土地生态安全法治建设*——论我国土地节约政府管制立法研究

王文革

(上海政法学院经济法系，上海201101)

从我国目前情况来看，生态安全的重点主要是土地、水源、天然林、地下矿产、动植物种质资源、大气等自然资源。其中土地安全问题已经到了形势逼人的地步。其主要表现在水土流失严重，土地荒漠化加剧，耕地退化、盐渍化和酸雨的发展突出，非农业建设用地大幅度增加、浪费严重，农用地锐减等问题。笔者在这里主要针对土地浪费与农用地锐减这一问题进行分析，为实现土地节约利用，发展循环经济，建立资源节约型社会提供法律对策。

一、土地节约政府管制立法现状与问题

目前，我国尚没有一部统一的有关节约土地的法律法规。关于节约土地立法主要散见于一系列有关土地的法律、法规、规章、规范性文件以及国家规划、国际条约与协定中。此外，各级地方政府根据国家有关法律，结合本地区实际情况，也制定并颁布了相应的实施办法、实施细则以及一些地方性法规。主要有:《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《闲置土地处置办法》等。现有立法规定比较零散、不全面，对节约土地的基本原则、制度及主要法律措施的规定不健全，且大多制定于计划经济时代，不能适应市场经济的要求，无法满足节约土地的实际需要。这里主要就非农建设用地节约政府管制法律制度加以分析。现阶段与节约土地不相适应的问题具体表现如下:

1．国家的土地所有者职能与作为国家管理机关的管理者职能不分

在我国社会主义条件下，行政管理职能是赋予国家政府的行政权利，其目标是实现社会公平、秩序和稳定发展，管理方式具有强制性。所有权管理职能，是一种基于财产所有者身份行使的财产权，财产权属于民事权利。国家代表全体人民以资产所有者身份对全民所有的资产即城市土地资产进行管理。国家作为财产所有权主体同占用城市土地资产的义务主体之间应该遵循平等、有偿的民事原则，其目标是实现城市土地资产的积累，实现资产运营效益的最大化和资产的增值。上述这两种管理职能，在性质和目的上是完全不同的两个范畴。然而在我国，长期以来，政府部门对于这两种权能的行使采取的是合一的形式。政府部门既行使行政管理职能，同时又行使所有权管理职能，在旧的计划经济体制下，政府的两种职能合二为一，有其客观的必然性。然而在社会主义市场经济体制下，土地供应由政府划拨向市场供应机制转变的情况下，政资不分就产生了难以克服的弊端。在市场经济条件下，作为一般的所有者，其投资、经营的目的主要是获利。政府为城市土地资产所有者也不能例外。它要求实现土地资产的安全和增值，要求城市土地资产经营主体面向市场，以盈利为目标，在所有权的约束下自主经营。然而作为社会经济管理者，它的管理目标则是多方面的。主要包括社会安定、经济增长、国家安全等。由于政府的行政管理目标与所有权管理目标不尽一致，甚至某些情况下相互矛盾，其后果要么是政府为了社会公共事务而放弃土地资产利益，导致城市土地资产流失、贬值;要么是政府为了土地资产利益而放弃对土地利用的行政监管，导致违法经营城市土地资产。

2．国有土地产权体制不适应

中央人民政府是国家所有权的唯一代表，这一产权体制的缺陷表现为:一是在节地方面的激励和创新机制严重不足，导致资源利用严重浪费。集权体制最初设计的目的主要是为了避免资本主义宏观上土地配置的盲目性和浪费，同时又想保证微观上经济行为人具有充分的活力，但是这种体制没有做到并且也不可能做到这一点，毕竟经济是千百万人的自主行为，它体现了我们每一个人的智慧和创造。集权计划体制的根本缺点在于它不是为我们每一个人的智慧和创造提供自由发展的空间和环境，相反它总是要求我们每一个人都要以计划者的意志为转移，其后果是每一个生动的经济行为主体都变成了计划者的自动化工具。计划者为了实现计划总要排除经济中客观存在的不确定性，为此需要设置重重规章以约束微观经济主体的行为，使之符合计划者的要求。这种削足适履的做法给微观企业造成不应有的制度摩擦，从而造成不应有的资源浪费和时间浪费。二是引起地方政府与中央政府以及政府各管理部门之间的经济博弈，大大增加城市土地资源配置的管理成本或组织成本，即人为扩大了交易成本和交易费用。三是导致地方政府在土地出让中越权批地。造成城市用地系统的低效率扩张，加剧了与耕地保护之间的矛盾。据有关材料披露，某省越权批地总计竟达3．17万亩之多。［1］

3．土地总量与用途管制制度不完善

(1)土地用途分区及管制规则不完善。从我国土地利用分区实践看，主要存在以下问题:第一，土地利用分区仅仅是土地利用类型区，分区种类与土地利用现状分类呈对应关系，造成分区结果普遍过于零碎，因此，规划的灵活性较差，分区缺乏弹性，与经济发展及产业结构的变化相脱节，以致许多行业由于多种经营需跨区使用受到限制，妨碍了都市整体经济的进一步发展。第二，分区管制内容及规则的制定过于原则性，土地利用分区管制措施过于笼统，为规划的实施管理增大了难度。［1］第三，土地用途分区管制属于静态或被动性的管制方式。分区规划的主管部门很少随时主动对分区管制规则的适用性进行检查和修订。第四，各种使用地变更编定缺乏客观合理标准，使主管机关审校变更编定申请时缺乏依据。第五，目前以控制土地使用密度与容积为核心的土地使用分区管制难以解决城市土地外延扩张问题。该制度主要是从住宅环境应有充足的光线与空气提供的角度、从住宅密度与公共设施需求的角度，通过划分土地使用分区，规范私人的土地使用与开发。随着人口的增加，经济的发展，造成城市或者社区不断向外发展扩张，侵吞了大量优质农地。以土地使用密度与容积管制为核心的土地用途分区管制越来越难以适应形势发展的需要。［2］

