的低碳技术的研究，大力发展低碳经济，从而更好地建设“资源节约型社会、环境友好型社会”，实现“低碳社会”。

(四)积极发展低碳技术

低碳技术是指涉及电力、交通、建筑、冶金、化工、石化等部门以及在可再生能源及新能源、煤的清洁高效利用、油气资源和煤层气的勘探开发、二氧化碳捕获与埋存等领域开发的有效控制温室气体排放的新技术。低碳技术可分为3个类型:第一类是减碳技术，是指高能耗、高排放领域的节能减排技术，煤的清洁高效利用、油气资源和煤层气的勘探开发技术等。第二类是无碳技术，比如核能、太阳能、风能、生物质能等可再生能源技术。第三类就是去碳技术，典型的是二氧化碳捕获与埋存(CCS)。

在全球气候变化的背景下，低碳成为世界各地共同追求，“低碳技术”日益受到世界各国的关注。发展低碳经济是各国经济增长新的契机，而低碳技术创新则是发展低碳经济的关键和发展低碳产业的动力源泉。

低碳技术将是未来全球竞争中的战略制高点。世界主要发达国家近年来都在致力于新能源技术和清洁能源技术的开发利用，以期抢占低碳经济发展的制高点。到2013年为止，欧盟计划投资1050亿欧元用于绿色经济;美国《能源政策法2005》授权政府通过直接拨款、低息贷款、贷款担保、税收优惠等激励性措施推进清洁低碳能源领域的技术开发、技术示范、技术推广、技术改造、设备引进、设备更新等，涉及到总额高达145亿美元的各种激励措施，内容系统而详尽，可操作性非常强。美国《国家综合能源战略》确定的新能源开发利用目标是，发展先进的可再生能源技术，开发非常规的甲烷资源，发展氢能的储存、分配和转化技术。美国能源部最近投资31亿美元用于碳捕获及封存技术研发;英国2009年7月公布了《低碳产业战略》。日本为应付石油危机于1974年提出了“阳光计划”(即“新能源技术开发计划”)。1993年，又提出了“新阳光计划”。该计划的主要目的是在政府领导下，采取政府、企业和大学三者联合的方式，共同攻关，克服在能源开发方面遇到的各种难题。其主导思想是实现经济增长与能源供应和环境保护的平衡。该计划的主要研究课题大致可分为七大领域，即可再生能源技术、化石燃料应用技术、能源输送与储存技术、系统化技术、基础性节能技术、高效与革新性能源技术、环境技术等。可再生能源技术研究包括太阳能、风能、波力发电、温差发电、生物能和地热能技术等。［3］

我国能源技术相对落后。能源技术与发展的要求相比还有较大差距。可再生能源、清洁能源、替代能源等技术的开发相对滞后，节能降耗、污染治理等技术的应用还不够广泛。［4］发达国家很可能会利用其技术优势，推行与碳有关的交易规则制约中国等发展中国家的发展，我们必须有自己的低碳技术知识产权，提高核心竞争力。低碳技术与环保技术和产业竞争力取决于核心技术的掌握和企业创新能力的提高，也是我国企业应该面临的一个重要课题。今后一个时期是低碳技术和环境技术大发展的黄金时期，不断加大对气候变化的科研投入，积极发展新能源技术、智能电网技术、建筑节能技术、碳捕获和碳储存技术、生物技术、信息技术、新材料技术等现代技术，积极推进气候友好技术的研发、示范和推广应用，引导各地区大力发展技术先进、资源利用率高、环境损害小、有利于社会经济持续发展的高新技术产业。环保领域着力发展环保技术与装备、环境服务产业等。

发展低碳创新技术在商业化进程中仍面临着诸多障碍，包括企业研发能力有限、资金短缺、融资渠道有限、政策激励尚显不足、市场认知度和接受度不高等。只有用能源与环境法律一体化政策来解决创新型低碳技术在大规模推广过程中的障碍，才能走向一个低碳的未来。要形成先进能源技术的研发推广体系。应该加强节能技术研发和推广，支持和促进各国提高能效，节约能源，探讨建立清洁、安全、经济、可靠的世界未来能源供应体系。［5］

要建立和应用低碳技术数据库，构筑低碳技术创新交流平台，要建立和利用低碳技术创新联盟，分享专家的知识与经验，通过展示成果来加速低碳技术的市场化，要以低碳技术促绿色经济发展。

(五)积极发展低碳能源

防止气候变暖的关键是减排CO2，也就是限制化石能源的消耗量、增加自然碳汇或是采取碳捕获和封存技术，清洁、智能、低碳新能源产业将是未来国家经济的发展新方向。能源发展转换趋于高碳向低碳，低碳向无碳的发展规律。清洁能源是解决能源环境危机的能源发展方向，全球以低碳经济为目标的能源革命不断推进是总趋势，绿色能源革命蓝图为解决全球变暖问题提供了行之有效的办法。低碳能源是实现可持续发展的重要手段。

