同一生产建设项目水土保持与土地复垦存在的问题探讨

2011-02-16牛光辉陈绍宇

中国水土保持 2011年10期

牛光辉,陈绍宇,谭晓

(钦州市水土保持监测分站,广西钦州535000)

1 我国水土流失及土地损毁现状

我国是世界上水土流失最严重的国家之一,水土流失已成为我国当前头号环境问题,严重威胁着国家生态安全、粮食安全、防洪安全[1]。根据中国水土流失与生态安全综合科学考察成果,目前我国仍有水土流失面积356.92万km2,占国土面积的37.18%;年均水土流失量45亿 t,占世界水土流失量的20%。仅“十五”期间,全国各类生产建设项目扰动土地面积就达5.53万km2,弃土弃渣量92.1亿t,生产建设项目造成的水土流失比自然状态下高出数十倍甚至上百倍,危害十分严重,恢复难度很大[2]。

据不完全统计,截至2009年,我国生产建设活动和自然灾害共损毁土地约1.3亿多亩(15亩=1 hm2,下同),其中生产建设活动损毁约1亿多亩,自然灾害损毁约2 000多万亩。目前已复垦面积约3 000多万亩,但还有约1亿多亩尚未得到复垦。同时,每年生产建设活动新损毁的土地不断增加,平均每年损毁几百万亩,土地复垦面临着“旧账未还、新账又欠”的严峻形势。在耕地后备资源日益枯竭、生产建设活动不断扩展的背景下,我国的人地矛盾、经济增长和耕地保护之间的矛盾将更加突出,坚守18亿亩耕地红线也面临严峻挑战。

目前我国仍处于经济高速增长阶段,随着工业化、城镇化进程的加快,大规模的经济建设活动不仅会造成大量新的水土流失,而且还不可避免地占用、损毁大量耕地,在此形势下,我国的水土保持和土地复垦工作任重而道远。

2 生产建设项目开展水土保持及土地复垦工作的规定

面对我国严峻的水土流失和土地损毁现状,对生产建设项目开展水土保持和土地复垦工作就显得十分必要和迫切,为此我国也制定了相应的法律法规来进行强制规定。

根据新水土保持法第二十五条规定:在山区、丘陵区、风沙区以及水土保持规划确定的容易发生水土流失的其他区域开办可能造成水土流失的生产建设项目,生产建设单位应当编制水土保持方案。第二十六条规定:依法应当编制水土保持方案的生产建设项目,生产建设单位未编制水土保持方案或者水土保持方案未经水行政主管部门批准的,生产建设项目不得开工建设。

《关于组织土地复垦方案编报和审查有关问题的通知》(国土资发[2007]81号)规定:凡已经或可能因挖损、塌陷、压占、污染等原因对土地造成破坏的生产建设项目(生产项目是指开采矿产资源、烧制砖瓦等项目,建设项目是指交通、水利、能源等项目),土地复垦义务人均应编制土地复垦方案。新颁布的《土地复垦条例》第十三条规定:土地复垦义务人未编制土地复垦方案或者土地复垦方案不符合要求的,有批准权的人民政府不得批准建设用地,有批准权的国土资源主管部门不得颁发采矿许可证。

从以上可以看出,对于有编制水土保持和土地复垦方案任务的生产建设项目,水土保持法和《土地复垦条例》都各自把是否编制水土保持和土地复垦方案作为生产建设项目能否开工的必要条件,从而确立了水土保持方案和土地复垦方案在生产建设项目审批立项和开工建设中的前置地位,强化了水土保持和土地复垦方案的法律地位。这表明了国家对保护水土资源的高度重视,对于防治水土流失和缓解土地供需矛盾具有重要意义。

3 同一生产建设项目水土保持和土地复垦方案中存在的问题

3.1 表土剥离及保护问题

表土是土壤剖面中最靠近地表的一个层次,该层土壤富含腐殖质,一般厚度20～30 cm,是泥土中含有最多有机质和微生物的地方,有利于地力的快速恢复和植物的快速生长[3]。由于表土的特殊性、稀缺性和重要性,因此对破坏土地进行表土剥离是土地复垦的关键保障措施之一,它直接影响着土地复垦的方向和质量,甚至关乎着土地复垦工作的成败。

