我国矿山环境问题及法制建设探讨：以尾矿和采矿废石为例

金灵灵

(中国地质大学(北京)人文经管学院，北京 100083)

矿业是国民经济的基础产业，我国95%的一次性能源，80%基本原材料来自于矿产资源开发所提供的矿物原料。同时，矿产资源开发又是一项对生态环境具有重大影响的社会生产活动，在人类社会的各项社会生产活动中，以矿业对生态环境的影响最为深远且不易恢复。

1 我国的尾矿及采矿废石问题现状

随着我国经济的迅速发展，对矿物原料的需求持续增长，与此相伴的是每年排放的尾矿和采矿废石持续居高不下。据中国矿业联合会绿色矿业办公室提供的统计数据，近年来我国每年矿山尾矿及采矿废石排放量一直在10亿t以上，约占当年工业固体废物的50%左右，全国矿山累计尾矿及采矿废石存量已达110亿t。另据国土资源主管部门测算，全国矿山开发损毁土地面积存量达9600万亩(包括压占、塌陷、挖毁)，其中尾矿及采矿废石损毁占用土地超过3000万亩。与此同时，这些尾矿及采矿废石还对大气、水源、土壤等生态环境造成了很大的负面影响。在一些矿区因矿产资源开发造成地下水位下降、水质下降，甚至因雨水对尾矿和采矿废石的长期淋滤、渗沥作用，造成浸出的含重金属的酸性废水积聚在土壤中，明显改变了土壤的理化性状，特别是逐渐富集的有害金属，改变了土壤正常的地化背景值，破坏了农业生态，对环境和矿区群众的健康造成深远的危害。

尾矿及采矿废石也是引发矿山次生地质灾害(塌陷、泥石流、滑坡、尾矿库垮塌等)重要诱因。据中国矿业联合会提供的统计资料，目前全国约有尾矿库1500余座，其中病危库、险库约占30%。这些病危、险库在一些地方已成为危害人民的生命财产安全的严重社会问题。2008年，在山西襄汾就曾发生了因尾矿库垮塌而造成一次死亡二百多人的恶性事故。

近年来我国在尾矿和采矿废石的治理及综合利用方面做了许多工作，取得了不少成绩。但由于巨大的历史存量和居高不下的增量，造成尾矿和采矿废石问题依旧十分突出。这些问题主要表现为：地域不平衡，总体上呈“东、南较好，西、北较差”格局；相应的政策、技术体系尚待完善；因此就全国总体而言，矿山环境问题并没有得到根本的改变。

2 原因分析

造成我国尾矿和采矿废石问题的原因主要有以下方面：

一是法律制度不完善，我国还没有针对矿山环境保护的专门法规，特别是对一些老矿区，生态环境恢复治理的责任不清，难以实施有效的监管。

二是认识不足，发展思想存在偏差。长期以来，在许多地区的矿产资源开发中，重开发、重效益、轻环境保护和恢复治理，不惜以牺牲环境为代价来换取短期的经济效益。

三是一部分矿山，特别是一些二十世纪八、九十年代建成的小型矿山经营粗放，技术落后。

四是执法监管力量严重不足。矿山企业大部分地处偏远，这在客观上造成了对矿山企业的生态环境保护及法定义务的履行情况难以实行持续有效的监管。

五是矿山环境保护的经济补偿机制不健全，相关的配套政策措施有待于进一步完善。

3 治理对策探讨

世界环境与发展委员会发表的《我们共同的未来》，提出了“今后人类发展的方向应当是可持续发展的方向”的发展理念。所谓可持续发展，是指“既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展。”具体地讲，就是在经济和社会发展的同时，采取保护环境和合理开发与利用资源的方针，实现经济、社会、环境的和谐发展。

辩证法告诉我们，任何事物都有它的两面性，矿产资源开发中所产生的尾矿废石，既是一种对生态环境具有重大负面影响的物质载体，但只要我们能加以利用，往往就可以成为一种宝贵的资源。近年来，不少省区特别是在一些沿海地区，已经对采矿废石利用方面取得了十分可喜的成绩，如一些地方将一些物理化学性质相对稳定的硬质采矿废石，在进行了适当的破碎加工后，成为了优质的建筑骨料，有的成为相当不错的人工砂，这正好填补了当前城市化建设中对砂石的巨大市场需求，企业也取得了十分可观的经济效益；对于那些不具备成为建筑砂石的软质采矿废石，一些地方在将其进行破碎风化后，往往成为土地复垦中一种很好的基础填料。即使是那些被大家所公认的含有有害组分的废石，如果能对其进行妥善存放，往往到了一定的技术经济条件下可以成为能够再次利用的资源。

随着矿产资源开发强度的不断加大，加大对采矿废石和尾矿的治理，已经越来越成为我国资源利用和环境保护一个迫切问题。从各地的管理实践的经验教训来看，当前我们需要致力于抓好以下方面的工作。