(2)土地规划制度不完善。第一，现行的规划体系中，规划的种类及层级多，且各自的功能、地位及衔接关系不清，从而无法发挥土地利用总体规划在土地利用上的总体指导和协调功能。如:土地利用总体规划与城市总体规划及其他专项规划不衔接，制约了城市土地内涵立体的综合开发与利用和容积率的提高。根据我国现行《土地管理法》的规定，城市总体规划，必须与土地利用总体规划衔接，但在实际生活中，二者协调很难。城市规划编制，审批通过在前，土地利用总体规划编制、修订在后，造成协调工作的被动。城市总体规划有《城市规划法》作为法律依据，而到目前为止尚无《土地利用总体规划法》出台，客观上增加了对城市规划中不合理之处改动的难度，阻碍了城市化道路的进程，造成城市用地不合理。［3］第二，规划自身体系与内容不完善。第三，现行的分区规划的制订及实施透明度不够，分区规划无法得到民众的认同与支持，从而使其实施效力大打折扣。第四，现行的分区规划中，有许多分区界线的划定未完全以街道或建筑物为原则，造成一宗土地或一栋建筑物可能跨越不同的使用分区，产生土地使用及管理上的问题。

(3)土地供应计划制度不完善。第一，供应计划流于形式，供应计划基本上没有约束力。对部分城市的调查表明，计划供应数量往往是实际供应数量的几倍甚至十几倍，基本上是敞开供应、有求必应，这不仅导致大量已供应土地不能及时或按期开发，还使本应由政府控制的土地储备变成了开发商的储备。第二，土地供应计划不公开，失去计划的调控作用。第三，土地供应计划偏重于农地转为非农用地的数量(新增建设用地，而忽视了旧城改造、企业改造中的土地供应量，即存量土地)。许多开发商就瞄准了这一商机，利用这部分土地大建写字楼、商业楼、各类住宅等。其实，一个城市的非农建设用地供应计划应该完全包括农转非部分和建成区的存量土地进入市场的部分。除此之外，我们流行的“先上车后补票”政策也使大量的建设用地游离于土地供应计划之外。这些用地都会对当地的地产市场和地价产生重要影响，只有把所有的建设用地都纳入计划控制之中，才能真正把握住地价走势。第四，土地供应计划难以真正达到预期目的。我国《房地产管理法》的第9条规定:“土地使用权出让，必须符合土地利用总体规划、城市规划和年度建设用地计划”;第10条规定:“县级以上地方人民政府出让土地使用权用于房地产开发的，须根据省级以上人民政府下达的控制指标拟定年度出让土地使用权总面积方案。按照国务院规定，报国务院或省级人民政府批准。”我们的土地利用总体规划、年度建设用地计划和城市规划分别是由土地管理部门和规划部门主持制定的，而每年土地出让的实际操作者也是这两个部门。那么就可能出现这种情况:当计划数与实际出让数不一致时，修改计划就可使之一致起来。也就是说，在目前这种机制下，土地供应计划难以真正达到预期目的。［4］

4．土地价格管制制度不完善

为了有效调控城市地价，我国先后实行了一系列城市地价管理制度主要包括地价公告制度、最低最高限价制度、优先购买权制度、地价申报制度、土地增值税制度、地价评估制度、地价评估人员及机构资格认证制度等内容，这些制度各具特色，分别从行政、经济、法律三个方面实施地价行政管理，对于建立规范而有序的我国地价运行机制具有积极意义，但离有节约用地的要求还有一定的距离。主要表现为:

(1)公告地价制度不完善。第一，公布的标定地价体系并未建立起来。第二，现行基准地价实际上并不能真实地反映出具体地块的价格水平。因为现在的基准地价一方面它是平均价格，另一方面，计算基准地价的资料时间跨度大，完成后，又因其成本高，很难及时更新，再加之基准地价在很大程度上是政府确定的价格，所以，基准地价和市场价格有一定差距。第三，城市基准地价尚未形成动态调整公布的机制。现行的基准地价未能与物价上涨指数动态挂钩，从而使城市基准地价的水平没有反映物价总水平的变动趋势。同时，鉴于城市开发建设步伐的加速，其城市区位的相对优劣水平也存在发展不平衡的趋势。过去劣等市地区位则可能因为其开发建设，以及周边环境的改善而成为较优等的市地区位。因此，城市基准地价不应该是静态的，而应该是与影响城市基准地价的诸因素合力作用，并形成连带互动的机制。否则，城市基准地价就脱离了社会主义市场经济的客观现实，以城市基准地价为基准所评估出来的城市宗地地价，就会在更大程度上发生与城市级差地租和级差地价规律相背离的现象。

(2)最低限价制度的规定流于形式。《中华人民共和国城市房地产管理法》第12条规定:“采取双方协议方式出让土地使用权的出让金不得低于按国家规定所确定的最低价。”在目前情况下，“最低价”的制订者和“出让金”的确定者都是同一主体——城市政府，所以，只要出让土地出让金不低于它事先规定的地价，尽管市场价很高，它的做法也是“合法”的。这样，就让法律上的规定流于形式。［5］

5．现行的经济激励工具不健全、不完善，存在大量立法空白

(1)在资源利用方面，资源价格扭曲和要素价格扭曲未能有效改正，助长了资源的浪费。资源约束问题很大程度上是个价格问题。在价格起作用的情况下，一种资源供给不足，价格上升，使用者将会加强节约，减少消费，或者找另一种价格较低的可替代资源。相反，如果在价格不起作用的情况下，则会出现资源的短缺与浪费并存的现象。后者，正强烈地表现在当今的中国。

(2)资源核算制度不健全，在国民收入核算中资源利用等经济发展成本不能在核算体系中显示出来，资源耗竭状况得不到反映，使人们无法进行经济发展成本与经济发展收益的比较，造成人为忽视资源的浪费与短缺。

