我国的党际协商与公共政策过程

吴先宁

（中国国民党革命委员会中央委员会，北京 100006）

·多党合作理论研究·

我国的党际协商与公共政策过程

吴先宁

（中国国民党革命委员会中央委员会，北京 100006）

经过三十余年的经济高速发展，我国的社会格局发生了深刻的变化，多元利益格局已经形成，社会发展对公共政策提出新要求，在此基础上应加强对公共政策过程的党际协商，以彰显中国特色政党制度的价值和优势，回应时代和形势的挑战。当前，公共政策过程进入党际协商，在有些方面取得了显著成效，但还存在对公共政策机制创新重视不够等现象，要进一步解决完善对公共政策的党际协商机制问题。

党际协商；公共政策过程；机制

当前，经过三十余年的经济高速发展，我国的社会格局发生了深刻的变化，多元利益格局已经形成，协调各方利益的难度日益加大。这就迫切需要大力优化公共政策过程，不断提高政策质量，从而有效地解决社会公共问题，优化社会资源的配置，更好地发挥公共政策在协调社会利益关系、促进社会问题解决、推动社会进步和发展中的关键作用。我国的党际协商，即执政的中国共产党和参政的各民主党派就国家政治生活中的重大事项进行协商，作为我国多党合作制度的重要内容和方式，在优化公共政策过程、提高公共政策质量的过程中，应进一步发挥其独特的优势和作用。

一、党际协商中公共政策议题的重要性和现实紧迫性

（一）公共政策概述

一般认为，公共政策是国家权力依据特定时期的目标，为对社会公共利益进行选择、综合、分配和落实而制定的行为准则。因此，公共政策的本质是要解决利益分配问题，既包括物质利益的分配，也包括精神利益的分配。从信息论的角度看，公共政策运行表现为一个连续的政治系统的“输入—转换—输出”的过程，它是由若干相对独立又以一定方式相互联结的多系统构成，包括公共政策制定、执行、评估、调整、终结和监督等环节。

从更大的系统范围来看，公共政策过程的基本构成要素就要复杂得多，它包括：

第一，公共政策主体，即由谁来从事公共政策的制定、执行、评估、调整、终结和监督。这就涉及到主导和参与公共政策过程的各个主体，包括国家公共法权主体、社会政治法权主体和社会非法权主体。

第二，公共政策客体，即公共政策过程想要解决什么问题，它的内容和对象是什么。这就涉及到社会的公共物质资源和精神资源，由谁来分享这些资源，在分享这些资源中产生的社会问题等情况。

第三，公共政策形式和工具，即按照公共政策所针对的不同方面客体，可以把公共政策分为经济政策、政治政策、社会政策、文化政策等种类；又根据不同的政策种类，使用相应的政策工具，如经济政策就必然涉及到财政收入、支出、货币供应量、利率、汇率、价格、税收等方面。

第四，公共政策机制，即公共政策主体从事公共政策活动所依据的各种制度和程序，如制定程序、执行程序、评估程序、监督程序、终结程序等。

第五，公共政策目标，即建构于某个特定价值观之上的公共政策活动所要达到的结果。公共政策目标可以是单一的，也可以是复合的。例如，在常见的利益调整、经济发展、社会进步等政策目标之中，公共政策可以取其中一项，也可以取其两项或三项作为某个政策的目标。目标的指向越多，对公共政策过程每个环节的要求就越高。

（二）当前经济社会发展对公共政策的新要求

1．强化利益调整和利益平衡的要求

改革开放三十多年来，我国的经济建设和社会发展取得了巨大成就，同时，社会利益结构和社会阶层结构也产生了剧烈分化与整合，不同群体之间的利益差距逐渐扩大。从整体上看，我国社会处于一个巨大转型的关键时期。正如被称为“波兰改革总设计师”的这个国家前第一副总理、财政部长格泽戈尔兹· W·科勒德克所指出的那样，转轨阶段必然会遇到各个利益集团不同的利益要求和经济矛盾，为此必须有新的法律体系、新的行为模式、新的公共政策设计［1］。而且，这一政策设计不能仅仅从经济观点，还必须从政治上或从价值上思考问题，以促进和服务于改革、体制转轨和发展的大局。在现实中，由于公共政策的缺失、不足和失效造成的利益失衡和社会问题不一而足。例如，大量数据和研究表明，我国的消费结构已经发生了深刻变化，无论在城市还是在农村，基本需求已退居次位，发展型需求逐渐成为社会的主要需求。而在发展型需求中，教育、医疗保健和交通通信成为最重要的几种公共需求。整个社会正步入公共品需求的扩张时期。

