NAFTA本田汽车原产地规则案再探——兼论对中国区域合作的启示

代中现，慕子怡

(1．中山大学 国际商学院，广东 广州 510275;2．香港城市大学 法律学院，香港)

原产地标准是区域自由贸易协议的核心条款，也是确定区域内产品是否有资格享受优惠关税的认定基础，如何确定原产地规则已成为自由贸易区实施的关键。自由贸易协议 (Free Trade Agreement，简称FTA)近年来发展迅猛，对整个世界贸易体系正产生着深远的影响。①Lamy，Regional agreements:the‘pepper’in the multilateral‘curry’，WTO NEWS:SPEECHES － DG PASCAL LAMY Bangalore，India 17 January 2007．今年起中国—东盟自由贸易协定正式启动实施，并取得了令世人瞩目的成就。本文试图通过对北美自由贸易区本田汽车案原产地规则的评议，论述了自由贸易区原产地的技术设定和理念冲突，进而探讨NAFTA本田原产地规则案对中国区域合作的启示和影响。

一、北美自由贸易协定原产地规则内涵

在加、美自由贸易协定起草时，原产地规则的问题只受到一些专家的注意，而在北美自由贸易协定谈判时，它一跃成为公众和政府关注焦点。美国的担忧是双重的，一方面，如果美国制造商的业务转移到墨西哥，美国可能会失去许多就业机会，而基于北美成分的原产地规则对其无法施加影响;另一方面，第三国制造商尤其是日本和韩国，可以利用墨西哥作为平台进入庞大的美国。对后一危害的解决方法是，设置更高的北美含量，作为免税待遇的标准来解决。

在三方谈判过程中，针对不同行业，甚至是行业内的产品采用了不同的当地含量要求。对于客运车辆和轻型卡车，这个数字是在一个上升的趋势，开始至1998年1月1日是50%，此后一直到2002年1月1日是56%，其后按62.5%，而对于其他车辆及汽车零件，三个阶段分别设在50%，55%和60%。②NAFTA，done Dec．8，11，14 and 17，1992，Art．403(5)，(6)，reprinted in 32 ILM 289(provisions cited here)and 605(1993)．解释货物原产地的规则被大幅地更改。美国该行业咨询小组认为NAFTA的原产地规则是重要谈判目标的成功的结果，这是值得观察的。很明显，各种正式和非正式的美国谈判家的顾问，已经大量投入到重写该规则的工作中。

FTA中无争议的规则基本保持不变，但增值的要求完全被改写了。有些变化是适用于所有商品。因此，北美自由贸易区将生产定义为“种植，开采，收割，钓鱼，诱捕，狩猎，制造，加工或装配产品”。①NAFTA，Art．415．另外，根据NAFTA第408条，间接材料是指不考虑原产材料产地的原材料。“间接材料”是指运用于生产、试验或检查产品的，但不组成产品的物理构成，或者运用于与产品生产相关的设备或建筑物维修或使用的材料。该协议，给出了一些“间接材料”的例子，如燃料、工具和备件等。最后，在FTA下，除了这三个方式产品可以达到免税待遇，北美自由贸易协定创造了第四种方式来满足货物的原产地规则，增添了以往被否决的美国海关解释技术的最低规则。

首先，产品全部产于北美。NAFTA采用了FTA的有关规定，承认完全在北美生产的货物享有免税待遇。其次，本品经过税则归类改变。类似于FTA产品含有经过税则分类改变的成分，NAFTA承认其享有免税待遇。然而，基于协调制度的附件修订，意味着对经过税则归类改变的特定货物的要求，可能与设置在FTA第三章的附件规则的要求不同。

然而本田和通用铃木争端的本地含量计算规则已被完全改写。美国谈判家的初始立场，在三大汽车制造商的支持下，呼吁提高北美含量达标数字为70%。本田、丰田和铃木，在加拿大有组装厂的三大日本汽车制造商，对美国出口占它们出口的百分之八十，明确表示它们有办法满足60%的价值含量要求，但一个更高的门槛将迫使它们转移到美国，在那里的零部件产业远远大于加拿大或墨西哥。墨西哥和加拿大希望维持50%的价值含量标准。