(3)绿色核算制度不健全。对地方政府而言，以经济指标作为考核指标，致使政府只管上项目，不考虑土地浪费影响。10多年前，党中央、国务院就提出要转变经济增长方式，但时至今日，在全国各地经济总量连年超目标增长、环境保护和资源节约的问题仍然严重。严峻现实的背后，隐藏的是我们国家管理体制上长期形成的弊病。一方面，国家一次又一次地明确设定转变经济增长方式的目标，另一方面，又面对困境找不到有效的监管手段。这种政治意愿与管理手段之间的不匹配是经济增长方式难以真正转变的根本原因。［6］

(4)尽管推行了一些资源开发利用的税收政策，但在征收范围、税种设置、计税依据、税率等方面仍不适应节约利用的要求。税收调节涉及国民经济和社会发展的方方面面。促进土地资源节约利用应当是税收政策支持建设节约型社会和发展循环经济的一个重要着力点。目前，我国城市土地利用的涉税(费)环节有开发、购置环节，转让、出租环节，以及保有环节;涉及的税收有营业税、土地增值税、房产税、城镇土地使用税、契税、印花税、企业所得税、个人所得税、城市维护建设税、教育费附加、城市房地产税及土地使用费。尽管涉税环节、税种多样，但也存在诸多不足，主要有:其一，房产、地产分设税种，计税依据不一。现行我国土地、房产分别征收城镇土地使用税和房产税，前者采用定额税率，按面积计税;后者采用比例税率，计税依据有两种，一种是依原价计税，另一种是依房屋租金计税。但房产实际价值可能随着房产所处环境变化，可能会造成计税值与实际值之间的差距造成税收流失，不利于土地节约利用。其二，与世界各国通行的“重保有轻转让”做法不同，我国对房地产采取了“重转让轻保有”的税收政策。根据有关资料，在过去近十年的房地产市场发展过程中，保有期间的房地产税收在地方税收收入的比重不到8%，在财政收入中的比重相对更小。在房地产开发和流转阶段，涉及相关税种有营业税、印花税、房地产税、契税、城建税、土地使用税、耕地占用税、所得税等;而在房地产保有阶段，只有城镇土地使用税、房产税和城市房地产税，税负过轻，造成土地闲置，浪费严重。因此，开征物业税，使税收重点从房地产开发和流转阶段转向房地产保有阶段，这有利于与国际惯例接轨。其三，一些税收优惠政策不合理。现有的事业单位将逐步实现企业化或行政机构化，前者应按照企业身份征收房地产税，如营利性医院;后者提供的服务性质类似于纯公共产品，其税收地位应该与行政机构相似。对后者是否需要征收房地产税的问题实际上就是对政府拥有的公务用财产或办公用财产是否需要征收房地产税的问题，我国只对政府用于出租的财产课征房地产税。此外，现行税制体系虽然已设立了一些侧重于土地节约利用的税种，如开征了耕地占用税，这对促进合理利用土地资源起到了积极的作用。但是，随着我国社会主义市场经济体制的逐步建立和完善，特别是我国土地使用制度实行有偿、有期限的出让、转让制度，房地产市场逐步形成、发展，以及福利分房逐步被货币化住房制度所取代等等，使我国不动产税收体系在征收范围、税种设置、计税依据、税率设计以及征收管理等方面已经不能适应我国当前经济形势发展的需要，制约了其组织收入和调节经济的作用。而且，长期以来我国一直单纯地把税收视为组织财政收入的一种手段，仅从政府角度研究税收问题，缺乏从市场经济运行的全过程去分析和把握税收，忽视了其对经济运行效率产生的影响。税收征管工作也只围绕保证或增加财政收入展开，缺乏对征纳成本的考虑，影响了资源配置的市场效率和社会福利。

(5)财政工具不健全，运用效果不佳。现行的财政工具缺少促进资源节约利用的系统化设计，政策组合差，激励与惩罚的手段极为缺乏。财政工具作为市场经济条件下，政府对于土地管理、控制的主要手段，应采取有效的经济激励与限制政策，双管齐下，优化和引导土地消费，促进土地节约利用。

(6)融资支持不足，效果欠佳。尽管我国制定了一系列融资支持政策，但由于缺乏相应的运作条件，并未落到实处。如:国内现有的有关专项资金/基金难以满足土地节约利用的巨大支持需求，主要是没有建立专项用于有关土地节约利用的基金。此外，国内有关专项资金/基金在管理、配置使用、监督等方面也存在一些问题，影响了基金的使用效率。主要是:基金管理有欠规范;基金的配置使用缺乏透明度;基金的配置使用缺乏灵活性;基金管理和使用的监督力度较弱。

二、国外和我国台湾地区土地节约利用经验与启示

(一)国外土地节约利用经验与启示

1．国外土地节约利用经验

(1)美国的土地使用分区管制。土地使用分区管制是美国地方政府执行土地利用计划与政策的主要工具，它是将一定范围内的土地划分成不同使用分区，并以使用分区来界定每一分区范围及区位，在同一分区中有相同或相近的使用规则。土地作用分区的内容大致包括以下几个方面:1)土地使用分区。一般将土地及其建筑物分成住宅、商业、工业和农业等四大类用地，使用分区划分后，土地按“分类使用”的原则规定其具体的用途。例如，住宅区为居民住宅而规划，原则上只建筑住宅和与住宅相关的配套设施，其他建筑不得有碍居住的宁静、安全和卫生;农业区上的建筑只能用于农业生产或与农业生产相关的设施建设;商业和工业区的使用也遵循同样的使用原则。土地使用分区的目的在于控制及引导土地的利用和开发，以避免土地利用中相互之间的不利影响。2)土地使用强度管制。土地使用强度管制的内容主要包括人口密度、容积率、建蔽率、建筑高度和建筑基地的最小面积等方面的管制。3)容积及其他管制。主要包括最小前院、后院、侧院、空地宽度、建筑景观、空间使用、外部环境、排他使用等方面的限制。