但是，面对这一变化，一些地方政府仍不断将资源更多地用于竞争性领域，而教育、社会保障、公共医疗卫生、居住等直接影响居民生活和消费的社会发展项目和社会性公共服务等非竞争领域得到的政府财政支持就日益显得不足。而公共投资主要集中于经营城市、基础设施建设，真正需要加大投资的农村地区、社会保障体系等方面却存在投资严重不足的瓶颈。由此所产生和强化的市场竞争参与约束，限制了人们的消费能力，特别是在社会保障、社会利益平衡方面的制度供给不足所产生的消费约束，引起了不同的利益格局和收入配置。且随着利益和收入差距的不断扩大，造成一定的社会矛盾，扩大了冲突和无序①参见庞娟：《地方公共品供给的政府行为研究》，西南财经大学博士论文。。因此，调整各利益集团之间的利益关系，调整、缩小人们之间的利益差距，对于我国社会经济的协调发展具有重要意义。这就必然要求公共决策过程尽可能地反映与之相关的决策主体的利益要求，满足和实现当前社会中多元主体的利益需要。

2．扩大公共参与的要求

为使公共政策更加有效地发挥其调整各方利益、协调社会关系的作用，满足和实现当前社会中多元主体的利益需要，扩大公共政策过程的公共参与变得十分重要和关键。

过去认为，公共政策的整个过程，至少是政策的制定，是政府甚至政府某个部门一家的事情，他们能够代表全社会利益，并且有能力代表全社会利益作出决策。换句话说，有足够的理性确定某个目标是否值得争取，采取的手段是否能被接受以及改进后的结果是否良好。政策科学把这种认识和实践归纳命名为“理性决策模式”。从理想的角度而言，理性决策模式是非常科学与高效的。但这一科学与高效的实现必须具备以下一些前提，即完善的政府结构；正确可靠的信息反馈；全知全能的决策者，包括他必须了解所有社会价值偏好，具有权衡所有社会影响因素的能力，选择最为经济有效的政策方案，知道每一政策方案产生的后果。而在实际中，这些条件却很难实现。因为没有任何一个政治体系能全部满足这些条件，特别是决策者本身并非全知全能，由于择优标准不一，事物不断变化，这使得他即使使用了全部手段和方法，也无法掌握和透彻理解所有这些信息从而作出正确的决策。这说明任何决策者的理性都不是无限的，而是有限的。

在改革开放初期，政府集中资源投入与经济发展直接相关的领域的决策，有其自身的合理性并且取得了突出的成效。但是，在经济领域获得成效以后，由于决策者的“有限理性”，这一决策沿着初始的方向以单兵突进的态势向前猛烈推进，在方式、路径、策略上出现加速性、单向性的特点，整个社会转型和体制改革就不易形成整体推进的力量，导致社会结构的断层和社会运行的失衡。具体的表现就是公共政策的“缺位”和“越位”，即不需要发挥公共政策作用的领域，却为公共政策所覆盖，而需要公共政策发挥作用的领域，却存在着政策“真空”或政策不到位。其所反映出来的深层问题，就是公共政策目标错位、政策不配套、政策的执行力不足。一句话，就是公共政策的有效性不足，或曰“政策失效”，即政策的实施没有达到特定目的，不能满足相应主体所具有的需要，其化解社会矛盾、解决社会问题的应有作用受到制约。政策失效会产生诸多负面影响，带来更多的社会问题，破坏社会的稳定、阻碍社会的发展。可见，仅仅是“有限理性”就会制约决策者无法实现其良好的愿望，更不要说其他因素的干扰了。

因此，为要增强政策的有效性，制定高质量的公共政策并有效地加以执行，就必须扩大公共政策主体的范围，使所有相关的政治共同体成员都能在平等的基础上参与决策，能够提出或质疑某个主张、陈述理由、表达各种需求和利益，并得到尊重、倾听和讨论。