最终妥协受到两个因素的影响。一个因素是，建立适用于汽车及零部件的不同原产地规则——这只是其中一个说明为什么NAFTA有上千页，而通常会认为二十到三十多页应该足够的原因。②See Free Trade Area Agreement，Apr．22，1985，Isr． －U．S．，24 ILM 653(1985)．第二个因素是给予所有其他产品的进口国 (不包括某些纺织品和服装)两个北美含量计算的方法。根据NAFTA“净成本”的方法，大多数直接成本发生在成员国可计算入内，但根据加美自由贸易协定，出口产品的销售价格不扮演任何角色，而且销售成本和利润因素也是不计算在内。因此，根据北美自由贸易协定的净成本的计算方法基本上是和加美自由贸易协定一样的，除了更多的直接费用是允许的，还有就是消除了引起本田案件中大部分难题的两项区别，即组装成本和加工成本的区别，以及“直接”和“合理分配”成本的区别。

二、本田汽车原产地规则案评议

(一)美国与加拿大间最大的迁移

本田在美国投资“迁移”，对日本汽车制造业起着引导作用。早在日产于美国圣彼纳、德州和丰田在华盛顿、肯特基开始组装汽车前，本田已经在马赛维亚离哥伦比亚不远的奥黑里建立了主要的制造运营基地。③Honda＇s manufacturing operations in the United States began with a motorcycle plant in Marysville in 1979．In 1980 Honda announced plans for an automobile plant adjacent to the motorcycle plant，and automobile production began there in 1982．在1990年，本田与雪佛兰和福特合资的契约模式或协定已经成为美国最畅销模式 (同时成为美国三大汽车制造者最大的眼中刺)。协议在马赛维亚执行;城市型三门小汽车作为本田进入美国市场的一个车型，用来自加拿大、美国和日本的部件和劳动力在加拿大制造。本田在美国安娜州有两千名雇员，生产用于本田城市模型中的1.5公升的引擎。这些引擎用美国产的铝锭和美国产的制造的圆筒袖铸铁组成，再加上从日本进口的一些部件。完成的引擎被运到在加拿大阿里斯通、渥太华西北大约四十里的本田加工厂，在那里它们被组装成汽车。相当一部分的最终产品大约八万到九万辆汽车将被运到美国市场。

(二)北美自由贸易区关于产品配件原产地规则认定

当NAFTA在1989年1月正式实行时，加拿大制造的本田把在城市型汽车中使用的在美国制造的引擎当做符合以进口到加拿大为目的FTA原产地标准，美国的本田把在加拿大制造的城市型汽车当做以进口到美国为目的FTA原产地标准。这两种情形都被关税主管当局作为调查案例，案例中关注于通过加拿大海关税收前的引擎和在通过美国海关总署 (美国财政部门的一个分支)前的最终产品。这两个部门都经过了仔细的调查，1992年2月，他们都在五天内前后公布了决定。①Customs Regulations Amendments Relating to the United States－Canada Free－Trade Agreement，57 Fed．Reg．2447(1992)(revising 19 C．F．R．Ё 10．84，10．303，10．305，10．307，10．310)．本田对它的引擎产品和组装过程结论如下:首先，首段和尾段的副装配，可分类为协调制度中副标题8409.91中的引擎部分，即归类为在美国制造。其次，这些副装配是与其他从日本进口的零件一起组装和处理生产的引擎，因此可归类为协调制度中副标题8407.34。再次，运到加拿大的引擎在渥太华被装配到本田的城市型汽车中。本田坚持认为引擎中产自美国的原件总成本与在美国组装和处理的直接成本加起来达到50%的北美要求，因此，它的引擎应该满足在加拿大免税协议的要求。加拿大税收部门却认为只有除了在美国奥黑制造的71，000中的1，500个1.5公升的汽车引擎符合FTA下的免税协议。在本地成分中关于引擎的精确百分比并没有计算出来，但是加拿大税收部门认为是大约66%，包括“处理的直接成本”。加拿大税收部门的结论是根据标题“某种来自最终引擎的附加生产费用分配到首段副组装和尾端副组装中”。②Revenue Canada，Customs and Excise No．4568－6－5/Honda(engine)(BP)(Feb．27，1992)．在服从美国关税总署要求方面，加拿大的本田公司主张城市型汽车中非北美部件进口到加拿大已经发生了关税分类中关于汽车组装的变化，而且那些非加拿大部件，特别是在奥黑制造的引擎，符合了北美内容要求的50%程度，因此根据实质上的向上原则，有足够资格当做是100%的北美。因此，本田坚持认为，组装汽车符合50%的内容要求而且可以免税进入美国。

