国际禁毒公约对我国禁毒刑事政策的启示

2011-02-18李娟

政法学刊 2011年2期

李娟

(广东省社会科学院法学所，广东广州 510610)

“刑事政策”这一概念最早出现在18世纪末19世纪初德国法学教授克兰斯洛德与费尔巴哈的著作中，它是指国家为了控制和预防犯罪，根据本国的犯罪形势而制定的一系列战略、方针、准则以及具体措施的总和。刑事政策是刑事立法与刑事司法的灵魂，它对于刑事法治建设具有重要的指导意义。

一、国际禁毒刑事政策的演进

毒品犯罪具有跨国性，它严重损害着整个人类生存和发展，因此国际社会对禁毒工作一直都给予高度重视，制订了一系列制止、惩治毒品犯罪的国际公约、协议，致力于在国际范围内打击毒品犯罪方面取得认识上的一致和行动上的统一。虽然国际禁毒刑事政策已逐渐发展成为一个相当完善的体系，国际社会也不惜运用大量的人力、物力、财力，积极推进禁毒立法事业的发展，但是经过100多年的禁毒实践，毒品非但没有被有效的遏制，反而呈现逐渐蔓延扩大之势。［1］特别是新型毒品犯罪的手段新、方式多，且技术含量大，隐蔽性强，使得缉毒禁毒形势更加严峻。

(一)全球毒品滥用现状

据联合国国际禁毒署 (UNDCP)报告，1998－2001年期间全球毒品滥用者人数估计有1.85亿人，占世界人口的3.1%占15岁以上人口的4.3%，其中，大麻、苯丙胺类兴奋剂、可卡因和鸦片类的滥用人数依次为1.474亿、4040万、1340万和1290万 (其中包括海洛因滥用者920万人)。全球毒品滥用者的人口学特征为，男性占多数，亚洲 (90%)，独联体 (80%)，拉丁美洲(70% ～80%)，发达国家 (60%)。年龄以12－25岁年龄段的比例最高。失业者所占的比例最高，如俄罗斯 (75%)，中国 (51.3%)。

据联合国毒品与犯罪问题办公室统计，毒品贩运已涉及170多个国家和地区，130多个国家和地区存在毒品消费问题。全球每年毒品交易额达8000亿美元以上，相当于世界贸易额的13%。全球吸毒人数近2.2亿，每年有10万人因吸毒死亡、1000万人因吸毒丧失劳动能力。［2］特别是新型毒品在全球的滥用人数已上升到第二位，仅次于大麻而超过可卡因和海洛因。“冰毒”、“摇头丸”等由于其作用特征特别能迎合在社会生活高节奏状况下当代年轻人的需求，化学合成工艺又简单易行，种种因素造成它当前在全球被广泛滥用的局势。

(二)国际社会禁毒公约

联合国倡导和支持全球禁毒斗争表现在许多方面。第一，多次召开国际会议。广泛商讨毒品问题及对策，签署大量公约、条约、协定等;第二，健全禁毒组织机构。积极组织协调各国、各地区以及全球性的禁毒斗争;第三，提供经济援助。组织禁毒活动、培训禁毒执法人员、建立治疗和恢复正常生活的保健中心、实行替代种植计划等。

在联合国成立后的第二年，即1946年，联合国范围内有65个国家签订了关于修改以前订立的有关麻醉品的协议、公约和议定书的新议定书。1948年联合国94个国家共同签署一项特别议定书，其中规定将第二次世界大战后出现的人工合成麻醉品置于国际管制之下，该议定书1949年12月1日生效。1961年3月，在联合国倡议下，95个国家在纽约联合国总部举行了制定新的麻醉品国际公约的会议，通过了《1961年麻醉品单一公约》(1964年12月生效，以下简称“61公约”)。1972年，联合国大会又通过了《修正1961年麻醉药品单一公约的议定书》，对“61公约”进行了补充和修正 (1975年生效)。1971年2月21日联合国通过了《精神药物公约》 (以下简称“71公约”)，针对麻醉药品和精神药物的非法生产、需求及贩运的上升趋势，联合国在“61公约”和“71公约”的基础上，1984年12月联合国召开第39届大会，通过一项《管制麻醉品贩运和麻醉品滥用宣言》。宣言指出，毒品贩运和滥用是一种对许多国家和人民构成严重威胁的国际犯罪活动，健全禁毒组织机构，协调各国禁毒工作。目前，世界上已有179个国家加入这两个公约。1988年12月19日联合国在维也纳召开的禁止非法贩运麻醉品和精神药物公约会议的第6次会议上，通过了《禁止非法贩运麻醉品和精神药物公约》(以下简称“88公约”)，于1990年11月11日生效。目前，世界上已有180个国家加入了该公约。