全球已探明的石油、天然气和煤炭储量将分别在今后40、60和100年左右耗尽。我国当前以煤为主的能源消费结构使得环境压力日益增大。以煤炭为主的能源消费结构和单一的能源消费模式带来了严重的环境污染。化石能源特别是煤炭使用产生的二氧化硫、氮氧化物和烟尘排放，是造成大气污染的主要来源。有数据显示，在清洁能源行业，我国近年来累计投入364亿美元，高出美国一倍。据预测，到2020年，国内新能源产业规模可达1000亿美元。

我们要优化能源结构，发展低碳能源。要积极发展清洁能源、可再生能源。我国大力发展可再生能源与提高能效，将可以在经济持续增长的同时减少碳排放，减缓气候变化可能对中国及全世界带来的灾难性影响。新能源作为21世纪全球经济发展的制高点，我国应该非常重视新能源的发展，积极发展“绿色能源”。新能源领域重点发展风能、水能、太阳能和生物质能等清洁能源和新能源汽车。我们国家能源的发展战略:节约为先、立足国内、多元发展、保护环境、加强国际合作，其中多元化发展把新能源的发展作为一个重要的组成部分。清洁低碳能源作为能源的一种重要类型，代表着能源革命发展的方向，其重要地位、优先发展方向、当前和长远发展目标理应由统领能源领域的基本法能源法予以规范。

(六)形成低碳的生活方式

要实施绿色消费战略，积极倡导低碳绿色生活方式和消费模式。要以多种方式普及气候变化知识，提高全社会应对气候变化的意识，应对气候变化也正在成为全社会的共识和行动。节约能源，提高能效既带来经济效益，又带来社会效益，是保护环境的有效措施。绿色消费是绿色工业发展的内在动力，倡导形成绿色消费、绿色经营的理念，形成低碳的生活方式，必须转变公众和社会的观念，办任何事都要适度适宜、合理节约。要强化企业、公共机构和全民的节能行动，提高能源效率。应该通过广泛的宣传教育活动，提高公众环保意识和绿色消费意识，建立绿色产品认证制度，制定国内绿色消费的经济认证，鼓励居民优先购买经过环保标志认证的产品，以及经过清洁生产审计和通过环境管理体系认证企业的产品，积极引导绿色消费;要举办面向各级、各部门领导干部的培训活动，提高决策、执行等环节对气候变化问题的重视程度和认识水平。大力开展节能普及宣传教育普及活动，鼓励低碳生活方式和行为，推广使用低碳产品，弘扬低碳生活理念，推动全民广泛参与和自觉行动。对于个人，要培养节约是美德的观念，彻底改变诸如餐饮浪费等与节能减排背道而驰的陋习;帮助企业树立企业公民意识，解决节能减排没有效益的错误认识。

(七)开展低碳省区和低碳城市建设

开展低碳试点工作，是我国积极应对气候变化采取的一项重大举措，对于促进可持续发展，积极探索中国工业化城镇化快速发展阶段既发展经济、改善民生又应对气候变化、降低碳强度的成功做法，积累在不同地区推动低碳绿色发展的有益经验，具有重要意义。

开展低碳省区和低碳城市的试点，有利于充分调动各方面积极性，有利于积累对不同地区和行业分类指导的工作经验，是推动落实我国控制温室气体排放行动目标的重要抓手。

根据地方申报情况，统筹考虑各地方的工作基础和试点布局的代表性，经沟通和研究，我国确定首先在广东、辽宁、湖北、陕西、云南五省和天津、重庆、深圳、厦门、杭州、南昌、贵阳、保定八市开展试点工作。

1．编制低碳发展规划。试点省和试点城市要将应对气候变化工作全面纳入本地区“十二五”规划，研究制定试点省和试点城市低碳发展规划。发挥规划综合引导作用，将调整产业结构、优化能源结构、节能增效、增加碳汇等工作结合起来，明确提出本地区控制温室气体排放的行动目标、重点任务和具体措施，降低碳排放强度，积极探索低碳绿色发展模式。

2．制定支持低碳绿色发展的配套政策。试点地区要发挥应对气候变化与节能环保、新能源发展、生态建设等方面的协同效应，积极探索有利于节能减排和低碳产业发展的体制机制，实行控制温室气体排放目标责任制，探索有效的政府引导和经济激励政策，研究运用市场机制推动控制温室气体排放目标的落实。

