完善矿产资源开发整合工作的若干思考

罗志红，朱 青

(东华理工大学地质资源经济与管理研究中心, 江西 南昌 330013)

矿产资源开发整合，旨在改变我国目前矿产资源开发“多、小、散、乱”的产业格局，实现矿产资源开发有序化、规模化和集约化，是矿山环境治理和安全生产根本好转的重要举措。然而，随着整合工作的不断深入，一些与设计初衷不相符的问题也逐渐暴露出来，值得我们进一步认真思考和解决。

1 我国矿产资源开发整合工作进展情况

1.1 试点阶段

该阶段以局部整治整顿为主，尚未明确提出“矿产资源整合”的概念。2000～2005年初，一些省份基于自身发展的需要，提出了通过“政府引导、企业参与”的模式，将分散、有限、低效的矿产资源重新配置，整体发展的构想。2005年8月，出台了《国务院关于全面整顿和规范矿产资源开发秩序的通知》(国发〔2005〕28号)的文件，针对我国矿产资源开发“多、小、散、乱”的产业格局进行整顿和治理。部分省份选择了以少量重要矿种、重点矿区为突破口，开展了边整顿、边整合的试点工作，提出了“一矿一证一主体”的整顿、整合目标，并取得了显著成效和积累了一些成功经验。

1.2 推行阶段

在前期试点的基础上，2006年底《国务院办公厅转发国土资源部等部门对矿产资源开发进行整合意见的通知》(国办发〔2006〕108号)，对矿产资源整合的指导思想、目标任务、基本原则、整合范围等作了全面部署。自此，我国矿产资源开发整合作工作全面拉开。历经3年左右的时间，截至2009年10月底，全国共清理出14万起无证勘查开采的矿点；查处越层越界11000多起，非法转让矿权2800多起，三类违法违规行为15.2万多起；关闭的矿山总数接近6万家，降幅近8%，全国列入计划的整合矿区已有5046个完成整合任务，占计划总数的86.5%。通过这次整合，基本实现了预期目标，使矿产资源开发呈现出趋于合理利用的新局面。但整合工作是一项复杂的系统工程，涉及多方面利益关系的调整，工作量大，政策性强，难度大，有待进一步完善。

1.3 完善阶段

为进一步推进矿产资源开发整合工作，促进矿业持续健康发展，2009年9月，经国务院同意，中央十二部委联合发布《关于进一步推进矿产资源开发整合工作的通知》(国土资发〔2009〕141号)。与上一轮整合工作相比，此次整合工作进行了科学调整。明确强调要注重科学编制方案，实行分级审批；合理确定整合主体，鼓励优势企业参与；规范证照办理程序，提高行政效率；实施适度优惠政策，调动参与整合的积极性；创新整合模式；健全完善制度。并明确规定，可以为整合矿山颁发过渡期采矿许可证，并将探矿权纳入整合范围。同时，对稀土等矿产开发秩序进行专项整治行动，分两批对全国 469 个重点矿区整合工作进行挂牌督办。最关键是提出了初步建立矿产资源开发利用长效机制，到2011年整合工作转入常态化管理。这为我国矿产资源开发整合工作的纵深发展指明了方向。

1.4 深入阶段

经过前几轮矿产资源开发整合工作的不断深入，原定的整合任务和目标基本实现。按照国土资发〔2009〕141号文的要求，自2011年起，整合工作转入常态化管理。就是强调在2010年底全面完成矿产资源开发整合专项行动的任务后，要通过进一步建立健全法律法规体系，健全管制标准，严格市场准入，完善相关制度，建立长效机制。把优化矿产资源开发布局和矿业开发结构作为一项经常性工作抓下去，进一步促进我国矿产资源产业健康、有序、高效和可持续发展。目前，各地都在前期整合成果的基础上，进行积极探索和尝试。

