论参政党建设法治环境的构建

林 伟

（广东省社会主义学院，广东 广州 510400）

论参政党建设法治环境的构建

林 伟

（广东省社会主义学院，广东 广州 510400）

法治环境是我国参政党建设重要的外部生态环境，将法治环境纳入参政党建设的研究视野具有十分重要的理论意义和现实意义。基于我国参政党建设的内在机理和现实经验，应着重从立法、参政党及其成员的权利保障和国家投入三个方面，采用以软法为主、软法与硬法相结合的保障机制，构建有利于参政党建设的法治环境。

参政党建设；法治环境；软法；硬法

参政党建设是个系统工程，它既包括思想建设、组织建设和制度建设等各参政党自身的内部建设，也包括参政党与执政党的关系、参政党之间的关系、参政党与国家政权的关系以及参政党与所联系的社会阶层的关系等党际关系的体系建设，还包括与参政党建设相关的社会政治环境、法治环境、经济环境、文化环境等参政党外部的生态环境建设。本文试图以法治环境为切入点，从参政党赖以生存的外部环境中寻求我国参政党建设的另一种思路。

一、法治环境对参政党建设的重要意义

依据我国“依法治国”的治国方略和现代法治的基本原理，国家与社会公共领域，尤其是政治经济领域，在总体上都应纳入法治的轨道，并按照法治的原则和法律的要求运作，否则，就必然意味着法治的缺陷，意味着国家管理和社会运行的不规范［1］23。按照这一逻辑，参政党作为中国特色社会主义政党制度的主体之一，其自身建设以及与之相关的政党体系建设无疑应当纳入法治的轨道。既然参政党建设需要纳入法治轨道进行运作，那么，如何为参政党建设构建一个良好的法治环境，使其在法治轨道上运行，就成为当前参政党建设必须直面的问题。当前，参政党建设的理论框架和实践活动能够在以下几个方面得以拓展或者有所创新：

（一）在参政党思想建设方面

法治要求参政党成员要从宪法的规定中理解参政党的地位，亦即参政党既有政治地位，又有法律地位。从政治的角度来看，我国宪法所规定的政党制度，确立了中国共产党在国家政治生活中的领导地位，明确了中国共产党领导的多党合作和政治协商制度。这从宪法的角度则可以理解为，参政党负有维护中国共产党执政党地位的法律责任，同时，参政党享有宪法规定的政治自由、组织独立和法律地位平等的权利。

（二）在参政党组织建设方面

法治能够为参政党组织体系健全和发展对象拓展等提供程序性规则。当这些规则内化为参政党成员的个人行为时，参政党组织现存的诸如组织相对涣散、纪律约束不足等问题将会得到有效遏制。

（三）在参政党制度建设方面

参政党及其各级组织所提出的“制度化、规范化和程序化”工作思路，从法治的角度来理解其实就是现代法治精神的实质——“规则之治”。因此，我们可以从“规则之治”的高度来理解“制度化、规范化和程序化”对参政党建设的作用，也就是说，它既降低了参政党机关工作人员的个人责任风险，调动了他们的积极性和主动性，也增进了行政透明度和信息公开，使参政党成员更加信服和自觉服从其政党的组织管理，从而使参政党的各项制度真正落到实处。

（四）法治对参政党的参政议政和民主监督提出了更高的要求

在法治环境下，参政党要“依法参政”，这既要求参政党本身要懂法，提出的参政议政建议不违背法治精神、法律原则和法律规定，也要求参政党要依照法律程序参政和办事［2］。同时，法治要求参政党要结合党派自身的特点，以参与立法的形式提高其参政议政的质量，积极提出立法建议、讨论法律草案。在民主监督方面，法治要求参政党对包括执政党在内的各政党及机关团体是否在宪法和法律范围内活动进行监督。其中，参政党对执政党的违宪或违法行为进行监督尤为重要，它有助于改革和完善执政党的领导方式和执政方式，推进依法治国的进程。由此可见，将法治环境纳入参政党建设的研究视野具有十分重要的理论意义和现实意义。