据不完全统计，目前国际禁毒条约多达十七个，［3］而我国加入的主要有三个:1985年6月加入的“61公约”和“71公约”以及1989年9月加入的“88公约”。这三个公约也基本上是规定毒品犯罪及毒品犯罪的打击程序等最为全面的国际禁毒条约。国际禁毒公约有关毒品犯罪的规范主要体现和规定在“61公约”第三十六条和第三十七条、“71公约”第22条和“88公约”第三条至第九条。其中“88公约”是目前惩治毒品犯罪最全面、最系统的国际公约。其犯罪种类基本上涵括了各国法律中关于毒品犯罪种类的总和，但因各国的国情不同，各缔约国总是根据自己的实际，将部分的行为予以犯罪化，且多通过国际刑法的内国化来实现这一目标。

(三)国际禁毒战略

1990年2月20日召开的“国际合作取缔麻醉药品和精神药物非法生产、供应、需求、贩运和分销的联大特别会议”上通过了《政治宣言》和《全球行动纲领》，确立了两大禁毒战略:一是减少毒品非法供应。通过国家立法，用国家法律重典制裁种毒、运毒、制毒和贩毒者;通过警方、海关等部门的共同努力，加强对毒品的种植、加工、生产、运输、销售等环节的控制，对麻醉药品严格管理，堵源截流，切断毒品来源。国际社会一致认为，如果不减少毒品的非法供应，在毒品能够轻易获得的情况下，就很难控制和减少毒品滥用。二是减少毒品非法需求。一方面，针对吸毒人群，通过早期诊断及有效的治疗和身心康复等综合性干预措施，使之尽早离开毒品;另一方面，针对未吸毒人群特别是药物滥用的高危人群采取宣传教育的手段，预防和减少新的吸毒者产生，从而降低社会对毒品的需求。

(四)对我国加入的国际公约的评价

1.“61公约”。内容系统全面，将各种毒品犯罪行为的形式、毒品犯罪的惩治措施以及国际司法协助的系列实体规范和程序规范集于一体，是国际刑法中相对独立的禁毒法律体系。其规定的制裁措施的全面性值得我国参考。此外，这个公约强调替代、补充措施的适用方面，体现了惩罚与挽救相结合的政策，也值得我们借鉴，对我国“宽严相济”刑事政策的落实具有指导意义。它一方面减缓刑罚执行压力，解决刑罚执行经费不足问题，建议各国将更多的人力、物力投入到反毒品犯罪的宣传、预防、缉查等项活动中;另一方面对毒品罪犯重视教育、治疗、善后护理、康复，着重从思想上和身体上消除再犯的可能，使其能够尽量在社会环境中进行改造，这可以避免监内执行的交叉感染，收到更好的防治效果。

2.“71公约”。主要内容包括缔约国政府必须严格管制麻醉药品和精神药物的合法生产、制造、销售和使用，采取措施禁止非法制造、贩卖活动;联合国设置国际麻醉品管制局，各缔约国应采取立法和行政措施并设立法定管理机构，以便执行公约各条规定。对以往公约中没有规定的精神药物，包括三十二种迷幻剂加以严格管制。在当前国际上精神药物大量滥用的新情况，这项法规显然在规制相关违法犯罪行为方面起到了不可磨灭的作用，值得我国刑事立法予以借鉴。

3.“88公约”。主要内容包括对毒品犯罪制裁、管辖权、引渡、国际合作等进行具体规定;对毒品犯罪的非法收益应制定必要可行的措施予以没收;在缉毒执法中采用“控制下交付”技术;对于经常用于麻醉药品和精神药物的物质 (易制毒化学品)加强管制等。把非法制造、变造、提制、调制、持有、供给、兜售、分配、购买麻醉品等行为规定为国际犯罪的规定，对于完善细化我国对毒品生产、制造、贩运等有关的犯罪行为，以及毒品生产、制造、贩运等犯罪的同谋、未遂犯及预备行为犯进行严惩具有一定的指导意义，可以增强打击一系列毒品犯罪的力度，减少这些行为带来的巨大社会危害。