新水土保持法和新《土地复垦条例》都要求对表土进行剥离,剥离表土作为后期土地复垦的土源。新水土保持法第三十八条规定:对生产建设活动所占用土地的地表土应当进行分层剥离、保存和利用,做到土石方挖填平衡,减少地表扰动范围。另外,《开发建设项目水土保持技术规范》中也规定:主体工程动工前,应剥离熟表土并集中堆放,施工结束后作为复耕地、林草地的覆土[4]。

《土地复垦条例》第十六条规定:土地复垦义务人应当首先对拟损毁的耕地、林地、牧草地进行表土剥离,剥离的表土用于被损毁土地的复垦。另外,《土地复垦条例》对土地复垦义务人不进行表土剥离的处罚措施也进行了明确规定。《土地复垦条例》第三十九条规定:土地复垦义务人未按照规定对拟损毁的耕地、林地、牧草地进行表土剥离,由县级以上地方人民政府国土资源主管部门责令限期改正;逾期不改正的,按照应当进行表土剥离的土地面积处每公顷1万元的罚款。

由于水土保持法和《土地复垦条例》都要求进行表土剥离,因此在编制同一生产建设项目的水土保持和土地复垦方案时,都会牵涉到表土剥离及在表土堆放场设计挡土墙、截排水沟和撒播草籽等保护措施。但是由于两个方案在编制过程中大多都没有进行衔接,结果导致表土剥离的时间和厚度、剥离表土堆放的位置和面积、挡土墙及截排水沟的设计尺寸和长度、草籽撒播的密度和种类等可能都会有很大的差异。

两个方案中的表土剥离及保护的工程设计不同,最终导致其工程量及工程概算也必定不同,这样就存在着矛盾设计及重复投资问题。矛盾设计对施工人员造成困惑,重复投资对业主造成不必要的经济负担。

3.2 弃渣场的复垦问题

新水土保持法第二十八条规定:依法应当编制水土保持方案的生产建设项目,其生产建设活动中排弃的砂、石、土、矸石、尾矿、废渣等应当综合利用;不能综合利用,确需废弃的,应当堆放在水土保持方案确定的专门存放地,并采取措施保证不产生新的危害。这个专门存放地可能是弃土场、弃渣场、排矸场或尾矿库,因废弃物的不同而叫法不同,为便于说明可统称之为弃渣场。第三十八条规定:在生产建设活动结束后,应当及时在存放地(弃渣场)的裸露土地上植树种草,恢复植被。弃渣场植树种草的过程本身就是一个复垦的过程,而在土地复垦方案编制中,仍会对弃渣场进行复垦,并且复垦方向可能与水土保持的复垦方向有差异。

《关于加强生产建设项目土地复垦管理工作的通知》(国土资发[2006]225号)规定:被破坏的土地要优先复垦为农用地,用于种植、林果、畜牧、渔业等农业生产。编制人员根据这一要求,在复垦时优先把弃渣场复垦为耕地,若原来破坏土地类型为耕地且土源丰富的,则要求尽量复垦为耕地。水土保持方案中要求对弃渣场进行植树种草,而在土地复垦方案中对弃渣场要求尽量复垦为耕地,这就出现了矛盾复垦。如果不能复垦为耕地,则要复垦成林草地,而在水土保持方案中已经植树种草,这就又出现了重复复垦。

在编制同一生产建设项目水土保持及土地复垦方案过程中,还会有更多类似的矛盾和重复,必须重视起来,寻找合理解决的办法,来理顺方案之间的关系,更好地发挥土地复垦和水土保持的作用。

4 建议和对策

4.1 开展土地复垦工程界定

对于同一生产建设项目存在的表土剥离及保护和弃渣场的复垦问题,实质上是一个工程界定问题。由于生产建设项目的土地复垦方案编制工作刚刚起步,还没有形成一个科学系统的土地复垦工程体系,导致水土保持和土地复垦工程之间的混淆,因此有必要组织水利和国土部门的专家进行讨论研究,做一个生产建设项目的土地复垦工程界定。只有进行工程界定,才能避免在水土保持和土地复垦方案中出现重复设计和重复投资问题。

4.2 做好水土保持和土地复垦方案的衔接

土地复垦工程界定之后,下一步就要从编制顺序、编制主体及编制能力三个方面做好水土保持和土地复垦方案的衔接工作。在编制顺序上,两个方案应该做到同步编制,互相参考。在编制主体上,尽量由同一家单位来编制水土保持和土地复垦方案。在编制能力上,编制人员尽量有水土保持和土地复垦两方面的知识和经验。这样才能保证两方案的衔接,提高两方案的科学性、协调性和合理性。