(2)美国的土地成长管理制度。它是在土地使用分区管制、土地用途管制以及土地的开发许可证等制度的基础上经过长期不断的改进和完善后形成的，同时它也保留了上述三种制度各自的优点。传统的分区管制是以静态方式来管理土地，它无法消除因外部环境发展变化而带来的外部效应，而成长管理制度对此做了改进并不断发展完善，成为当前美国城市土地管理的主要手段之一。1)成长管理的目标。成长管理制度主要是以一种“平衡成长”的政策理念，来整合经济发展、公共设施、评价住房、环境保护及生活品质等方面的需求，旨在引导都市发展，减缓城市成长压力，控制土地开发的区位、规模、速度、时序与公共设施服务水平的平衡，以达到维护生活品质与城市景观的目的。因此，成长管理是一个多目标综合发展策略。2)城市成长管理的主要政策措施。由于各个城市成长管理的目标不一样，其采取的政策措施也有差异，一是要求提供足够的公共设施，二是划定城市发展的边界线，三是分期分区发展，四是总量管制。

美国的土地成长管理制度的实施兼顾了土地利用的经济效率与社会公平，对土地开发、城市建设及社会环境的保护起到了重要的调控作用，该制度对改变我国城市发展的粗放化模式，有效控制耕地非农化具有一定的借鉴意义。［7］

(3)日本的土地用途地域制。它是具体化的土地利用规划，是日本土地利用管理中最现实和最有效的方法，同时也是城市规划的基础和核心，它以各种土地利用管理的政策法规为依据结合土地交易许可制、土地交易申报制、交易监视区制等对土地利用进行全面有效的管理。［8］

(4)日本的空闲地政策。为了提高土地利用程度，防止投机性囤积，使土地发挥更大效用，日本建立了空闲地制度，以加强对空闲地控制。1)空闲地确认。凡满足以下情况的土地都认为是空闲地:城市区域以内2000 m2，以上;城市区域以外、城市规划区域以内5000 m2，以上;城市规划区以外10000 m2，以上未利用的土地;土地所有者取得土地己超过3年以上的时间，其土地未做任何使用，或者土地利用程度被认为非常低。2)对空闲地的处理。一旦某一土地被确认为空闲地后，由地方政府向土地产权人发出空闲地通知，令其在规定时间内向地方政府提出对空闲地利用或处分的计划。地方政府根据上交的材料将进一步提出促进该土地利用的意见，或有权按一定的程序采取进一步的强制措施。

2．国外城市土地节约利用启示

美国的土地使用分区管制和日本的土地用途地域制均是贯彻落实城市土地利用规划、提高土地资源分配的合理性和科学性的较好方法;而美国的土地成长管理制度可以较好地控制城市用地扩张的节奏和强度，对保护耕地资源、指导新城区开发以及经济园区土地利用都有较为直接的指导意义;日本的空闲地政策可以很好地控制城市土地的闲置浪费和低效利用，是消除城市闲置土地的良好方法。从美、日等发达国家的土地利用管理政策实践中可以看到，健全完善的土地利用管理制度具有以下特点:

(1)完善的规划体系有利于城市土地资源的合理开发和利用。

(2)完备的法律体系。

(3)多种管理制度结合实施。

(4)管理手段丰富多样。

(二)我国台湾地区土地节约利用经验与启示

1．台湾地区都市土地使用分区管制

台湾地区土地使用分区管制的目的在于解决土地不相容使用所产生的外部性等土地市场失灵问题。因此土地使用分区管制的实施，是政府部门对土地市场的干预，是通过对土地使用类别与强度等管制措施，以调整土地市场的功能。土地使用分区管制还被视为政府部门对都市发展控制的手段之一，它不仅可解决土地使用所产生的外部性及财政性等问题，还具有创造优良的生活环境等效果的功能。台湾地区都市土地使用分区管制属于土地利用管制的一环，其政策目标的内涵可归结为:排除不当土地利用;增进可居性;提高房地产价值;控制都市发展密度;确保公共设施服务水准;活泼都市景观;节省政府财政支出。台湾地区土地使用分区管制的内容及特点可以归纳如为:

(1)允许垂直混合使用，提高土地利用效率。

(2)鼓励大规模基地建筑并设开发空间，在符合相关规定的条件下，建筑容积率和建筑高度可以变通。

2．台湾地区市地重划制度

所谓市地重划，是指根据都市发展趋势，将都市计划区域内或都市边缘中杂乱不规则的地形地块、零碎不合经济使用的土地，在一定范围内，依据法令、运用科学方法加以重新整理，交换分合，并配合兴建公共设施，改善道路与下水管道、建设公园广场、整治河川等，使各笔土地成为大小适宜、形式方正、地势平坦适宜建筑的土地后，再分配给土地所有人使用，由此促使都市土地更经济合理使用，进而形成井然有序，公共设施完善的都市区域。

在进行旧城改造和城市土地整理储备工作中台湾地区的市地重划制度可以为大陆地区城市土地利用与管理提供有益的思路。

三、完善土地节约政府管制的法律对策

(一)合理配置政府职能与机构，实现政资分开、政企分开，使土地所有权、管理权和经营权相互分离，分别由不同的权利主体来行使

1．合理配置职能

合理配置职能，这是政资分开、政企分开的先决条件。政企、政资真正分开，关键是保证权力的真实性，才能使城市土地资产人格化，杜绝一些干部利用计划经济集权的残余势力，保护干部的既得利益，运用手中权力进行自我索取。只有这样，政府才能将操持土地资产的运营权、投资决策权归还给企业。政府由微观管理变为宏观控制，正确发挥政府规划、指导、协调、监督、服务的职能。只有这样，政府职能运行与市场经济运行才能有序化，才不会使市场机制运作出现受阻的态势。