我国加入的这三个禁毒国际公约中， “61公约”和“71公约”的宗旨是关怀人类的健康和福利，防止滥用麻醉药品和精神药物危害人类，“88公约”的宗旨是促进缔约国之间的合作，以有效打击国际毒品犯罪。其中，“88公约”是我国打击毒品犯罪、进行国际合作最重要的法律依据之一。按照国际惯例，我国加入国际公约意味着这些公约对我国具有约束力，但这些公约要真正达到与内国法律同等的约束力，还存在一定的难度。但这些公约规定的毒品犯罪，对我国刑法打击毒品犯罪的法律完善具有重要意义。

二、对我国禁毒刑事立法的思考

我国的禁毒立法和禁毒举措，为禁毒斗争提供了强有力的保障，取得了巨大的成就，为世界禁毒作出了巨大的贡献。但是由于毒情在不断变化和发展，毒品产销已走向多元化、合成化、集团化、军事化和国际化，毒犯的手段在不断更新和发展，我们的刑事立法显得滞后，已经成为制约禁毒工作发展的因素。通过分析比较国际禁毒公约，我国禁毒立法还有许多需完善的方面。

(一)我国的禁毒刑事政策

20世纪70年代末80年代初，毒品问题在我国死灰复燃，1981年中共中央、国务院发布了《关于重申严禁鸦片烟毒的通知》。我国高度重视禁毒法制建设，坚持依法禁毒。近二十多年来，针对不断蔓延的毒品问题，不断加快禁毒立法步伐，制定颁布了一系列法律、法规，禁毒法制建设取得重大进展。1982年《关于禁绝鸦片烟毒问题的紧急通知》，公安部在云南等西南边境地区开展了以堵源截流为主、打击过境贩毒区域性禁毒斗争，并把打击毒品犯罪作为1983年全国严打斗争的重要内容。1990年12月，第七届全国人大常委会第十七次会议通过了《关于禁毒的决定》对毒品犯罪的定罪量刑做出了明确规定。1997年3月，第八届全国人民代表大会第五次会议修订了刑法，增加了惩处走私、贩卖、运输、制造毒品罪的专门章节，完善了打击毒品犯罪的刑事法律。国务院成立了国家禁毒委员会，出台了《强制戒毒办法》，发表了《中国的禁毒》白皮书。2005年实施的《易制毒化学品管理条例》，是一部全面规范易制毒化学品生产、经营、购买、运输和进口、出口行为的行政法规。2006年实施的《麻醉药品和精神药品管理条例》对麻醉药品药用原植物的种植，麻醉药品和精神药品的实验研究、生产、经营、使用、储存、运输等活动以及监督管理做了规定。2008年实施的《禁毒法》，明确规定“禁毒是全社会的共同责任”，确立了“政府统一领导、有关部门各负其责，社会广泛参与”的禁毒工作机制。明确了“预防为主，综合治理，禁种、禁制、禁贩、禁吸并举”的禁毒工作方针。目前，我国已经初具一个以刑事法律为主、行政法规和地方性法规相配套的禁毒法律体系，为打击毒品犯罪奠定了一定的法律依据体系。

(二)国际禁毒公约对我国刑事立法的启示

1.用非物质利益同毒品交换行为的入罪化。根据“88公约”第三条第一款的规定，“各缔约国应采取可能必要的措施将下列故意行为确定为国内法中的刑事犯罪:生产、制造、提炼、配制、提供、兜售、分销、出售，以任何条件交付、经纪、发送、过境发送、运输、进口或出口任何麻醉药品和精神药品”。可见，对“提供”、“以任何条件交付”毒品的行为都应当作为犯罪来规定。而我国现行法律规定，以获取金钱和财物为目的而非法交付毒品的行为，应按贩卖毒品罪惩处;依法从事生产、运输、管理、使用国家管制的麻醉药品、精神药品的人员和单位违反国家规定而向吸毒者或走私贩卖毒品的犯罪分子提供毒品的，构成非法提供麻醉品、精神药品罪。而除了上述人员故意向他人无偿提供毒品者是否构成犯罪，刑法并未规定。