扩大公共参与，容纳更多的公共政策主体参与政策过程的好处，一是使各方参与者的意见建议、利益表达尽可能地被吸收到公共政策的整个过程中去，使公共决策结果尽可能地反映与之相关的决策主体的利益要求，实现多元化社会中多元主体的需要，从而维护社会稳定，推进和谐社会建设。二是把来自不同利益要求的声音带入公共决策议程，使这些声音能够被倾听、被关注，即使它们不能够改变公共决策的结果，至少也使代表这部分利益的声音得到表达，对即将形成的决策结果产生一定影响。三是使一些产生于民间却有着重大意义的议题进入决策过程，这样便使公共决策结果因为能更好地反映民意而具有合理性。比如环保、濒危物种保护、艾滋病防治等议题，都是首先起自民间，从被倾听、被关注开始，最后进入公共政策过程。四是各个公共政策主体在表达、倾听、讨论的过程中，由于信息的交流和思维的不断磨砺，其知识水平和决策能力也将不断提高，从而为高质量的公共政策提供前提条件。

3．创新的要求

扩大公共参与，容纳更多的公共政策主体参与政策过程的要求，内在地、必然地引出创新的要求。

首先，公共政策主体作为公共政策过程的基本构成要素，扩大公共参与，容纳更多的公共政策主体参与政策过程，其本身就是重大的认知和理念的创新。

过去曾经认为，公共政策的本质是对社会公共利益的权威性分配，具体地说，是政府利用公共政策去保护、满足一部分人的利益需求，同时抑制、削弱甚至打击另一部分人的利益需求。因此，在现实生活中，任何一项公共政策的执行的结果都是一部分人受益，另一部分人不受益，而不受益实际上就是受损，换句话说，就是在保障一部分人利益的同时必然损害另一部分人的利益。这种观念或思维模式已经无法适应当前社会的发展，与和谐社会的建设背道而驰。

理想的公共政策是理性的公共政策，即能够促进社会良性循环、社会各个群体和阶层共赢的公共政策。这就要求公共政策能够促使多方价值和利益分配的协调与平衡，甚至是补偿；不断缓和及有效化解价值冲突和利益矛盾，避免牺牲一个群体的利益去实现另一群体的利益，确保社会公平。不言而喻，这一目标的转变，使得公共政策整个过程的难度和复杂程度大大增加了。

为改变关于公共政策是“在保障一部分人利益的同时必然损害另一部分人的利益”的“零和游戏”的偏见，以科学发展观为指导，牢固树立“以人为本”的观念，以实现社会公平正义，努力使所有社会成员平等享有社会发展成果的权利和机遇，提高全体公民的福利，促进和谐社会建设，其必然途径，就是主动地容纳更多公共政策主体的参与。

其次，所有公共政策参与者也要创新自我，不断提高自身素质，包括优化知识结构，加深和拓宽对根本利益和具体利益、全局利益和局部利益、集体利益和个体利益的见解和认知；强化对规则的尊重和遵守；拥有相应的经验和能力，特别是民主协商的能力、倾听他人意见和批评的能力，妥协的能力等等。

再次，既然在公共政策过程的基本构成要素之中，公共政策主体是最为关键、最具决定性的要素，决定着对政策客体的认知和把握，决定着对政策形式、工具和机制的创造和选择，决定着政策目标的确定，那么，扩大公共参与，容纳更多的公共政策主体参与政策过程，必然引起其他各构成要素的变化，要求这些构成要素的创新。通过创新实现积极的公共政策变迁，可以使公共政策的决策更科学，程序更规范，手段更完善，灵敏度更高，效果更明显。

（三）加强对公共政策过程党际协商的意义和作用

首先，其意义和作用在于，彰显了中国特色政党制度的价值和优势。

中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，是植根于中国近代历史发展任务和传统文化特征而创造的独特的政党制度，其核心就是政治协商。作为传统文化特征来说，它体现了以和为贵的协商精神；作为历史发展任务来说，就是根据不同时期的历史任务，表现出明显的各有重点的协商内容。例如，在新中国建立前夕，其重点是“协商建国”；改革开放之初，其重点是拨乱反正，开创改革开放新局面。正是在协商精神和协商内容这两个方面，它支配和引导了这一政党制度的制度建构，支配和引导了其具体的机制和程序建设。当前，调整各社会阶层之间的利益关系，调整、缩小人们之间的利益差距，成为我国社会经济协调发展、建设和谐社会的重要内容，成为对公共政策过程的必然要求。加强对公共政策过程的党际协商，并根据这一协商内容不断推进机制和程序建设，使之更趋完善，正是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的价值和优势所在。

