美国金融监管改革法案对世界金融监管立法改革的影响

陆 爽

(贵州大学，贵州 贵阳 550003)

一、美国金融监管法案出台背景及主要内容

美国金融监管改革法案全称为《2010年华尔街改革和消费者保护法》(因以参议院银行委员会主席多德和众议院金融委员会主席弗兰克命名，所以又称为《多德－弗兰克法案》)，历经美国财政部提案、众院立案、参院立案、参众两院协调，历时一年多后，于2010年7月21日由美国总统奥巴马正式签署，终于完成了自“大萧条”以来改革力度最大、影响最深远的金融监管改革立法程序。该法案的出台，反映了美国朝野对华尔街金融危机产生根源的全面反思，其核心宗旨是防范系统性金融风险，避免新的金融危机，确保美国金融业可持续发展，重塑美国金融监管体系，提升美国金融竞争力，恢复对全球金融绝对领导权;其主要内容包括:1)加强监管力度。其一，成立金融稳定监管委员会，负责监测和处理威胁国家金融稳定的系统性风险;其二，改革美联储，赋予其更大的金融监管权;其三，提高监管标准，对有系统性风险的金融机构，提出了更高的资本充足率、杠杆限制和风险集中度要求;其四，限制银行自营交易及高风险的衍生品交易;其五，对金融企业高管人员薪酬进行监督。2)扩大监管范围。法案将之前缺乏监管的场外衍生品市场、对冲基金、私募基金等纳入监管视野，进一步扩大监管范围，消除监管死角;3)保护金融消费者。在美国联邦储备委员会下设立新的消费者金融保护局，对提供信用卡、抵押贷款和其他贷款等消费者金融产品及服务的金融机构实施监管。由于美国在当今世界金融体系中的特殊地位，以及事实上是世界金融规则的主要制定者之一，因此，其金融监管改革法案无疑会对世界金融监管立法改革产生深远的影响。这种影响主要体现在对全球、区域和各国国内金融监管立法改革的影响三个层面上，分述如下:

二、对全球金融监管立法改革的影响

目前调整国际金融关系的条约主要有《国际货币基金协定》、《国际复兴开发银行协定》、《巴塞尔协议》等，其中调整国际金融监管关系的主要是《巴塞尔协议》。该协议随着国际金融形势的发展变化经过了多次修订。美国金融监管法案对全球金融监管立法的影响主要体现在该协议最新修改版本《巴塞尔协议Ⅲ》之中。新协议于2010年9月12号由27个成员国的中央银行代表签署，并在2010年11月12日在首尔20G峰会上获得通过。巴塞尔委员会提出，新协议的各项基本原则普遍适用于全世界的所有银行。新协议问世后，国际金融市场的参与者很可能会采用新协议来分析各国银行的资本状况，而有关国际组织也会把新协议视为新的银行监管的国际标准。因此，探讨美国金融监管法案对《巴塞尔协议Ⅲ》的影响，对我国金融监管立法改革有重要参考意义。《巴塞尔协议Ⅲ》在很多方面借鉴了美国金融监管法案:首先是与美国金融监管法案基本取向一致，即为全球金融业的稳定提供保证，以防范系统性金融风险，避免新的金融危机;其次，监管侧重点是国家的“国际活跃银行”，这事实上就是美国金融监管法案中“有系统性风险的金融机构”的另类表述;其三，监管基本框架融汇了美国金融监管法案的重要元素。《巴塞尔协议Ⅲ》的三大支柱分别是最低资本要求、监管部门的监督检查和市场约束，显然融汇了美国金融监管法案中加强金融监管这部分内容的诸多元素;其四，其核心内容体现了美国金融监管法案中提高监管标准的基本思想。新协议的核心内容在于提高了全球银行业的最低资本监管标准，较之原协议主要有以下几个方面的变化:1)一级资本充足率下限将从现行的4%上调至6%，“核心”一级资本占银行风险资产的下限将从现行的2%提高到4.5%;2)增设总额不得低于银行风险资产的2.5%的“资本防护缓冲资金”，在2016年1月至2019年1月之间分阶段执行。此后， “核心”一级资本、一级资本、总资本充足率分别提升至7.0%、8.5%和10.5%;3)提出0－2.5%的逆周期资本缓冲区间，由各国根据情况自行安排。这些规定显然是利益于借鉴美国金融监管法案中有关提高监管标准，对有系统性风险的金融机构设置更高的资本充足率、杠杆限制和风险集中度要求等规定。

三、对重要区域经济体金融监管立法改革的影响

目前国际上最具影响力的区域经济体是欧盟，因此，本文仅探讨美国金融监管法案对欧盟金融监管立法改革的影响。这种影响主要体现在:其一，欧盟金融监管改革法案。该法案于2010年9月22日由欧盟议会通过。根据该法案，欧盟成立欧洲系统性风险委员会，负责监控和预警欧洲经济中的各种风险，其功能类似于美国金融稳定监管委员会;欧盟的金融监管权限大大加强，并且监管机构的职权还可视情拓展。这显然是借鉴于美国对美联储金融监管扩权;消费者保护是金融监管的中心目标。这更是受益于美国金融监管法案中保护金融消费者的规定;其二，对冲基金监管法案。该法案于2010年11月11日由欧洲议会正式通过，这是欧盟第一套直接监管对冲基金和私募股权投资行业的法规。该法案在提高对冲基金运营的透明度，加大了对投资者的保护力度等方面借鉴于美国金融监管法案，而在引入了“欧盟护照”机制方面又有所创新。所谓“欧盟护照”机制，是指对凡是要在欧盟金融市场上运营的对冲基金必须先向监管机构注册，以取得护照，并接受监管。

