关于进一步加大云南中低产田地改造及资金筹措整合力度的几点建议

金吉斌

(云南农业职业技术学院，云南 昆明 650031)

1 云南省中低产田地改造的主要成效

2008年12月，云南省委八届六次全委会作出了“举全省之力，用12年时间改造2000万亩中低产田地、增产100亿斤粮食”(1亩 =1/15 hm2，1斤 =0.5 kg，下同)的重大决策后，省、州(市)、县(市、区)三级人民政府、省里有关部门都相继建立了领导机构和工作机构，掀起了新一轮中低产田地改造热潮。省里相继出台了《云南省2000万亩中低产田地改造规划纲要(2009—2020年)》(以下简称《规划纲要》)、《云南省人民政府关于加快中低产田地改造的意见》等一系列规范性文件，建立了中低产田地改造工作目标责任制，建立健全了中低产田地改造联席会议制度、部门会商制度、项目管理制度、考核奖励制度等。全省各级政府和有关部门坚持把中低产田地改造与转变经济增长方式、农业产业结构调整、发展现代农业和建设社会主义新农村紧密结合起来，以治水改土为中心，以提高农业综合生产能力为目标，集中人力、物力、财力，加大对中低产田地改造的工作力度。全省16个州(市)和129个县(市、区)均按照高起点、高标准的要求编制了中低产田地改造规划，经省级组织评审后建立了规模为161万hm2的全省中低产田地改造项目库，为省级项目统筹和实施搭建了平台。

2009—2010年，全省共筹资75亿元用于中低产田地改造，完成改造面积40万hm2[1]，配套完成小型水利工程19120项，修筑沟渠10332km，建设机耕路8200km，铺设管网12344km，完成坡改梯1.798万hm2，实施生物农艺措施7.35万hm2，农民人均增加了0.013 hm2高稳产农田，创造了“马龙模式”、“勐海模式”、“平远速度”等中低产田地改造的先进经验。全省基本形成了政府大手笔、项目大集中、资金大整合、社会大参与、群众大建设的“大改造”格局，呈现出规划起点高、工程投入大、改造进度快、工程质量好的发展态势。

2 云南省中低产田地改造及资金筹措整合存在的主要问题

(1)需求、投入矛盾大。云南省中低产田地数量多、面积大，资金需求与实际投入存在较大差距:一方面受资金投入量限制，还有大量中低产田地没有纳入改造计划;另一方面部分项目建设标准有待提高，一些中低产田地改造后没有达到建设标准和高稳产农田标准。例如，有的地块仅实施了沟渠配套工程，有的仅实施了土地整形工程，还有的仅实施了机耕路建设工程，改造措施单一影响了改造效果。尤其是随着中低产田地改造工作的不断推进，今后改造的重点将向山区、半山区和贫困地区延伸和推进，这些地区改造成本高、难度大，投入与需求之间的矛盾将更加突出，导致资金筹措压力增大。

(2)投入标准难统一。由于资金的投入来源、投资方向、投资标准不同，各部门工作目标各有侧重，中低产田地改造建设的投资标准、设计要求不一致等，中低产田地改造成果很难达到统一的规范标准。例如，有些项目投资力度大，因地制宜地实施了不同的改造措施，改造效果达到甚至超过建设标准;有些项目资金投入偏少，项目整合难度大，不能完全按照建设标准实施，改造效果不够理想。

(3)资金到位不及时。项目管理职能分散到各个部门、项目审批程序简繁参差、上报批复的时间不同步，导致项目批准和资金拨付到位时间间隔大，直接影响了改造项目的集中整合，并常常导致错过了农时节令。例如，有的项目申报和审批程序复杂、耗时较长，难以及时批复实施，往往批复后已经过了农闲季节，耕地上种植有农作物，不便进行改造;项目开工时间规定不统一，有的项目通过评审就可以启动，有的需要正式批复后才能启动;不同部门项目实施时间不同步，比如烟草部门的项目一般是当年1月开工，年底前全部完工，而其他部门的项目均是当年冬、第二年春实施。上述问题的存在导致不同项目集中在同一片中低产田地进行改造时，改造进度难以统一，改造效果显现较慢。

(4)投入重点不突出。云南省中低产田地改造以山区、半山区为重点，但由于山区、半山区中低产田地零星分散、坡陡埂高、缺乏水源、灌排基础设施薄弱、耕作层浅薄贫瘠、水土流失严重、不便于机械施工、投入高效益低，因此改造难度比较大。从已经实施的项目来看，受投入等方面的限制，按照“大规模、大连片、高标准”的建设要求，实施的项目集中在坝区的多、在山区半山区的少。从全省大部分耕地位于山区、半山区坡耕地的实际来看，现在的建设重点与重在山区、半山区的要求还有差距，改造重点不够突出。