海关认为来自俄亥俄州发至安大略的引擎不符合百分之五十的要求，海关并根据滚动规则(the roll－down rule)因此认为引擎不具有任何北美含量。并追溯本田交纳从1990年3月1日出口美国的思域品牌汽车1700万美元的税单即2.5%的从价税。美国海关提出三项论点支持其立场。第一，附件301.2(4)要求的价值内容，在税则归类没有改变的情况下仅仅适用于“直接装配成本”。因此，在评估发动机的价值时，海关拒绝承认北美在美国花费的成本金额是“直接处理成本”，如压铸，机械加工头块不能计算进发动机的成本。这种解释似乎是错误的，因为美国关税曾经改变了从头块 (税则号8409.91)开始到引擎(8407.34HS)的关税分类，因此，正确的引用应该是，FTA第三章附件规则，而不是附件(301.2)。第十六条第3段规则(“由标题8407更改为……”)表示，在任何一方的领土上进行的直接处理费用，以及来源于美国和加拿大的成分价值都应该计算在内。第二，海关认为“合理地分配到产品的生产”成本，应当只是直接产生于产品生产。并且认为作为直接成本的是那些“成本性质可纳入工厂生产过程原料处理”。海关可能拒绝承认开销费用或“做生意的一般费用”为直接成本。③U．S．Customs Memorandum HQ 000164，supra note 29，at 10．但它也认为，由铸造和机械加工区块引起的成本无法合理地分配到产品的生产中。第三，海关驳回本田基于原产地规则一章的论点，该条文规定为“商品生产的直接成本支出，或者可以被合理地分配到生产的支出”提供津贴。本田争辩说，这意味着二种成本可允许:(1)由发动机生产引起的“直接成本”;(2)其他费用“合理分配”到货物的生产，即使它们不是直接的成本。而海关认为分配只适用于直接成本，而不是类似现场技术援助、特许权使用费和生产成本控制等。在海关看来，一旦本田声称的部分划归为生产发动机的费用不归为直接成本，则对发动机生产成本的合理分配不再需要讨论。海关的结论是，把允许计作直接成本的费用加总起来，发动机不符合含百分之五十原产货物的要求。因此，当发动机出口到加拿大，他们估算北美含量为零。在美国，加工费用以及“合理分配”到发动机生产的间接费用不包含在内，对全北美的思域汽车的含量的测定是致命的。根据海关总署的计算，在俄亥俄州没有任何信贷的发动机组装成本，整架车的北美成分含量为45.87%，①Quoted in William C．Symonds，Paul Magnusson ＆ John Pearson，Gunfight at the Customs Corral，BUS．WK．，Mar．2，1992，at 54，54．不足以通过百分之五十的门槛。而本田认为只要其发动机的北美成分曾经获得明确的信贷，思域汽车就能通过百分之五十的门槛。

三、本田汽车原产地规则案的重要启示

通过本田案得出的重要启示，是北美自由贸易区含量概念的引入，即产品无论是美国制造商的业务转移到墨西哥或加拿大，还是从加拿大转移到美国或墨西哥，这都可能会使得某一国失去许多就业机会，而基于北美成分的原产地规则旨在解决本区域内自由贸易最大化问题，从表面看可能使区域内某国失去一定的就业机会，但另一方面也可以避免第三国制造商尤其是日本和韩国利用比如墨西哥作为平台进入庞大的北美市场。而结合中国和东盟自由贸易区协议来看，似乎仅仅规定各国对区域内他国在符合一定的原产地标准的基础上而享有零关税待遇，这里忽略了区域内产品的在不同区域内国家再加工而产生的附加价值含量，不妨借鉴本案，在中国东盟自贸区原产地规则方面，也确定一个“中国东盟成分”概念，即使得原产地规则更为灵活和宽容，以最大限度的促进区域内自由贸易流动。

在三方谈判过程中，针对不同行业，甚至是行业内的产品采用了不同的当地含量要求。如上所述，加拿大和美国同意推迟关于本田案件的进一步争议讨论使得北美自由贸易协定生效相应延迟。如何对案件事实根据新的协议将作何处理是非常有指导性意义的。本田案件提出的根本问题是在计算中如何衡量非本土材料在组件的本地含量。净成本方法在为了将更多可允许的成本包括加工成本囊括进来而重新定义部分的解决了该问题。但是，在自贸区下，滚动式规则在本田案件中的适用还避免了一定程度数量的本地制造被计入到汽车中的本地成份。因此，在北美自由贸易协定谈判中，机动车辆原产地含量的滚动规则方法将被取消，取而代之的是厂家将被允许跟踪到最终产品的所有费用。北美自由贸易区规则，将计算除促销，营销成本和售后服务成本以及其他不允许计入的利息成本外的所有由生产者产生的成本。②See，e．g．，When is a Rose not a Rose?Or，Rules of Origin under NAFTA，BUS．MEX．，Oct．1992，at 6，7．以上那些不能做为生产产品直接成本的费用，生产者可以“合理分配”到出口商品中去。