2．合理配置机构

第一，合理配置政府职能之后，政府撤销一些取代企业进行土地资产运营的机构和部门，同时减少了政府工作人员，这必然要精简机构;第二，合理配置职能之后，建立土地资产所有者职能管理机构。首先必须明确城市土地资产管理局、城市土地资产经营委员会等机构的地位、性质、职能，特别是与国务院的关系，是隶属于国务院的一个分支机构，还是与国务院平等地位的执行国有资产所有权的又一主体，还是隶属于全国人大，其定位应该准确，同时应加强其行使所有者职能的力度，并减少政府对其不必要的行政干预。

3．以法律的形式规范政府两种职能的分开，并且政府能依法行使职能，违者要承担法律责任。

4．加强培育社会主义市场体系，建立和健全社会主义宏观经济调控体系

改变旧体制下政府管理经济的方法和手段，由依靠决议、指示和指令等行政手段，转变为以依靠利率、税率和汇率等经济手段为主和法律手段、必要行政手段相结合的宏观调控手段体系。［9］

(二)建立分权体制

这一模式是将城市土地划分为中央政府直属土地和地方政府直属土地。他们各自在法定权利范围内行使所属的城市土地所有权。二者的法律地位平等，他们之间的土地权利可以依法交易。理由如下:在不改变城市土地公有制的情况下使城市土地所有权交易成为可能，实现了产权交易的完整性，从而提高了土地利用效率，优化了土地配置;有利于耕地的有效保护;符合土地产权制度创新的路径依赖与成本最小、收益最大的原则;能妥善地处理中央和地方的利益关系，有利于实现土地节约利用。

(三)优化存量土地供应，提高存量土地利用效率

1．建立土地置换制度

土地置换就是指通过土地用途更新、土地结构转换、土地布局调整、土地产权重组等措施，实现土地现有功能和潜在功能的再开发、土地资产的增值和土地的可持续利用，从而不断优化土地资源配置。土地置换能否成功，关键在于能否建立一个有效的置换模式。笔者认为应实行土地置换、土地收购、储备与供应一体化运作模式，有利于节约城市土地经营成本，有利于充分发挥城市土地资产经营公司的作用，实现土地资产经营效益最大化。

2．建立城市土地重划(整理)制度

土地重划是指政府强行将一定区域内各块畸零狭小、使用分散的土地加以划分整理，重新规定其地界;同时配合公共设施建设，改善环境，而使之成为整齐划一、适合经济使用规格和面积的地段，再按交换方式，仍分配给原土地使用人的行为。建立土地重划制度，必须明确土地重划的性质、范围、实施主体、程序及实施保障等问题。

3．建立空闲地强制使用制度

建立空闲地强制使用制度，首先要明确界定空闲地。借鉴日本、台湾经验，可从土地面积、空置时间、建筑物与地价比例三方面结合来界定空闲地。其次建立空闲地强制使用程序。

4．存量建设用地的许可管制

存量建设用地主要指闲置或低效利用，在现有经济技术条件下，可挖潜利用的土地，包括破产、停产、半停产企业用地、征而未用、占而未用闲置土地以及城市内部因规划调整可挖潜改造、利用的土地等。加强对这类土地的管制，对控制和减少项目建设新占土地，特别是新占耕地，提高土地利用效率和效益，实现土地资源的优化配置具有十分重要的意义。存量土地的用途管制通过对存量土地用途变更的审核、效率评价、许可和限制以及处置等来实现。

(四)控制增量土地供应措施

1．土地利用分区的改进

按照城乡建设一体化的原则，土地利用总体规划，要强化城市化区的土地使用管制。而城市规划也应由过去只强调城市建设用地区转向城乡整体协调发展，规划覆盖所有区域，实行城乡土地规划统一管理。

2．土地利用分区管制措施的改进

原有城市土地用途分区管制是以土地使用密度与容积管制为核心的土地用途分区管制，为了控制城市土地外延扩张的需要，应改进现有土地用途分区管制，实现城市用地有序扩展。

3．农用土地向非农用地转移管制

农地向非农地转移的管制，主要是严格控制各类建设占用耕地和林地、园地，少占好地，充分利用现有建设用地和废弃地。其具体管制程序如下:第一，依据土地利用总体规划，确定可转移农用地的总量，在空间区位上予以明确和限定;第二，依据可转移的农用地总量，制定年度供应计划(数量和区位)，依计划批准每个建设项目可占用的农用地数量;第三，依照规划和计划，加强对具体占用农用地建设项目的审查;第四，依据建设项目占用农用地的数量，制定再造计划，以确保耕地总量的持续平衡和稳定。

4．参照美国划定城市增长线，控制城市规模

在全国土地利用总体规划中为省、自治区人民政府所在地的城市以及人口在100万以上的城市、国务院指定的其他城市划定城市增长线，增长线以内允许开发，并提供足够的公共设施，增长线以外则限制开发，以防止城市规模的不断扩大而侵占农用地。

5．提高土地外延扩展的成本

城市用地外延开发成本远远小于内涵开发成本，导致城郊集体土地大量被侵占，城市用地向外扩展迅速。针对这一现状，务必提高外延扩展的成本，使城市用地外延开发成本大于或等于内涵开发成本，才能有效制止城郊集体土地大量被侵占。主要措施如下:采取市场价格对新征土地进行用地补偿;对于不同征用目的征地行为采取不同的补偿标准。对一些特殊地段采取特殊的土地保护价格等。