(5)规模效益不明显。由于没有打破长期形成的条块分割、封闭运行、各自为政的思维模式和项目管理机制，改造项目由多个责任部门分别管理实施。各部门从自身职能出发提出建设内容，制定管理验收办法，导致项目建设的投入、建设和验收标准不同。目前，项目资金统筹整合、协调配合、集中投入的机制还没有完全建立起来。实际工作中在项目布局和资金安排上仍存在各吹各打、各自为政的情况，难以形成投入合力，较难实现资金集中投入的规模效益。

(6)各地发展不平衡。全省各州(市)、县(市、区)改造工作发展不平衡。例如，曲靖、文山、玉溪、楚雄等州(市)资金整合力度大，各方面工作开展得较好，而丽江、临沧、德宏等州(市)开展得相对迟缓;各地财力不一，有的州(市)安排了配套资金，有的州(市)则没有;有的县(市、区)项目前期工作做得好，列入计划的项目较多，有的则相对较少;有的县(市、区)整合项目资金，连片规模开发成效明显，有的改造面积小，示范带动作用较差。

(7)农艺措施不到位。由于单位面积资金投入不足等，有的项目在实施中不注意保护耕作层，熟土回填不够;有的项目实施工程措施之后，种植生物篱、种植绿肥、增施农家肥、聚土垄作、合理间套种、测土配方施肥等生物农艺措施没有跟上，固土保墒不够，导致土壤肥力下降，耕地质量没有得到提高，仍处于中低产田地的产出水平，群众意见较大。

(8)建后管护不规范。由于项目后续管理工作长效机制还不完善、不健全，工程完工后的管护工作还存在一些问题，尤其是一些地方存在中低产田地改造建设项目交付使用后管护主体不明确、管护经费不落实、重用轻管等现象，加之部分群众认识不到位、管护积极性不高，导致中低产田地改造项目工程措施的损毁现象比较严重，影响了效益的长期发挥。

3 “十二五”期间中低产田地改造的任务及资金需求

3.1 改造任务

《规划纲要》提出，2009—2020年云南省要改造中低产田地133万hm2，其中:2009—2012年为第一阶段，计划改造 60万hm2;2013—2020年为第二阶段，计划改造 73万hm2。“十二五”头两年每年改造15万hm2，后三年每年改造9.3万hm2，“十二五”期间改造任务是58万hm2。

3.2 资金需求

《规划纲要》指出，项目规划期内总投资300亿元以上，第一阶段(2009—2012年)每年投资35亿元以上，4年累计投资140亿元以上;第二阶段(2013—2020年)每年投资20亿元以上，8年累计投资160亿元以上。“十二五”头两年每年投资35亿元以上，后三年每年投资20亿元以上，“十二五”期间总投资需求在130亿元以上。

4 加大中低产田地改造及资金筹措整合力度的建议

近年来，针对财政支农资金使用和管理分散的问题，国家鼓励对支农资金进行整合使用，以发挥集中效益。实施新一轮中低产田地改造是云南省委、省政府的德政工程和民心工程，因为目前的财力还做不到专项大规模投入，所以有必要整合各种支农资金，集中力量办大事。大规模整合支农资金用于中低产田地改造既有政策支持又有经验积累，既有思想基础又有整合平台，现就进一步加大中低产田地改造及资金筹措整合力度提出如下建议:

(1)拓宽渠道加大投入，着力形成多元化投入机制。中低产田地改造对于云南省与全国同步实现建设小康社会的目标具有十分重要的意义，考虑到目前资金投入还停留在整合现有资金的层面，建议设立云南省中低产田地改造专项资金，由省级财政预算每年安排20亿元以上资金专项用于中低产田地改造，其中10亿元以上专项用于山区、半山区中低产田地改造，5亿元以上用于落实农艺措施，2亿元以上用于项目建后管护，1亿元以上用于以奖代补。中低产田地改造需要投入数百亿元的资金，这么大的资金需求不可能全部由财政承担，因此建议探索建立以政府投入为主导、农民为主体、市场融资和社会资金投入为补充的多元化投入机制，在切实加大财政投入力度的基础上，着力强化金融支持，发动农民投工投资投劳，引导社会资本积极参与中低产田地改造项目。