四、对主要发达国家金融监管立法改革的影响

美国金融监管法案对世界各国国内金融监管立法改革的影响，主要体现在金融业比较发达的国家，由于篇幅有限，本文仅以英国和法国为例进行探讨:1)对英国金融监管立法改革的影响。英国伦敦是世界金融中心之一，受美国金融监管法案的启示和影响，英国拟全面改革金融监管体系。今年2月初，英国财政部日前发布金融监管改革的详细方案，尝试通过改革防范未来的系统性风险。根据该方案，英国金融服务监管局 (Financial Services Authority，简称FSA)将会解散，取而代之的是英国央行下属机构独立金融政策委员会 (Financial Policy Committee，称FPC)、英国央行下属审慎监管局 (Prudential Regulatory Authority，称PRA)和独立的市场运营行为监管——金融市场行为监管局 (Financial Conduct Authority，称FCA)，该机构将行使消费者保护和市场管理局的职责。该方案中英国央行的扩权，加强对金融市场的监管和保护金融消费者都借鉴于美国金融监管法案;2)对法国金融监管立法改革的影响。法国是欧盟重要的成员国之一，通过对本次金融危机的全面反思，借鉴美国金融监管法案，法国政府2010年10月23日颁布实施银行和金融监管法，以加强金融体系的监管，避免新金融危机发生。根据该项法律，设立监督局以监控银行和保险行业的产品创新，成立金融监管和系统风险理事会以规避金融风险，同时加大针对不规范交易和活动的惩罚力度，大幅提高法国金融市场管理局和监督局的处罚权。这项法律还首次对金融工具买卖、金融衍生产品、碳交易和评级机构等金融交易和活动作出规范，禁止裸卖空交易，并授权法国金融市场管理局加强金融工具卖空交易的透明度，加强对衍生产品市场和评级机构的监管。

五、完善我国金融监管法律体系的思考

华尔街金融危机并未使世界金融基本格局发生根本变化，美国依然是全球金融中心，纽约仍然是世界最大的金融资本市场，美国金融监管法案必然会对国际金融市场产生巨大的冲击，对世界金融监管立法改革产生深远的影响。因此，我国要关注美国金融监管改革的基本动向，借鉴美国金融监管法案，对中国金融监管体系进行全面审视与改革，创建符合中国国情和顺应世界金融监管发展趋势的金融监管法律体系。首先在立法取向上，新的金融监管法律体系应能够有效防范系统性金融风险，兼顾金融活动运行安全、效率和消费者的保护，确保我国金融业可持续发展，提升我国金融业核心竞争力;其次，通过立法确立科学的金融监管组织体系。我国原有的金融监管组织体系是“一行三会”制 (中国人民银行、银监会、证监会和保监会)，2008年作了局部调整，以中国人民银行为牵头部门，会同银监会、证监会和保监会建立金融监管协调机制。该机制主要是协调货币政策与监管政策，以及货币政策与金融监管法规之间的关系，建立金融信息共享制度，防范、化解系统性风险，维护国家金融安全。这样的设置有利于适应我国金融机构正逐步由分业向混业经营过渡的现实情况，但仍有一定的局限性，即由于中国人民银行本身也为监管机构，监督管理银行间同业拆借市场、银行间债券市场、黄金市场等，也有其监管本位利益，从而削弱其协调的力度。因此，应设立一个超越于上述各监管机构之上的综合金融监管协调机构，可考虑由国务院来组建有“一行三会”和其他相关部委参加的全国金融监管协调机构，这样的机构具更权威和公正的协调能力;其三，完善对系统性风险金融机构监管的法律制度。通过立法确定系统性风险金融机构的判定标准和监管标准，对系统性风险金融机构，在风险资本要求、杠杆率限制、流动性要求及总体风险管理方面应执行更为严格的监管标准，并且实施更为详尽的信息披露要求;其四，扩大金融监管范围。金融立法应具有一定的前瞻性，随着我国金融市场和衍生品的发展，在立法中应考虑将金融监管的范围扩展到以后可能出现的场外衍生品市场、对冲基金、私募基金以及信用评级机构等;其五，加强对金融机构高管人员薪酬的法律约束。以扼制其从事金融活动的过分冒险的冲动;其六，完善对金融消费者保护的立法。随着世界金融业的飞速发展，金融创新产品层出不穷并日趋复杂化，在金融消费领域，消费者与金融机构强弱差距日趋扩大，并且无法通过市场机制和自身努力而改变弱势地位。因此，加强金融消费者权益保护成为美国金融监管法案追求的主要目标之一，也为世界金融监管立法改革趋势之一。我国可从以下两个方面进行立法上的完善:其一，在《消费者权益保护法》中明确将金融消费纳入生活消费的范畴，从而使金融消费者与其他领域的消费者一样获得《消费者权益保护法》的保护;其二，在相关金融监管法规中将保护金融消费者权益作为法定监管目标之一，并对金融消费者享有的权利，金融机构对金融消费者应承担的义务，以及金融监管机构保护金融消费者的法律职责作出具体规定，明确三者在金融消费活动中的法律关系。

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