3．加快建立以低碳排放为特征的产业体系。试点地区要结合当地产业特色和发展战略，加快低碳技术创新，推进低碳技术研发、示范和产业化，积极运用低碳技术改造提升传统产业，加快发展低碳建筑、低碳交通，培育壮大节能环保、新能源等战略性新兴产业。同时要密切跟踪低碳领域技术进步最新进展，积极推动技术引进消化吸收再创新或与国外的联合研发。

4．建立温室气体排放数据统计和管理体系。试点地区要加强温室气体排放统计工作，建立完整的数据收集和核算系统，加强能力建设，提供机构和人员保障。

(八)运用法律政策积极推进节能减排

应对气候变化背景下和随着中国即将成为世界最大的CO2排放国，我国所面临的减排压力越来越大。同时，“富煤、少气、缺油”的资源禀赋决定了中国能源以煤为主，电力供应主要来源于煤炭发电，化石能源的大量开发和利用，是造成环境污染的主要原因，决定了我国节能减排的艰巨性。必须通过合理配置公共资源，有效运用经济、法律和行政手段，确保实现节能减排。当务之急，是要建立健全节能减排工作责任制和问责制，一级抓一级，层层抓落实，形成强有力的工作格局。要把节能减排作为宏观调控重点，作为调整经济结构、转变发展方式的突破口和重要抓手，坚决遏制高耗能、高污染产业过快增长，坚决压缩城市形象工程和党政机关办公楼等楼堂馆所建设规模，切实保证节能减排、保障民生等工作所需资金投入。要把节能减排指标完成情况纳入各地经济社会发展综合评价体系，作为政府领导干部综合考核评价和企业负责人业绩考核的重要内容，实行“一票否决”制。正确处理经济增长速度与节能减排的关系，真正把节能减排作为硬任务，使经济增长建立在节约能源资源和保护环境的基础上。实现节能减排任务完成进度与“十二五”规划实施进度保持同步，为实现“十二五”节能减排目标打下坚实基础。全面贯彻落实科学发展观，加快建设资源节约型、环境友好型社会，把节能减排作为调整经济结构、转变增长方式的突破口和重要抓手，作为宏观调控的重要目标，综合运用经济、法律和必要的行政手段，控制增量、调整存量，依靠科技、加大投入，健全法制、完善政策，落实责任、强化监管，加强宣传、提高意识，突出重点、强力推进，动员全社会力量，扎实做好节能降耗和污染减排工作，确保实现节能减排约束性指标，走内涵式发展道路，推动经济社会又好又快发展。［6］

(九)加快推广清洁生产

开发利用能源要符合清洁生产的制度，要组织、实施清洁生产。清洁生产，是指不断采取改进设计、使用清洁的能源和原料、采用先进的工艺技术与设备、改善管理、综合利用等措施，从源头削减污染，提高资源利用效率，减少或者避免生产、服务和产品使用过程中污染物的产生和排放，以减轻或者消除对人类健康和环境的危害。

对于企业，强化企业主体责任，要发展绿色经济，要推广绿色制造，要发展绿色工业。绿色工业就是指资源节约型、环境友好型的工业，就是企业在生产过程中做到节能环境友好;生产出节能环保型产品。要转变经济发展方式，我国工业要尽早融入全球可持续工业体系，发展绿色工业，要推行绿色贸易、绿色经营的理念，建立清洁生产机制和精益生产方式;要建立发展绿色经济的激励机制，制定投资、财政、税收、价格、金融、技术、经济等优惠政策，鼓励工业企业发展绿色经济、循环经济和生产绿色产品;国家引导企业将环保成本计入企业生产成本，企业必须严格遵守节能和环保法律法规及标准，落实目标责任，强化管理措施，自觉节能减排。控制高耗能、高污染行业过快增长。严格控制新建高耗能、高污染项目。按照循环经济要求对开发区和重化工业集中地区进行规划、建设和改造，优化高耗能项目的产业布局，联合建立低碳工业园区，发展低碳环保产业，形成资源高效循环利用的产业链，努力提高能源资源产出效率。

［1］莫神星．节能减排机制法律政策研究［M］．北京:中国时代经济出版社，2008．

［2］国家发展改革委．关于开展低碳省区和低碳城市试点工作的通知，发改气候［2010］1587号)．

［3］罗丽．日本能源政策动向及能源法研究［J］．法学论坛，2007，1．

［4］孙佑海．能源立法——实现能源安全的有力保障［J］．法学杂志，2007，5．

［5］莫神星．突破能源瓶颈的法律调控机制［J］．华东理工大学学报，2006，4．

［6］莫神星．低碳经济理念下能源法的基本原则［J］．中外能源，2009，5．