其次，它为扩大公共政策主体提供了专业的参与者。

如上所述，当前经济社会发展对公共政策的新要求可以归纳为三个方面。这三方面要求，分开来是相对独立的内容，各自有相对应的专门领域；但是合起来看，却是互相紧密联系，有其内在的必然的逻辑顺序。其中，强化利益调整和利益平衡，是社会发展变迁相对于公共政策的功能和目标而提出的，这是整个公共政策过程变迁的起点和原始推动力。正是为了回应这一要求，才引出了“扩大公共参与”和“创新”这样两个要求。然而，从公共政策过程内部各个环节来看，公共政策主体是最为积极、最为关键的构成要素。只有公共政策主体的发展完善，包括参与的扩大，容纳更多的公共政策主体参与政策过程，才能有效发起政策过程的创新，然后促进公共政策功能和目标的实现，满足关于强化利益调整和利益平衡的新要求。

在我国的党际协商，即执政的中国共产党和参政的各民主党派的协商中，执政党是决策者，参政党是参与者。加强对公共政策过程的党际协商，实际上就是针对这一关键之处，提供专业的参与者，就是民主党派也即参政党，参与公共政策的过程。

这里提出民主党派也即参政党是公共政策过程的“专业参与者”，是因为参政党参与公共政策的过程，与其他参与主体如民间组织、专业社团、利益相关者个体等相比，具有独特的优势和特点，主要是它们享有国家根本大法宪法规定的政治法律地位；具备一定的组织架构，具有有序参与的能力；拥有一定的专业人才，具有专业参与的能力。

协商政治理论是西方于20世纪80年代以来兴起的政治思潮与实践。以该理论的一些观点看我国党际协商的优势和特点，会给人们新的借鉴和启发。第一，协商政治理论家都充分肯定政治协商对于民主的重大意义。例如，曼宁指出：“一项合法的决策并不代表所有人的意志，而是从所有人参与的协商中产生出来的决策。每个人的意志都是在协商中形成的，是这一点赋予了决策以合法性。”［2］米勒也认为，“当决策是通过公开讨论过程而达成，其中所有参与者都能自由发表意见并且愿意平等地听取和考虑不同的意见，这个民主体制就是协商性质的。”［3］但是，民主并不仅仅需要协商，更需要决策。但协商与决策毕竟是两个过程，如何连接协商和决策两个环节，是一个操作性很强的现实问题。第二，协商政治理论家提出了许多富有借鉴意义的观点。科恩提出了一种“协商制度的模式”来弥合协商与决策之间的非连续性。他认为，协商应该在一个制度性框架里过渡到决策活动，这一制度性框架主要指政党与社团的活动，将协商活动主要集中在政党及社团的活动中更有利于解决协商与决策结合的难题。他指出，政党大会本身就是协商的场所，政党就是最好的协商制度［4］。哈贝马斯则进一步指出，协商是在意见形成和意志形成过程的不同层次上沿着两个轨道进行的，一个是具有宪法建制形式的，一个是不具有正式形式的。他认为，“公共协商，无论是在正式的有组织的政治决策和立法过程中，还是在公共领域无政府状态的意见形成过程中，都是很重要的。”［5］同时，哈贝马斯强调正式制度中协商的重要意义，因为正式制度中的协商是建立在对来自非正式公共领域中协商形成信息的过滤基础之上的，它把交流的力量转变为行政的力量，通过“过滤非规制性协商使之成为规制性协商”［6］，将其转变为决策性因素，并最终成为可实施的政策。第三，从“政党就是最好的协商制度”、“具有宪法建制形式”是协商的重要途径等观点来看，跟公共政策过程的其他参与者尤其是公民个体的分散性不同，中国的参政党基本上有一个从中央到地方基层的组织架构，这就为收集、集中、提炼、反映某些具体的、分散的利益要求提供了前提条件，也即能够“过滤非规制性协商使之成为规制性协商”。在西方，由于执政党之外就是在野党或反对党，它们要么激烈批评反对执政党的公共政策，要么竞选时自己提出包含某些社会阶层的利益要求的公共政策主张，而不可能成为“具有宪法建制形式”的稳定的利益反映渠道。为此，西方的协商政治理论家煞费苦心，构思了种种协商的主体和机制。如詹姆斯·菲什金（James Fishkin）就提出了一种他称之为“协商性民意调查”（Deliberative Poll）的协商模式。但这种模式具有很大的主观随意性和不确定性，因而在实际中的操作性也是值得怀疑的。相比之下，中国的参政党既具备一定的组织架构，又具有有序参与的能力，恰恰就是这样一种“具有宪法建制形式”的稳定的、利益反映渠道。如果运用得好，可以极大地提高公共政策过程的科学化和民主化水平。