(2)转变方式扩大范围，构建支农资金大整合格局。由于目前财政支农资金整合主要是项目和项目资金下达以后的整合，是资金分配以后的“后整合”[2]，各种支农资金申报、下达、实施进度和要求不一致，导致以县为平台进行资金整合存在较大困难。为确保资金整合效果，建议从源头抓起、从预算环节整合支农资金。首先，根据中低产田地改造任务，清理部门预算中的项目支出，归并整合性质相同、用途相似的项目支出，重视预算安排，将项目申报、资金拨付、监督管理等各个环节整合到一个管理系统内。针对上述问题，建议采取自上而下省、市、县多层级整合的方式，其中省级对中央下拨的各种支农资金和省级财政各种支农资金进行有效整合;州(市)级对省级整合资金项目进行组织指导和监督检查，根据财力情况对本级财政各种支农资金进行有效整合;县(市)级重点组织实施好省、州(市)整合资金支持的中低产田地改造项目，对本级财政的支农资金进行整合。其次，为提高整合效果、加快建设进度，建议除救灾资金、粮食直接补贴资金等特殊用途资金外，将财政部门管理分配的支农资金以及农口部门预算中用于项目的支出，都纳入支农资金整合范围。再次，在中低产田地改造项目实施期间，整合资金集中用于项目建设，项目完成后再将资金集中投向其他领域或项目，逐步形成支农资金整合使用、集中力量干大事的长效机制。

(3)着力突出改造重点，切实强化山区、半山区改造。云南省山区面积大、坡耕地比重高、农田损耗多、土地产出率低是现代农业建设的薄弱环节，也是挖掘农业生产潜力、提高单产的重要突破口。在中低产田地改造过程中，建议把山区、半山区作为实施重点，项目安排重点向山区、半山区倾斜，向贫困地区和少数民族地区倾斜，集中资金，集中力量，采取强有力的措施，努力改善这些地区的农业基础设施;在全省中低产田地改造项目库中，优先选择那些当地党委、政府重视，群众积极性高，投资效益相对较好的山区、半山区项目予以实施;建议省级财政每年在预算内安排10亿元以上的专项资金，用于对边远、少数民族、贫困地区、山区、半山区、高寒低热河谷地区的中低产田地改造实施专项补助。

(4)加大奖惩监管力度，充分调动各方改造积极性。建立健全制度，强化绩效考评，是保障支农资金安全运行、高效使用的前提和条件。建议通过联合检查考核，采取委托中介机构开展“第三方”审计、村民代表考核打分等多种方式，建立覆盖中低产田地资金运行各环节的绩效评价指标体系，在放权的基础上加大中期评估和验收考核力度[3];建议在已经出台的《云南省中低产田地改造考核奖励试行办法》的基础上，省级财政每年安排1亿元专项资金奖励中低产田地改造先进地区，以进一步调动各方参与和投入中低产田地改造的积极性、主动性和创造性;针对整合后的支农资金相对集中、数额较大、监管困难的问题，建议全面落实项目责任制，逐个项目落实政府、主管部门和施工单位责任人，明确其对项目进度、工程质量和安全生产的具体职责;要建立责任追究制，对完不成任务、工程出现重大质量或安全问题的，严格落实责任追究;加强对项目的督促检查，严把工程质量关和工程进度关，严防豆腐渣工程，严肃查处挤占、挪用、贪污项目资金等违法行为，确保工程安全、资金安全和干部安全。

(5)强化农艺管护措施，确保发挥项目长期效益。为了保证项目效益发挥，建议由省级财政每年安排5亿元资金专项用于中低产田地改造中农艺措施的落实，省级各部门在下达项目计划时要尽可能兼顾生物、农艺措施和土壤培肥，把用地、养地结合起来，确保改造后耕地真正达到高产稳产;在改造中注意克服重工程措施轻农艺措施的倾向，采取恰当的措施回填熟土，通过生物、农艺措施改善土壤结构，提高土壤肥力，同时发动农民采取各种措施培肥地力，提高土地产出率;逐步建立竣工验收后移交和后继管护的有关制度，由项目所在地的市(县、区)、乡(镇)各级政府和村民委员会制定相应的建后管护制度，落实管护主体和管护经费，制定村规民约，使村民自觉爱护公共设施，主动参与管护;开展中低产田地改造后继服务技术措施的研究和推广工作，加强农田改造技术管理队伍培训，加大中低产田地改造后农业生产综合技术投入力度，确保改造一块，实现高产稳产一块。

[1]邓一轩.云南:中低产田地改造激活农业潜能[EB/OL].(2011－03－02)[2011－04－15].http://finance.sina.com.cn/roll/20110302/08389455798.shtml.

[2]陈池波，胡振虎.整合财政支农资金的模式构建[J].中南财经政法大学学报，2007(6):76－79.

[3]匡远配.财政支农资金整合发展现代农业问题研究[J].南方农村，2009，25(3):57 －59.