(五)土地供应计划管制

政府作为唯一的土地供应者，合理确定每年各类土地供应的数量，并且根据市场发展情况择准时机投放相应数量土地对房地产市场供求平衡有着直接的影响力。如果土地推出过多，不仅影响政府来源于土地的近期和远期收入，造成土地资源的浪费，还影响到政府对房地产市场的宏观调控能力。完善我国土地供应计划，必须对现有的土地利用计划的编制原则、土地利用计划体系、土地利用计划编制程序、土地利用计划指标进行全面修正。如:要在借鉴香港经验的基础上，依据土地利用总体规划、国民经济和社会发展计划、国家产业政策及建设用地和土地利用的实际情况编制土地供应计划。现行的建设用地计划只包括新增的建设用地，不包括存量建设用地，只有包括增量和存量两部分城市建设用地的土地供给计划才是完整的计划，才能真正实现对土地供给总量进行有效的控制。同时，只有将存量建设用地纳入市场供给计划，才能对存量建设用地优化配置的时间做出具体的安排。

(六)土地储备管制

土地储备制度的建立，使得城市政府完全垄断了土地一级市场，只有储备机构才能通过征、购、换、收等方式将土地集中，直接进行储备或者经过开发后进入储备库，然后按计划从储备机构这一个“口子”供应土地。从而严格控制新增建设用地，盘活存量和消化利用闲置土地，优化土地资源配置，建立以土地供给引导和制约需求的新机制，保证城市土地资产的保值增值，促进土地资源的可持续利用。

运用土地储备控制土地供应总量的关键是确定合理的土地储备量和土地储备周期。要保证土地供应计划的顺利实施，城市土地资产经营公司必须有充足的土地储备量，而土地储备量的保持又与土地储备周期的长短有关。土地储备周期指从城市土地资产经营公司签定土地储备合同支付预付金开始，到城市土地资产经营公司供应该土地时为止，即土地进入土地储备库以后储备的时间长度。合理确定土地储备周期必须坚持以下原则:一是保持地价合理增值原则，二是有效调控土地供应原则，三是资金承受能力原则。在妥善处理三者关系的基础上确定储备周期。考虑到我国土地储备刚刚起步，土地基金的来源渠道比较窄，大部分来自银行贷款，因此在近期内可以只保持一年的土地供应量，土地储备周期为一年。如果资金紧张，土地储备周期还可以适当压缩。随着土地基金的发展，土地储备机构融资渠道的扩展和融资能力的增强，土地储备量在逐渐增加。土地储备量能够满足两年左右的城市土地需求量，与此同时，土地储备周期也可以延长至两年。

(七)土地价格管制

土地价格管制是指国家作为社会管理者，依据一定时期内国家经济政策和土地市场状况等制定地价管理政策，并通过一定的地价管理制度，对土地市场价格进行调控和管理，保持地价水平相对稳定，防止土地投机、地价暴涨、促进土地的合理和节约利用，规范交易双方的行为，以确保交易双方和国家等各方面的合法权益，维护土地市场的健康发展。主要措施包括:

1．完善城市地价体系

针对城市地价体系中存在的问题，采取如下措施:完善城市地价体系的年期结构，在供应年期上形成合理的城市地价序列;实行城市宗地的结构性地价，精确地反映城市宗地内在的质量差异，为城市土地资源的优化配置提供微观指向。

2．完善城市基准地价、标定地价定期更新和公布制度

当前，应结合我国地价评估工作开展状况和地价管理的需要，研究并提出地价调整与更新的政策和技术方法，制定城市地价确定与公布办法，建立起每2～3年更新和公布一次基准地价的制度。

3．建立土地价格动态监测与分析制度

研究制定反映土地市场交易和土地市场价格变化的指标体系，做好地价指数的编制和公布工作。充分运用GIS技术，建立地价管理信息系统(基准地价、标定地价和市场成交价更新、调整)，促进地价信息服务的社会化，并为制定地价管理政策与制度提供依据。

4．建立土地交易许可证制度

土地交易许可证是直接用于控制地价水平、调节土地利用方向的。其核心内容是:城市政府将土地投机活动集中的地区或地价上涨过快的地区确定为交易“限制区域”。“限制区域”一经确定五年不变，且具有很强的法律效力。如果在该区域内的土地交易超过一定面积，交易双方须就交易土地的位置、面积、土地交易价格、土地使用用途等向地方政府提出“许可”申请，由地方政府进行审查，决定是否许可交易。土地交易“许可”的申请通过后，如果交易双方要改变原定的土地价格或土地使用用途，还须向有关部门重新提出“许可”申请。

5．建立土地交易申报制度

这一制度的建立与实施，主要是为了控制那些足以影响土地市场价格波动的大规模土地交易。它所规定的土地交易申报事项、申报手续以及地方政府对土地交易申报的审查内容与土地交易许可制基本相同。区别在于，它对土地交易的控制原则，是根据交易土地面积的大小来确定的。具体而言，在政府确定的监视区的范围内，地方政府有权对交易土地规定一定的面积标准，凡是超过标准的土地交易都要向地方政府申报。

6．建立土地交易监视区制度

该制度是土地交易申报制的重要补充，主要用于控制规模较小的土地交易活动，按照规定，凡是地方政府认为某一地区的土地价格上涨得快或由于土地价格的上涨影响了土地的合理利用，都可以根据有关法律将其确定为地价监视区。

7．建立地价预警制度

当地价达到某一高限或低限时，政府就应该有一些强制措施。

8．建立土地交易优先购买权制度

《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》(以下简称《条例》)第26条规定:“土地使用权转让价格明显低于市场价格的，市、县人民政府有优先购买权。”这一优先购买权制度针对的是土地二级市场。在实现城市土地分级所有体制下，可借鉴这一制度实施土地交易价格管制，即当城市土地产权供应价格明显低于市场价格的，中央人民政府有优先购买权。