二、参政党建设法治环境的构建要素

法治环境就是全社会主张法律主治、依法而治所形成的特定意义上的社会环境。对于参政党建设而言，法治环境是一个复杂的系统，其具体构成包括法治观念、立法、法律制度、执法与司法、法律教育与研究、法律宣传、法律监督、权利保障、国家投入等许多方面。然而，在这些构成要素之间，有的具有相似性甚至是可替换性，有的具有一定程度的相关性，还有的不具有构建的可操作性（如法治观念）。因此，我们应该结合我国参政党建设的内在机理和实际情况，通过筛选和整合不同的要素来建立一个满足参政党建设可持续发展的法治环境。现阶段，我国应该从立法、参政党成员的权利保障和国家投入三个方面来构建参政党建设的法治环境。

（一）立法

法治化的首要标准是“有法可依”，即相关的事务要有明确而详尽的法律来规范，所以，立法是构建参政党建设法治环境的基础要素。参政党建设是一项全新的事业，各种新鲜事物层出不穷，相应的行为也是多种多样，为了增强新事物、新行为的合法性和合理性，必须有对其有所定义和约束的规范和立法，使其能够在法律的范围内存在和健康发展。可以说，立法数量的多少和质量的好坏直接影响到整个参政党建设法治环境的状况。所立法律数量越多，法律依据就越充分；所立法律质量越高，法律保障就越有效。

（二）参政党成员的权利保障

权利保障是法治的出发点和归宿，没有权利的保障，参政党成员的参政作用就会落空，参政党建设就会失去根基。因此，参政党成员的权利保障是构建参政党法治环境建设的核心要素。随着我国社会政治民主化进程的不断推进，作为治理国家和社会管理手段的“法治”在政治生活中占有越来越大的份额，这就要求执政党在科学执政、民主执政和依法执政的同时，也要使参政党能够独立自主地行使宪法和法律所允许的各种权利。这既是共产党领导和支持人民当家作主的一个重要方面，也是中国特色社会主义民主政治建设的一个重要方面［3］。建国以来，我国多党合作实践正反两方面的经验和教训也说明，民主党派在国家政治生活中的建设性作用与其成员的权利保障程度有着正相关的关系。当民主党派及其成员的权利得到有效保障时，民主党派建设就越顺利、党派建设水平也就越高；而当民主党派及其成员的权利遭到剥夺时，民主党派建设就会停滞不前、党派建设水平也就无从谈起。这段历史经验对于当前参政党建设有着重要的借鉴意义。同时，我们还应注意到，权利保障也不是被动地、单方面地受法治环境水平的决定，相反，对法治环境建设有着强有力的反作用力。

（三）国家投入

国家投入是法治的物质保障。在参政党建设的语境下，国家投入是指国家承认参政党的活动是我国民主制度运行不可或缺的部分，由国家从国库中拨款对参政党的活动予以补贴。法治要素的实现需要政府行为的保障，而公共部门本身具有非赢利性，其经费需要来自政府的财政支持［4］。从世界范围来看，越来越多的国家把资助政党作为完善民主制度运行、规范政党行为甚至是遏制腐败的措施和手段，并且借助法律来规范而不是仅仅依赖政党内部的专门机构来管理政党经费。一般而言，在满足参政党自身建设和发展需要的基础上，国家对参政党建设的投入越是能够得到规范的管理，法治的物质保障就越高。当然，法治的物质保障对构建参政党法治环境的相关关系没有立法活动和权利保障那样明显，但是，也是必不可少的部分。

三、参政党建设法治环境的构建方式

对于我国参政党法制体系的建设，学界存在着两种观点。其中，传统的观点认为，有关参政党建设的制度化规定散见于《中国人民政治协商会议章程》、《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》、《中共中央关于加强人民政协工作的意见》以及《中国共产党章程》和各民主党派章程等重要文件中，但是，这些文件不属于国家的立法，没有国家强制力［5］。这是基于法学通说对法的界定而得出的结论，这一结论的推论就是要制定各种法律来规范参政党建设。近年来，罗豪才教授提出了“公域之治的软法”理论，他认为，在公法领域，法律可以分为硬法和软法两种。传统意义上的法律属于硬法范畴，而上述重要文件属于软法范畴，两者都具有法的约束力［6］。那么，在构建参政党法治环境的过程中应该采用哪种立法模式呢？基于参政党建设的内在机理和现实情况，应采用以软法为主的立法模式，同时，以软法保障参政党成员的权利，用硬法规范国家对参政党建设的投入。