(一)自由贸易协定原产地规则过于复杂化;在谈判中、加拿大美国解释加美自由贸易协定，或北美自由贸易协定没有任何地方对上述讨论的问题给出一个令人鼓舞的答案。事实上，即使是阅读协定中的一个章节足以让人忘记了作为一个协议是关于什么的规则，特别是在搜索规则的规则，例外的例外，以及令人眼花缭乱的交叉引用。③See U．S．GENERAL ACCOUNTING OFFICE，IMPLEMENTATION OF THE U．S． －CANADA FREE TRADE AGREEMENT 28－31(GAO/GGD－93－21，1992)．

(二)在本田案例中，糊涂官僚的晦涩解释和附件做出的所谓正确解释，都说明现代国际不仅是跨国企业的时代，更是跨国货物的时代。与其困惑于使用上卷滚动法和下卷滚动法，还不如采用跟踪和“合理分配”直接和间接成本法——这些所有的设计用于区分证实有没有本地身份汽车的制度，不如说本田是在加拿大制作而使用美国发动机的日本汽车来得简单。这不仅适用于本田，还适用于其他的汽车，电脑，复印机等。由此得出结论，北美本田的渊源是日本。但对于合资公司来说问题发生了变化?像在加州弗里蒙特的通用丰田，或在安大略省英格索尔的通用铃木，是否能够从北美自由贸易协定中获得一些特别的优惠就有问题。

(三)没有人愿意将一个外国的产品附上本国包装的方法来逃税。事实上，无论是自由贸易协定和北美自由贸易区都有条款，来防止商品仅仅通过简单的包装或用水稀释，或其他加工方式而将其推定为本国产品，而核心部件规避货物原产地规则却并没有提及。①FTA，Art．301(3);NAFTA，Art．412．但是，假定在此没有技术手段来阐明一件商品的真实价值——包括观念、研究开发、长远规划、企业文化等，那么质问关于在某自由贸易区组装的汽车 (或者相机、机械工具等)进入另一国领土享受免税的待遇的异议就涉及到公平问题。美国要征收来自加拿大的本田2.5%的税收，这样做是想在美国鼓励，而不是在加拿大组装业务，如果后者是真的，这是否违背自由贸易协定的精神?

(四)即使我们不知道百分之五十增值的方法中跟踪和追踪行政费用是什么，原产地规则，换句话说，可能自己也成为非关税壁垒。复杂的规则不仅反映各方交易和隐藏的动机，他们也含糊和破坏着自由贸易协定的目标。细看旨在将墨西哥组装厂的规定引入原产地规则的篇章规定，美国工人、消费者、国会议员比起通用和福特更担心在墨西哥的尼桑或丰田装配厂;人们或许认为，美国恐惧的是，加工厂从密歇根州移往墨西哥，一点也不被严格的原产地规则所妨碍。通过对各种特殊利益的狭隘的平衡计量可能这些问题会有一些答案。但它是数字，只是计数，而不是原则。对大多数现代贸易的法律理想而言原产地规则的设置运作似乎是正确的，但也令人感到不安。如上所述，谈判是在可能的一面进行。当人们面对自由贸易协定和北美自由贸易区原产地规则的章节，已存在这么多附属协议，就算再多一些也不是什么难事了。

(五)该案对中国区域合作基础上签订的原产地规则协议具有重要的借鉴意义。中国东盟自由贸易区原产地规则的设定，市场准入条件和各种预期效应会直接影响其功能的实现。因此，探究中国东盟自由贸易区原产地规则的构建问题要以中国东盟自由贸易区的预期利益和其原产地规则的根本导向为基础。区域贸易协定作为WTO“最惠国待遇”原则例外存在，最大程度的贸易自由化是成员国追求营造公平的区内市场竞争环境的根本，在货物贸易、服务贸易和投资等领域实现成员间的广泛合作是其基本路径。因此，中国东盟自由贸易区原产地规则的制定应预防因“贸易偏转”(trade deflection)引起区外非成员国“搭便车”的现象，准确认定享受特惠待遇产品的资格。另外，现存的中国东盟自由贸易区原产地规则过于概念化，缺少灵活性，因此中国东盟自由贸易区原产地规则的设定在借鉴NAFTA的基础上，应以实现成员方预期利益最大化为根本目的，同时防止贸易偏转。建立一个科学合理的原产地规则体系在最大程度上限制贸易偏转和促进贸易自由化之间寻求平衡，也即在特惠贸易利用率和原产地规则的技术设定和实施成本之间寻求最佳结合点。