9．建立合理的土地资源价格体系

建立符合低成本发展原则的土地资源价格体系，将各种要素直接投入市场，依据价格规律和供求关系来确定、体现资源环境要素的价格，使土地资源开发、利用、保护、再生、补偿纳入经济运行的价值运动中，真实反映市场经济运行状况的价值运动全貌。一方面，改变现行的资源价格只计资源开发成本的做法，使资源价格至少包括资源开发成本、环境退化成本和资源利用成本等;另一方面，将税收和地价结合起来，建立浮动调节机制，即对多占用土地先征收高地价，待体现税收效益后，再给予优惠补偿。土地产品的价格不仅要反映作为开发产品的成本投入和开发商的合理利润，而且还要反映土地资源的生态环境保护代价。在核算土地成本构成时，应将当前土地使用者由于使用单位面积土地资源而偿付的直接费用(包括内部环境成本，如耕地占用税、预防污染费、污染治理费)，未来单位土地面积使用者因当前土地资源的使用而遭受的净利益损失(对于土地这种可循环利用的资源而言，未来可使用土地资源的人们的净利益损失特指土地资源质量下降的损失)，目前由于使用单位面积土地资源而对他人造成的损失，即所谓外部不经济性(包括内部化的环境成本，如环境污染罚款、赔偿等)三部分均考虑在内。

(八)合理选择激励工具

根据“丁伯根法则”，①当决策者要实现某一数量的独立的政策目标时，至少应有同样多的政策手段。如果有效的政策手段数量少于政策目标的数量，其中的一些目标就无法实现。如果有效的政策手段数量多于政策目标的数量，则所有政策目标都可以实现，且有多种实现的选择途径。根据这一法则，城市土地节约利用要兼顾环境、经济等多个目标，相应的应有多种激励工具。根据我国国情和城市土地节约利用所处的阶段，选择以下工具:

1．财政补贴

补贴主要是指通过采取物价补贴、亏损补贴、财政贴息、税前还贷等方式对城市土地节约利用企业进行鼓励。一般而言，补贴有三种形式:

(1)节地投资补贴，即对投资者进行补贴。对投资者进行补贴的优点是可以调动投资者投向节地产业的积极性;缺点是这种补贴与企业生产经营状况无关，不能起到刺激更新技术、降低成本的作用。

(2)节地产品补贴，即根据节地产品产量对生产者进行补贴。这种补贴有利于增加产品产量降低成本，以提高企业的经济效益。

(3)节地型消费补贴。如对节地型住宅的购买者给予补贴，以促进土地节约。

补贴政策的实施应解决好以下两个问题:一是补贴资金来源问题。中国是个发展中国家，财政收入有限。需要补贴支援的事业很多，所以依赖政府财政的支持不是长久之计，应通过征收物业税等方式筹集资金;二是补贴策略问题，即应给谁予以补贴和以什么样的运行机制进行补贴，如果对用户进行补贴，正如前述，不一定能达到政策的预期目标:如选择投资者给予补贴，并采取公开招标，公平竞争的机制，则可能取得既扩大节地规模，又能降低成本的双重目的。

值得一提的是，在财政补贴工具运用时，须避免其滥用。调查发现，为“招商引资”，一些地方甚至在国务院明令禁止低价出让土地的情况下，采取先按国家规定签订土地出让合同，再返还土地出让金或者给予财政补贴等手段，以变相低价出让土地。

2．税(费)收政策

土地是不可再生的资源，是人类赖以生存的基础。因此，从可持续发展的战略出发，用税收手段调节土地供给，提高土地利用效率，应该作为税收的重要职能。我国现行税制中，涉及土地开发利用的税种共14种之多。实践表明，税种虽多，却未能有效的发挥促进土地合理开发和节约使用的积极作用，相反，有些税种还起了逆调节的不良作用。其原因就在于有关税种的设计，不仅没有关注调节土地节约利用的作用，而且有些税种之间，要素配置不协调，极大地弱化了促进土地节约利用的作用。实现有利于土地节约利用的税收政策，应注意解决以下问题:一是税收调控目标的选择应建立在包括环境效益在内的成本效益分析基础上，实现环境经济一体化;二是税收手段要和其他手段配合使用;三是不同税收措施的选择要相互配合，如从税收调节环节来看，可在土地取得、持有和流转环节，分别运用不同税收手段引导企业节约土地。城市土地节约利用的税(费)收政策的主要内容包括:

(1)构建新的税收调控体系。其一，合并税种。将土地增值税并入一般增值税，并将税率降至17%，同时撤销对土地开发业征收的营业税，以利于鼓励土地正常流通，搞活土地存量。可以将房产税与城市房地产税合并为统一的不动产税或者称为物业税。其二，增添新税种。1)建议设置对需要限制的土地开发利用行为的特殊税种，例如对别墅、高尔夫球场、耗用土地量大的旅游设施及其他一些奢侈性消费土地等，开征土地特别使用税以加以调节。2)从减少土地闲置出发，应该对一定时期尚未使用的闲置土地所有者征税，甚至包括其地上建筑物价值不及所占地价格一定比例的土地开征土地闲置税。开征土地闲置税可以达到对占而不用的土地起到加速流转作用，从而达到提高土地利用效率的目的。当前，城市用地存在着较多问题:一方面，城市普遍存在着用地规模超过工业用地现有的正常标准的现象;另一方面，许多城市外围上马的开发区由于经济实力有限，缺乏应有的资金和项目，造成“围而不用”现象，闲置的土地大量存在。对此，税收应对其进行调节控制，比如说，对超过正常标准的工业用地以及开发区闲置的用地，从建成之日起，二年之后仍未加以利用的，以城镇土地使用税税率的2～3倍税率进行征税，直到土地得以有效利用为止。除了以上两种情况之外，我国城市土地与发达国家比较起来仍有潜力可挖。据报道，我国城市土地闲置率至少有15%，同样的工业项目，我国的用地面积要高出发达国家11%～13%。如果这些闲置的土地得以盘活，估计城市土地可挖掘出40%的潜力。3)开征物业税。十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中指出:“实施城镇建设改革，条件具备时对不动产开征统一的物业税，相应取消有关收费。”这里所讲的物业税也就是不动产税，是指对我国境内拥有土地、房屋的纳税人征收的一种税。纲领性文件的纲领性表述，表明了开征物业税势在必行。［10］其三，适当缩小减税免税的范围。如缩小个人所有房屋的免税范围，从一律免税改为只对个人所有的建筑面积不超过100平方米的一套经济适用房免税，对超大开间豪华住房、别墅等，加成征收，以减少个人对土地消费。