二、公共政策过程进入党际协商的途径和实际进展

（一）中国特色党际协商的特点和模式描述

中国特色党际协商是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的产物，是中国协商政治的重要表现形式。经过多年的实践，并经中共中央重要文件，主要是1989年颁发的《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》和2005年颁发的《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》两个文件的总结和规范，中国特色党际协商的原则、机制和程序已经基本确立，初步形成了中国特色党际协商的基本模式，也是公共政策过程进入党际协商的主要途径。一是执政党与参政党的直接协商；二是通过中国共产党领导的人民政协这一平台进行协商；三是通过反映“社情民意”的方式进行协商。除了上述三种主要协商方式之外，还有小型的座谈会、谈心会，由执政党的某级党委领导邀请参政党同级领导就某项议题进行协商讨论，听取意见；参政党组织可就某项专题调研形成的调研报告，报送执政党同级党委。在协商各方的主动性方面，既有执政党召开协商会，发起协商，如第一种方式；也有参政党主动提出议题，发表意见和建议，如在政协提出的提案。协商的内容一般具有宏观性，如民主协商会的议题，是中共中央或地方党委，就代表大会报告、政府工作报告或其他有关国家大政方针和国计民生问题发起协商，征求意见；参政党在各级政协会议的提案，大多也是就国家或地方重大政治、经济、社会发展问题，提出议题、意见和建议。为使协商更具成效，协商在决策之前这一原则在《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》中得到确认之后，得到越来越认真的贯彻。

综上所述，中国特色党际协商的特点和模式，为加强对公共政策过程的党际协商提供了基本的制度框架和机制程序。

（二）当前公共政策过程的党际协商现状分析

第一，在公共政策个案的协商方面取得了显著成效，但还存在着对公共政策整个过程，特别是对公共政策机制创新重视不够的现象。

近年来，随着社会经济形势的发展出现的公共政策领域的新情况、新问题、新困难，对于公共政策的党际协商得到更多重视，其协商的数量、质量和成效十分显著。作为公共政策参与主体的参政党提出的关于公共政策的许多意见建议，得到执政党的重视和采纳，有些内容直接进入了政府的公共政策文件，对于推动政府有关公共政策决策的科学化、民主化，使公共政策在调整各方利益、协调社会关系、满足和实现当前社会中多元主体的利益需要方面有效地发挥作用，产生了良好的影响。

然而，从整个公共政策的构成要素来看，也即从公共政策主体、客体、政策形式、工具和机制、价值和目标等整体分析，可以发现当前公共政策党际协商，还仅涉及公共政策的客体即具体个案方面，对于其他各方面，比如对公共政策的执行、评估、监督等环节，还涉及得不多。特别是对公共政策的机制，也即公共政策主体从事公共政策活动所依据的各种制度和程序，如制定程序、执行程序、评估程序、监督程序、终结程序等的创新和完善，还鲜有涉及。例如，随着各种利益集团的形成，如何从公共政策机制的创新和完善上，防止出现“政策垄断”，损害其他社会阶层特别是弱势群体的利益，成为重要的问题。所谓“政策垄断”，根据协商政治理论家研究，是指在公共政策过程中，由重要的行为者组成集中、封闭的体系并通过限制外界参与而实现对政策的控制，由此排除其他利益，独自分享价值和资源［7］。目前，如公共品的单方面涨价、过桥过路费的无度收取等，均属这类现象。如何从公共政策机制的创新和完善上抑制这类现象，应是中国特色党际协商的内容之一。