1)进一步完善法制，强化对采矿权人履行生态环境恢复的法律责任。纵观世界各国的矿业法律文件，政府对采矿权人的监管一般主要限于安全、环保、生态、税收等涉及公共利益的领域，一般很少涉及到资源回收率等企业内部微观管理方面的内容。而我国由于历史原因，在法律层面上，对采矿权人在诸如生态环境恢复情况的监管、矿山企业的闭坑管理等重要内容规定得过于原则，缺乏可操作性，一些规范性文件往往因为不具有强制性的保证措施而缺乏约束力。新制定的采矿权人的环保法律制度应对包括：

①与我国经济社会发展水平相适应的管理体系和技术要求；②矿山环评报告的编制及审查人员的终生负责制；③三废(废石、废水、废气)的有偿排放制；④生态恢复的保证金制度；⑤与政府官员政绩评价相联系的考核制度；⑥管理机关、民众和专业技术人员全方位介入的监管制度；⑦相关的技术、经济、信息服务体系；⑧以税费及专项基金为主的奖惩制度，等等。

2)建立国家级尾矿及采矿废石排放及治理的技术标准体系。这些标准包括：按照当前采矿和环保最新技术动向，编制科学合理的生产开采工艺标准、符合环保要求的矿山设备选型标准、尾矿和参考废石排放标准，相关的环境治理恢复标准、土地复垦标准。并按此调整完善相关的设计规范，对企业的初步设计(矿产资源开发利用方案)严格审查把关，实行新建矿山严格的环保及生态恢复准入制度，凡达不到标准的，一律不予发放采矿许可证等相关证照。有关的尾矿，结合采矿废石治理措施，在矿山建设中必须同时设计、同时建设、同时投产作业。

3)产业衔接，协调发展。一方面，应当采取各项措施，从源头上减少尾矿和采矿废石的排放；另一方面，在产业配套、供销渠道、产品适用等方面，促进衔接配套，促进尾矿和采矿废石综合利用与其他相关产业对相关原材料需求的平衡协调发展。

4)加强监管，确保矿山企业生态恢复法定义务的履行。我国各地的管理实践表明，法律制度建立以后，为了确保落实，强有力的监管是不可缺少的。实践还表明，仅仅靠某个部门管理往往是不够的，必须靠各部门协同配合；仅靠政府部门的监管也是不够的，还必须将企业有关生态恢复的法定义务，包括具体的恢复标准和完成时限向社会公开，接受社会监督，发挥矿山所在地民众的无处不在、无时不在的监管作用。此外，还应该建立和完善矿山企业生态恢复保证金制度，建立向全社会公开的企业诚信记录制度，只有这样，才能将企业法定义务的履行落到实处。

5)加大政策支持力度。在矿产资源税费政策及排污费方面，对利用尾矿、采矿废石的矿山企业应给予有力度的政策倾斜，对于利用尾矿及采矿废石生产的相关产品给予税收优惠。同时，应加大这样和地方财政资金的支持力度，建立专项基金，鼓励相关的企业开展尾矿、采矿废石进行综合利用和技术改造，通过建立信息服务平台、示范基地等措施，搞好社会服务。

6)逐步解决历史上矿山的尾矿和采矿废石治理欠帐问题。对于尾矿和采矿废石排放不符合规定和严重破坏生态环境的生产矿山，必须依法限期整改达标；对确属解决无望的企业，可通过资源整合、企业兼并乃至责令关闭。对于历史上形成的尾矿和采矿废石历史欠帐问题，既然要靠政府出资，也要充分发挥社会的积极性。并可考虑采取以下措施：将一些历史欠帐较多的重点地区，应将治理情况纳入当地政府主要领导政绩考核的一项内容；对于因尾矿和采矿废石治理而恢复的农地，特别是符合耕作条件的农地，可以用于农田的占补平衡；对于社会资金而恢复的农地，可予以在足够长的时间内免收承包费用的优惠。在具体操作上，应首先选取那些堆存量大、环境影响大、综合利用潜力大的尾矿和采矿废石为重点，统筹兼顾，有序推进。

综上所述，搞好尾矿和采矿废石的治理，已经是一项落实环境资源基本国策，实现我国经济社会可持续发展的一项刻不容缓的任务。可以相信，随着全社会对环保意识的不断上升，随着矿山环境法制的不断完善，随着政府监管的不断强化，我国的矿山环境问题必将得到根本性的改变，将出现越来越多的矿产资源有序开发、生态环境有效保护、资源所在地的经济社会协调发展的和谐矿区，我国的采矿业必将迎来一个崭新的发展阶段。

[1] 祝光耀. 通力合作 加强监管 努力开创矿山环境保护工作新局面[M].北京：地震出版社,2001:24-29.

[2] 曾绍金.矿产·土地与环境[M].北京：地震出版社，2001.