有必要优化土地税收结构，改变目前“高流转、低保有”的税赋结构。调低现行流转环节中(土地)增值税和营业税的税率，提高保有环节中土地增值税和土地财产税以及不当行为税中的土地闲置税的税率，引导城市土地合理流转，活跃土地市场，从而提高土地收益和集约使用程度。［11］

(2)税(费)收优惠政策，如减免增值税和所得税(企业所得税和个人收入税)等。

(3)税(费)收退还政策:比如对企业已经受让但未达到转让条件且利用率不高的土地，由开发区动员企业协议退回，并按土地差价给予补偿;协议退回土地应缴纳的企业所得税等相关税费由县财政全额补偿给企业。

(4)把节约利用指标控制与各种税费挂钩，如市政配套费的征收，低于节约利用标准的，应按节约利用标准规定的最低建筑面积而非实际面积征收。

(5)完全基于土地面积和用途的累进税制。这样普通居民可以通过选择高密度住宅而减轻税收负担，抑制不适合我国国情的过度消费需求，更重要的是可以有效打击投机圈地和囤积土地的行为，促进土地的节约利用。

(6)超标收费制度。超标收费制度是由政府首先给所有用地者确定一个限额，对超限额部分确定一个费率，企业必须按照这一费率交超标费。

3．低息(贴息)贷款

低息(或贴息)贷款优点是可以减轻企业还本期利息的负担，有利于降低生产成本;缺点是政府需要筹集的一定的资金以支持贴息或减息的补贴，贷款数量越大，贴息量越大，需要筹集的资金也越多。因此，资金供应状况是影响这一政策持续进行的关键性因素。该制度的实施要控制在可以承受的范围内。为了提高贴息贷款的经济效益，关键性的问题是正确地选择贷款对象和实施科学的贷款程序。

4．押金返还

押金返还是指对土地使用者征收押金，当土地使用者达到规定投资强度时退还押金的制度。

5．土地金融

为了促进土地资源节约利用，国家金融政策除了配合其他政策外，必须强化土地金融(以土地作为获取信用的保证，获得资金融通)功能，从而保障土地利用投入(吸收社会资金)和提高土地资源配置效率(实行土地抵押信用，通过土地产权转让，可对土地资源按效益原则进行合理配置)。

6．土地节约利用公益基金［12］

建立公益基金是推动我国土地节约利用的一种有效融资机制，建立基金，关键要解决好基金规模、来源、使用、分配、管理等问题。具体说明如下:

土地节约利用公益基金的规模确定需要综合考虑国家宏观的城市土地节约利用目标、城市土地节约利用投资成本和运行成本分析、可能的基金融资渠道、相关利益方的态度、对相关产业部门的影响、基金的配置使用方式、适当的规模要求等多种因素，由政府部门在综合考虑上述各种因素的基础上，与各相关利益方协商确定最终规模。随着城市土地节约利用发展，基金规模可做相应的调整。

城市土地节约利用基金融资渠道的选择需要综合考虑融资渠道的可行性、资金来源的稳定性、可能的集资规模、对相关产业和部门的影响等多种因素。

城市土地节约利用公益基金使用模式的选择应结合我国的具体情况，根据基金的支持目标、基金规模、城市土地节约利用发展潜力等因素来决定。基本的选择原则是确保基金对城市土地节约利用形成有效支持。一是支持可形成较大城市土地节约利用能力的城市土地节约利用(基建/技改)项目;二是支持量大面广的小型城市土地节约利用项目;三是支持城市土地节约利用产业(如土地重划等)发展。基金的使用以前两种方式为主，并适当选择采用贷款贴息、折让、部分/全额资助等激励机制。

城市土地节约利用公益基金分配应特别注重应用竞争性招标方式。

注释:

⑪丁伯根法则是由丁伯根(荷兰经济学家丁伯根——首届诺贝尔经济学奖得主)提出的关于国家经济调节政策和经济调节目标之间关系的法则。其基本内容是，为达到一个经济目标，政府至少要运用一种有效的政策;为达到几个目标，政府至少要运用几个独立、有效的经济政策。

［1］毕小曼．面对“权力”的尴尬［N］．国土资源报，1999－04－28(1)．

［2］王静．关于我国县级土地用途管制分区类型的建议［J］．中国土地科学，2001，4．

［3］杨广军．城市规划区内土地管理存在问题［J］．中国土地科学，2001，5．

［4］郑拴虎．完善土地计划管理实现城市可持续发展［J］．中国土地科学，1996，3．

［5］李铃．论地价政策［J］．中国土地科学，1999，2．

［6］牛文元．加快研究建立绿色GDP核算制度［EB/OL］．http://finance．qq．com/a/20070309/000220．htm．

［7］方凌霄．美国的土地成长管理制度及其借鉴［J］．中国土地，1999，3．

［8］傅华．日本的土地用途地域制［J］．中国土地，1999，4．

［9］郭元晞．论政企分开与政资分开［J］．经济研究，1997，2．

［10］阮钦．开征不动产税的几点理性思考［J］．经济师，2007，3．

［11］黄贤金．全球经济一体化与土地可持续利用［J］．国地资源，2001，1．

［12］国家发展和改革委员会资源研究所．能源节约利用和可再生资源发展基金研究［EB/OL］．http://www．26c．ngo．cn/Archives/articles/document．2004－08－11．5196411041/document_view?month:int=7＆year:int=2005．