2 矿产资源开发整合工作中遇到的一些问题

由于理论研究和实践经验的缺乏，矿产资源开发整合过程中，难免会遇到一些困难，主要表现在以下几方面：

2.1 资源开发由粗放向集约转变不到位

实现矿产资源规模化、集约化开发利用是此次整合工作的重点。但在实际工作中，一些地方只强调对资源的整合，追求资源集中率的提高，而没有把改良开采工艺、矿山环境治理和矿山安全投入作为矿产资源开发整合的重点内容，导致部分矿山集约化利用不尽如人意。甚至有些企业将整合到自己名下的部份矿业权，采取参股、承包、委托、转包给原矿业权人，对矿山只要矿产品，实行“零投入”。使得原来的粗放式、掠夺式开发利用模式并没有得到根本改观。 “采富弃贫、采厚弃薄，对共伴生矿产资源利用不足”的情况时有发生。

2.2 资源闲置浪费未得到根本解决

按照矿产资源自然赋存状况、地质条件和矿产资源规划，确定开采规模是资源整合的固有涵义。但我国确实存在矿产资源分布不均，大型矿产地少，多为共伴生矿，富矿少，贫矿多的实际矿情。一些地方在整合过程中，还是出现了不顾资源赋存实际，一味追求整合而不惜浪费资源的倾向。其中最突出的是一些资源储量较少、品位较低、开采附加值较低的小型资源储量矿产地或大矿开采后边角资源往往不符合大矿开采标准，大中型矿山企业也不愿意整合这类小型矿山。一些地方政府则以达不到最低生产规模为由，将其一律关闭。还有些地方政府“万事当前，安全为先”，视小矿山、小煤窑为最大安全隐患，甚至把安全作为资源整合的唯一目标，简单地对其关停，造成了对这类资源的闲置浪费。

2.3 未能有效平衡各方利益

矿产资源开发整合牵涉到各方利益格局的重组与再分配，处置不当很容易导致利益纷争。一些地方在整合过程中，简单地采取红头文件式、拉郎配式的整合方式，用先关闭后整合、矿山强制关闭或矿业权到期直接关闭的方式推进整合工作，侵害了矿业权人的合法利益。这不仅有悖物权法，也与之前的政策相冲突。容易在社会上形成一些“国进民退、与民争利”的误解。

此外，按照目前的矿产资源开发政策，大矿的利税在中央，而中小型矿山的利税在地方。对于地方政府来讲，中小型矿的税费更具有现实意义，在部分地方甚至是税收的主要来源。而且，中小型矿山具有劳动密集型特点，增加了当地居民的就业和收入。中小型矿山的关闭或被整合，可能造成大量居民的失业。因此，将矿产资源开发整合限定在矿业权人之间进行，而忽视当地政府、居民的相关利益，容易激化居民与开发企业之间的矛盾，影响矿产资源产业的和谐发展。

2.4 整合资源却不整合责任

矿产资源开发整合，尤其是对国有矿山的整合，牵涉到人员、资产等的划转，涉及到方方面面的权利与责任。首先，一些企业接管被整合矿山后，由于不能公平公正地对待对方，使得被整合企业认为“资源整合了，人心整散了，企业受损了，职工遭罪了”，进而在实际工作中充满抵触情绪。其次，由于整合后的开发模式、产能效率都比整合前的有所提高。有可能导致矿业企业直接从业人员数量下降，使得部分原从业人员暂时失业。加之接替产业尚未形成，如何妥善安置这些人员或使其重新就业，是整合企业必须承担的社会责任。第三，被整合矿山所在地公益事业如何得以继续保障，也是大家普遍关心的一个问题，这其中主要包括荒山绿化、修路、修建小学、新农村建设等方面，这部分资金如何筹集、使用、监督与评估是一个既复杂而又现实的问题。

2.5 整合管理常态化基础尚不扎实

目前的矿产资源开发整合工作，严格意义上讲是一项专项活动，一套完整的工作体系尚未完全建立起来。就宏观层面而言，相关的法律法规体系，以及矿产资源管理制度，都有待进一步制定和修订；就中观层面而言，相关的运作机制尚在摸索当中，需要不断充实完善；就微观层面而言，如何调动企业整合的积极性、主动性，以及在整合过程中如何规范其行为，如何形成有效的激励约束机制，都有待于进一步探索。因此，从长远来看，矿产资源开发整合工作要形成长效机制、进入常态化管理，还有很长的一段路要走，还有很多基础工作有待夯实。