（一）以软法作为主要的立法模式

参政党建设的立法应采取以软法为主的立法模式主要是基于两个方面的原因：第一，硬法所要求的稳定性及其所坚持的司法中心主义使其暂时不适合作为当前我国参政党法治建设的主要立法模式。所谓硬法，是指经由国家严格的立法程序制定或认可并由国家的强制力予以保障实施的一般性行为规范［1］24。法的稳定性是保证硬法权威的基本要求。但是，参政党建设这项工作从开始酝酿到现在仅有十多年时间，许多具体实施仍在探索之中。强调稳定性的硬法在很多时候难以适应正处于转型阶段的参政党建设需要。另外，硬法实现其效力的基本立场是坚持司法中心主义，即“通过独立的司法机关适用法律来裁决法律纠纷、保障公民自由”［7］53－55。然而，如果以司法途径解决在参政议政、民主监督过程中的纠纷，参政议政和民主监督就都有可能成为纯粹的法律监督，这不仅使二者失去了存在的意义，而且也不利于参政党与执政党之间合作关系的良性发展。第二，软法所具有的个性特征适合当前我国参政党建设的需要。所谓软法，是指由多元主体非经正式的国家立法程序而制定或形成并由各制定主体自身所隐涵的约束力予以保障实施的一般性行为规范［1］24。以硬法作为参照物，软法表现出的创制方式与制度安排的弹性、实施方式的非国家强制性、实现法律效力的非司法中心主义等个性特征，能够适应处于不断变革和完善中的参政党建设的需要。软法这种效力实施方式与参政党建设中的注重过程导向、重视实施措施相适应。

事实上，在过去十几年的参政党建设过程中，正是软法的不断创制和完善从而大力推动了参政党建设的发展。从软法的视角来观察，我国已经以软法为主要载体为参政党建设的良性发展构建了最基础的法治环境。在宪法层面，我国多党合作领域存在着很多涉及参政党建设的宪法惯例，如各参政党之间有重大的共同性事务需要协商或处理时，通常由同级中共党委统战部进行组织与协调、每年的政府工作报告在递交人民代表大会之前都要先征求各参政党的意见、各参政党可以以本党派的名义在人民政协中开展政治活动等等，这些惯例一直为各个参政党所自觉遵守，从根本法层面确保了参政党建设（尤其是党际体系建设）能够向规范化方向发展。在基本法律层面，《中国人民政治协商会议章程》（以下简称《政协章程》）、2005年颁布的《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》（以下简称2005《意见》）和2006颁发的《中共中央关于加强人民政协工作的意见》（以下简称2006《意见》）构成了参政党建设的基本法依据。这部分的软法，尤其是2005《意见》规定了参政党参政议政和民主监督的性质、内容、形式、渠道和机制等，明确了执政党如何支持各民主党派的自身建设，规范了参政党之间、参政党与执政党之间、参政党与国家政权各组织之间以及参政党与人民群众之间的关系，为参政党建设提供了相对系统而全面的规范。而各参政党的章程及其内部规定构成了参政党建设的政党规章。这些内部规章对约束参政党成员遵守软法规范起到了保障作用。

因此，无论是从理论分析来看，还是从现实分析来看，现阶段我国的参政党建设都离不开软法规制。主要依靠软法的模式来立法，是构建我国参政党建设法治环境的必然选择。

（二）以软法保障参政党成员的权利

参政党成员的权利可以从权利客体的角度分为党派组织内部权利和党派组织外部权利两种。党派组织内部权利指的是参政党成员个体在其政党系统内对各级组织所享有的知情权、参与权、选举权和监督权等权利。对于党派组织内部权利的保障，应采纳软法的立法模式。这是因为，参政党自身所隐涵的约束力能够保障参政党成员内部权利的实现。事实上，各参政党现行的章程都有专门的规范来明确和保障参政党成员在其党派组织中享有的权利，只是这些规范过于简单，而且缺乏具体的实现机制。建议各参政党中央不妨参照中共中央颁布的《中国共产党党员权利保障条例》制定各自的权利保障条例，或者对其党派章程的相关规定进行修改，以切实保障本党派成员在组织内部的权利。