第二，协商主体的主动性同步提高，但还存在着机制浪费和机制供给不足的现象。

一方面，如前所述，中国特色党际协商模式，赋予了协商各方充分的主动性，从特定方面体现了中国特色政党制度的优势和特点。在回应社会对公共政策的客观需求中，无论是执政党还是参政党，对于公共政策的协商，都表现出极大的主动性。另一方面，协商机制浪费和机制供给不足并存的现象也同时存在。例如，人民政协对于在非政协会议召开期间提出提案的，已经制定了相应的接收、办理的规定。这一规定，在民生问题不断增多、社会各方利益平衡和利益协调的要求日益迫切的形势下，具有十分积极的实际作用。它为各个协商主体，特别是参政党加强对公共政策的协商，提供了更大的空间，便于他们随时对新出现的包括公共政策在内的问题提出意见和建议。但实际中，在非政协会议召开期间提出提案的，数量还是很少。这是属于“机制浪费”的一个例子。

协商机制的有效性是衡量其优越性的重要指标。所谓“有效”，就是协商与决策结合的成效问题。协商与决策是两个过程，如何通过恰当的机制把二者连接起来，使协商因素体现在决策之中并最终成为可实施的政策，这是一个关键而困难的问题。它又包含两个方面，一是对提出协商的信息分析和处理是否科学和专业；二是反映各种利益要求（偏好）的信息是否得到充分反映和讨论并为各方所理解，从而进入决策之中。也即“以保障协商阶段提出与被接受的理由不被公共决策过程所抹掉”［8］。应该说，在目前对公共政策的党际协商中，解决这两个方面困难的机制尚觉不足。一方面，缺少足够的保障机制和激励机制，以保证意见和建议中所反映的信息得到科学和专业的分析处理；另一方面，也缺少使所表达的信息得到充分讨论的后续机制。加大机制供给，提高协商有效性，是加强对公共政策的党际协商的着力点之一。

第三，作为公共政策过程参与主体的参政党，在参与公共政策的协商方面做了大量努力，作出了有目共睹的贡献，但从实践中看还存在着参与能力不足的问题，主要表现为两个方面：一是反映和代表具体利益和要求的能力不足；二是主动提出公共政策议题的能力不足，这两个方面又互有联系。

反映和代表所联系的各部分群众的具体利益和要求，是基于民主党派所具有的进步性和广泛性的属性。根据江泽民同志在中共中央第19次全国统战工作会议上关于民主党派的进步性和广泛性的经典论述，反映和代表所联系的各部分群众的具体利益和要求，是参政党在参与公共政策协商的题中应有之义。参政党所联系群众的利益诉求，是国家、民族整体利益格局中的部分利益，这样的利益得到表达，有利于最广大人民的根本利益的实现。

提出公共政策议题的能力，对于参政党参与公共政策的协商，有其特殊的意义。作为扩大的公共政策参与主体，把来自特定群众的声音特别是容易被忽略的少数群体和弱势群体的声音带入公共决策议程，使这些声音能够被倾听、被关注，使其利益要求尽可能地被吸收到公共政策的决策中去，以弥补决策者“有限理性”之不足，是参政党参与公共政策过程的特殊作用。

在实践中，反映和代表具体利益和要求的能力不足，集中反映在尚缺乏对具体利益和要求进行收集、过滤、提炼、集中的参政党工作机制，还有的对反映和代表的是哪部分群众的具体利益和要求，也颇为模糊。参政党提出公共政策议题的数量和质量，也与其承担的职责和社会的期待，有着相当差距。这就不能不影响到其参与公共政策协商的质量和水平。

三、加强对公共政策的党际协商的若干建议

（一）要进一步加强对公共政策的党际协商的重视

充分认识中国特色党际协商对于促进公共政策的科学化、民主化的重要意义，充分认识如何加强对公共政策的党际协商，既是我国社会当前复杂的利益协调和利益平衡的迫切需要，也为凸显中国特色政党制度的优势提供了机遇，为在这一过程中丰富和完善中国特色协商政治的模式提供了机遇。