3 完善我国矿产资源开发整合工作的建议措施

3.1 完善整合模式，提高整治效率

矿产资源开发整合过程中，坚持以资源禀赋为基础，以矿业权为纽带，以治理整顿为抓手，综合运用收购、兼并、关闭重组、股份制改造、联合经营、合作经营等手段，不断探索和完善以大并小、小小联合、横向一体化、纵向一体化等整合模式。进一步健全矿产资源开发整合激励约束机制。对于积极采用先进开采设备和开采方法，建设独立的矿山开发系统和完备的安全生产设施，整合后生产规模达到规定标准，开采回采率达到设计要求的企业，政府可以优先给予配置边角资源，优先配套基础设施，优先协调解决集中供水供电等支持。相反，对于那些在整合中圈而不探、占而不采、以采代探、采富弃贫等违法违规行为，一经发现，坚决依法收回探矿权或采矿权。对于回采率、机械化水平、生产规模不达标的，规划、设计、施工和竣工验收不过关的，坚决予以关闭。同时，相关部门应对整合后矿产资源企业加强日常监督检查，发现违法违规的，坚决依法查处。

3.2 平衡各方利益，促进协调发展

矿产资源开发整合过程中，一定要坚持统筹兼顾、协调发展的基本理念。在整合过程中，对于满足兼并条件的民营企业，可以让他们自主谈判，走向重组，而不是将民营资本排除在整合主体之外。对于已经退出矿产资源开发领域的民间资本或仍具有矿业开发条件的矿业投资人，可以从政策上给予一定优惠，引导鼓励其向矿产资源开发技术服务、矿产资源加工利用或矿产品贸易方面投资发展。充分发挥各自的比较优势，延伸产业链，提升核心竞争力。对于自愿放弃重组、退出产业的民营资本，应进行科学评估，予以对价补偿。

此外，根据矿产资源开发可能导致收益外溢和成本转嫁的事实，国家可以考虑适当调整相关税费的分配原则和比率，适当向地方政府倾斜一些，平衡中央与地方在矿产资源开发过程中的利益分配格局。可以尝试整合后，在被兼并企业注册地设立子公司，要保持税费等上缴渠道不变，地方政府收益不受损。

3.3 提高责任意识，注重内涵发展

矿产资源企业做强做大的发展过程，除了要向外延扩张，更需注重内涵发展。作为市场竞争的重要软实力——企业的公民意识和社会责任，对于提炼企业的核心价值观，提升企业凝聚力与创新能力具有重要作用，企业在整合过程中应当予以高度重视。首先，应当主动承担相应的员工安置责任，对于原矿山开采技术人员和工人，尽可能予以保留，通过培训使其成为整合后矿山开发的中坚力量。其次，是要积极参与解决矿区剩余劳动力就业问题。在争取地方政府的大力支持下，为所有职工办理“五险一金”。并引导和扶持失业职工和矿区群众大力发展运输业、施工业等相关产业。再次，建立健全矿业返补金和定额分红机制。继续按照“以矿补农、和谐共建”的原则，支持当地的教育、交通、医疗等社会公益事业建设和扶贫助困活动。

3.4 建立长效机制，推进整合工作常态化管理

首先，完善相关法制建设。各级立法部门应进一步完善修订《矿产资源法》，抓紧编制《矿业法》、《能源法》和修订《煤炭法》，同时尽快颁发相关司法解释和实施标准等技术性指导文件，使矿产资源开发整合工作有法可依。其次，完善相

关标准建设。针对矿产资源开发涉及到资源安全、生产安全、环境安全等问题，国家应明确矿业权人该履行的义务及其应达到的标准，并作出在操作上可量化、可考核的具体规定，强化监管，规范矿业运行秩序。第三，严格市场准入制度。要以资源开发利用、环境保护、安全生产、“三率”(采矿回采率、采矿贫化率、选矿回收率)指标等标准，严格执行市场准入标准，达不到要求的，一律不予审批。第四，完善激励机制。政府应对整合较好的地区，优先考虑安排国家地质勘查基金、矿山地质环境治理等项目。引导企业大力发展循环经济，提高矿产资源集约利用效率，不断完善产业链条，不断增强企业按照市场经济规律自我整合发展的能力，推进矿产资源开发整合工作常态化管理。

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