参政党成员在党派组织外部行使的权利主要是指在参政议政和民主监督的过程中对执政党和国家机关行使的各种权利。例如，在参政议政时对执政党和国家政权机关的知情权，对执政党和国家政权机关提出意见、批评和建议的权利等等。如前文所述，一方面，这方面的权利不适宜以硬法加以规范，因为，这将导致参政议政和民主监督成为纯粹的法律监督而失去其存在的价值。所以，只能考虑由软法加以保障。另一方面，这种权利的实现需要执政党和国家政权机关的配合，仅仅依靠各参政党规章的约束力无法真正实现参政党成员在党派外部行使的权利。因此，这部分的权利只能以执政党颁布的软法加以保障。例如，中共广州市委以政治协商规程来要求其地方政协主动听取包括参政党在内的各方面的意见、建议和批评，并主动向参加协商的广州市各参政党和有关各界代表人士提供相关的资料。建议在条件成熟的时候，在2005《意见》和2006《意见》的框架下并在总结全国各地中共党委制定的地方政治协商规程的基础上，把经过检验的保障参政党成员权利的具体措施上升为全国性的政治协商规程，以确保参政党成员这方面的权利不因领导人的变化、领导人注意力的转变而发生变化。

（三）以硬法规范国家对参政党建设的投入

参政党建设是一项长期的工作，稳定而有保障的国家投入更有利于参政党建设的可持续发展。相对于软法而言，硬法的稳定性更适合于规范国家对参政党建设的投入，而且借助于硬法规范来管理政党经费已成为越来越多国家的选择。事实上，我国已经通过硬法的方式来规范由国家财政负担参政党机关工作人员的工资福利。根据1993年国务院颁布的《国家公务员暂行条例》的相关规定，各参政党机关工作人员参照公务员的待遇领取工资和享受福利保险；而现行《公务员法》更是将参政党机关工作人员正式纳入公务员管理范围，使参政党机关工作逐步走向规范化。因此，在其他参政党建设的国家投入方面，可以采取同样的立法模式，对各民主党派经费的来源、经费的保障、经费的使用、经费的管理和监督等作出具体的规定。

综合以上分析，我们不难看出，为参政党建设构建法治环境不仅是必要的和可行的，而且是执政党与参政党目前正在着手解决的问题。鉴于我国参政党建设法治环境的构建还处于起步阶段，我们应该紧紧抓住法治环境中最基础、最核心和必不可少的要素来开展这项工作。在今后推动参政党建设法治化的过程中，有必要逐步健全软法的实现机制和开展硬法的立法工作。尽管这些工作任重而道远，但是，我们必须认识到，只有在制度化、规范化和程序化的环境下加强参政党建设，参政党建设的目标才能够真正实现。

［1］罗豪才，胡旭晟．对我国多党合作与人民政协的法学考察——以“软法”为主要分析工具［J］．湖南社会主义学院学报，2008（6）．

［2］曾学智．实行依宪参政 促进依法治国——论参政党在宪政建设中的观念转变和作用发挥［EB／OL］．（2011－10－26）．惠州政协，2007（1）．http：／／zx．huizhou．gov．cn／viewdocument1．shtml？method＝viewArticle＆id＝ff80808121ec96080122829ff2600025．

［3］王长江．政党论［M］．北京：人民出版社，2009：185．

［4］陈岩．城市法治环境评价体系指标的相关性分析［EB／OL］．（2005－12－05）．北京社科规划网：http：／／www．bjpopss．gov．cn／bjpssweb／n22651c11．aspx．

［5］常纪文．完善有中国特色的社会主义民主党派参政议政法制体系［EB／OL］．（2011－09－22）．中国法学网：http：／／www．iolaw．org．cn／showArticle．asp？id＝1809．

［6］罗豪才等．软法与协商民主［M］．北京：北京大学出版社，2007．

［7］罗豪才等．软法与公共治理［M］．北京：北京大学出版社，2006．

责任编辑：张秀红

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1002－0519（2011）06－0033－04

2011－08－23

林伟（1979－），女，广东省社会主义学院讲师，香港城市大学博士研究生，主要从事法学理论研究。