（二）要扩大对公共政策过程的党际协商内容范围

特别是要加强对公共政策执行和评估的协商，同时扩大对公共政策过程的党际协商内容范围，重视对公共政策机制创新的协商。机制创新指的是废除不公正、不公开、不合法和不合理的机制和程序，建立公正、公开、合法和合理的机制和程序，创新决策系统，使公共政策问题的捕捉、决策的程序和公共政策内容的设计更能体现社会公正，从制度上最大限度地减少和防止决策活动的随意性和个人偏好对决策质量的负面影响，使公共政策产品的质量得到切实保证［9］。在这方面的党际协商取得的成果，其作用和影响将更为显著和长远。

（三）要重视对公共政策的党际协商机制的完善

增加机制供给，包括参政党参与公共政策协商的激励机制。在政治协商中，机制的重要性不言而喻。美国学者费尔约翰认为，协商机制的作用，“在于保证决策过程能够获得广泛的信息，决定谁在何种事务上的发言权，确定每一问题的可能性决策，说明如何修改议题，以及保障协商过程的透明性以有利于理性说服；同时它还有助于安排讨论，修正议题的结构”［10］。总之，是要保证协商的有序进行，提高协商的成效。

（四）要加强参政党自身建设

从完善内部机制着手，着重提高概括和集中具体群体、具体利益和要求的能力，提高形成和提出公共政策议题的能力，从而实现对公共政策的专业化、高效化参与。在当前社会利益多元化的格局下，特别要注重协助执政党抵制和消除公共政策过程中的“隐蔽”问题或曰“隐蔽议程”。所谓“隐蔽议程”，是借用学者拉雷·格斯顿的独特表述。他的研究表明，在公共政策过程中，常常有少数人基于非公共利益而操控政策制定过程，把自身利益集团的特殊利益隐匿于虚假的共识之中，从而扭曲了公共政策的公共性、科学性和民主性，降低决策的品质，使政府的行为无效［11］。

参政党肩负着与中国共产党通力合作、共同致力于建设中国特色社会主义事业的神圣使命，他不寻求自身的特殊利益，地位超然。对于促使“隐蔽议程”进入公开的讨论从而消除其隐蔽性，有着独特的作用。

［1］格泽戈尔兹·W·科勒德克．从休克到治疗：后社会主义转轨的政治经济［M］．上海：上海远东出版社，2000：2－6．

［2］Manin，Bernard．On Legitimacy and Political Deliberation［J］．Political Theory，1987，15：338－368．

［3］戴维·米勒．协商民主不利于弱势群体？［C］／／毛里西奥·帕瑟林·登特里维斯．作为公共协商的民主：新的视角．王英津等，译．北京：中央编译出版社，2006：137．

［4］Joshua Cohen．Deliberation and Democratic Legitimacy［C］／／Deliberative Democracy：Essays on Reason and Political，Cambridge：MIT University，1997．

［5］梅维·库克．协商民主的五种观点［C］／／毛里西奥·帕瑟林·登特里维斯．作为公共协商的民主：新的视角．王英津等，译．北京：中央编译出版社，2006．

［6］朱迪特·斯夸尔斯．协商与决策：双轨模式中的非连续性［C］／／毛里西奥·帕瑟林·登特里维斯．作为公共协商的民主：新的视角．王英津等，译．北京：中央编译出版社，2006．

［7］拉雷·格斯顿．朱子文译．公共政策的制定——程序和原理［M］．重庆：重庆出版社，2001．

［8］Henry Richardson．Democratic Intentions［C］／／Bohman and Rehg．Deliberative Democracy．Cambridge MA：MITPress，1997．

［9］丁煌，曾凡军．以公共政策创新来保障社会公正［C］／／21世纪的公共管理：机遇与挑战——第三届国际学术研讨会论文集．

［10］John Ferejohn．Instituting Deliberative Democracy［C］／／Ian Shapiro and Stephen Macedo．Designing Democratic Institutions．New York U-niversity Press，2000．

［11］拉雷·格斯顿．公共政策的制定——程序和原理［M］．朱子文，译．重庆：重庆出版社，2001．

责任编辑：王文京

D665

A

1002－0519（2011）06－0005－07

2011－10－08

浙江省社会主义学院2010年度招标课题（10zsyZB07）

吴先宁，男，中国国民党革命委员会中央委员会宣传部部长。