2.我国毒品刑事立法具有重惩罚轻预防的不足。国际禁毒公约中没有关于毒品犯罪死刑的限定，且国际社会普遍废除死刑。而我国刑法中，对于毒品犯罪规定了最为严厉的刑罚。1997年刑法规定，走私、贩卖、运输、制造毒品犯罪的最高刑可以达到死刑，非法持有毒品罪的最高刑为无期徒刑。可见，我国毒品犯罪在整个死刑适用中居于最为突出的位置，除了能折射出我国毒品问题的严峻性，同时，也令人反思毒品犯罪适用最严厉刑法的正当性。有美国学者提出:“如果刑法具有道德权威，它会给犯罪者打上烙印，而对于一些人来说，对这种烙印的畏惧将会阻止犯罪的发生。更重要的是，道德上的权威给了刑法令人信服的权力，可以将一些过去并不被视为应受道德谴责的行为描述为在道德上应受谴责的行为。也就是说，具有道德威信的刑法可以使禁止性规范内在化。正是个人、家庭和熟悉的人所具有的这种对规范的内在化，对于犯罪的预防来说具有最佳的效果，比刑事责任和刑罚的威慑要大得多。”［4］从死刑对于毒品犯罪的威慑效果来看，其实效无法证明毒品犯罪具有适用死刑的必要性。国内学者指出，对于贩卖毒品行为等毒品犯罪采取重刑化的处罚规定，在犯罪学的实证研究中，常常被证明是无效的。因为，在毒品犯罪的追诉中，绝大部分被抓获的只是被利用实施毒品犯罪行为的“马仔”或“小毒贩”，真正控制或策划的毒品犯罪集团首领往往能逍遥法外，这样一来，就无法从根本上威慑毒品犯罪的发生。此外，影响一个人是否从事毒品犯罪，主要在于被抓获风险的高低，犯罪获利的大小，以及犯罪人本身对于毒品犯罪行为在道德上的自我谴责程度。因此，真正能够减少毒品在社会上流通的关键，在于犯罪追诉的效率，而不在于刑罚的轻重。［5］341

3.对麻醉药品和精神药品缺乏法律界定。联合国“61公约”、“71公约”和“88公约”将毒品分为麻醉药品和精神药品两大类，麻醉药品共475种，精神药品共1401种。相比之下，我国与国际社会相应的法规或管理办法相比具有较大的差异。我国1996年公布了《麻醉品品种目录》共118种麻醉品，分为七大类，同时公布的《精神药品品种目录》共119种，分为两大类。因此，必须加强对国内外毒情发展形势和国际毒品立法状况研究，根据我国实际，完善对麻醉药品和精神药品的法律界定，并根据毒犯制造、运输、贩卖、走私和持有数量规定量刑标准，使其在严肃论处中有法可依。

4.对毒犯的洗钱活动的惩处缺乏完善的法规。我国2007年开始实施反洗钱法，反洗钱工作起步较晚，反洗钱工作经验与部分国际组织及国家相比尚有不足之处，使毒枭利用中国金融机构进行洗钱活动有可乘之机，大量转移毒资，在国际上产生了不良的影响。近几年，有些国外报刊称，中国已成为毒枭的重要洗钱国。因此，我国应加紧对国外反洗钱法规和措施的收集、整理和研究，充分吸取适用于我国的有关条款和内容，进一步修改完善反洗钱法，并在刑法规定有关洗钱罪的基础上，制定相应的配套法规，包括反洗钱象征法规和反洗钱刑事法规。详细规定洗钱罪的量刑标准，作出具体的司法解释。同时，加强对金融系统的管理和监控，并制定相应的反洗钱规章和举措。对非法参与洗钱者严加惩处，提高我国金融机构人员的反洗钱意识。

5.对毒犯的财产量刑力度不够。 “88公约”明确指出:“决心剥夺从事非法贩运或者从其犯罪活动中得到的收益，从而消除其从事此类贩运活动的主要刺激因素。”我国刑法对毒品犯罪适用附加财产刑的规定，符合国际公约的精神，但笔者认为，刑法的规定还应加大没收财产刑的范围，确定适用财产刑的数额标准。增加财产刑的适用，一方面，可以使毒品犯罪分子受到法律的严厉制裁;另一方面，使其不但一无所获，反而丧失其财产，使可能犯罪的人感到进行毒品犯罪得不偿失，提高其犯罪成本。因为，毒品犯罪的惟一目的就是为了谋求暴利，如果加重财产刑的处罚，让犯罪分子无利可图，“一人坐牢，全家享福”的幻想破灭，更能达到惩罚犯罪、预防犯罪的目的。