我国矿产资源保护与合理利用面临的现实困境与对策

张 兴

(1. 中国地质大学(北京)地球科学与资源学院，北京 100083；2.国土资源部咨询研究中心，北京 100035)

矿产资源是我国经济建设、社会发展和人民生活的物质基础。矿产资源的保护与合理利用，是我国乃至世界矿业永恒的主题。矿产资源的保护与合理利用，这是一个问题的两个方面，“保护”和“利用”都是就发挥矿产资源的功用来说的。“十二五”时期乃至今后相当长时间内，从我国国情、矿情的实际出发，加强矿产资源的科学、合理的开发，提高矿产资源利用水平和效率，充分发挥矿产资源功用，为当代及子孙后代造福，既是实现我国经济社会包容性发展的重要条件，又是国家安全的重要战略保障。

1 我国矿产资源概况及特点

我国矿产资源种类齐全，目前已发现矿产171种，探明资源储量的矿产159种，发现矿床(点)20多万处，经勘查的矿床有2万多个。我国矿产资源总量约占世界的12%，其中有20多种矿产资源的探明储量位居世界前列，但人均占有的矿产资源储量，在世界各国中排名第53位。我国矿产资源主要有以下几个特点：

1)用量较少的矿产资源较丰富，而大宗支柱性矿产储量远不能满足社会经济发展的需求。在我国石油、天然气、铝土矿、铜矿、铁、钾盐等45种主要矿产中，目前已有10多种矿产探明储量难以满足持续利用的需求，如果没有新的找矿突破，不能尽快提供新的后备接替资源，将很难满足我国未来工业发展对矿产资源的需求。

2)贫矿多、富矿少，开发利用难度大。铁、铜、锰、铝、磷等国民经济紧缺矿产的贫矿比例，分别高达97.5%、64.1%、93.6%、98%、93%。其中铁矿查明的资源总量95%以上是难以直接利用的贫矿，平均品位仅为33.5%。

3)共生矿多，单矿种矿少，难以利用且成本较高。我国开发利用的139个矿种中，有色金属矿的85%以上是共伴生矿，有87种矿产部分或全部来源于共、伴生矿产。由于共伴生矿的复杂性，开发利用难度大，生产成本较高，导致很多共伴生矿目前还难以开发或共伴生元素无法实现回收。

4)中小矿多，大型、超大型矿床少，矿山规模偏小，增加了集约化大规模高效开发的难度。如我国迄今发现铜矿矿产地900个，其中大型矿床仅占2.7%。

5)人均占用的资源少。虽然我国资源总量大，但因人口众多，人均矿产资源量远低于世界平均水平，人均占有有效资源相当紧缺。

2 我国矿产资源保护与合理利用的必需性

矿产资源作为天然形成的自然资源，具有耗竭性，也就是在人类所经历的年代具有不可再生性。因此，对一个国家、一个地区来说，不管赋存有多少，总是用一点少一点，所以矿产资源保护与合理利用对我国经济和社会发展具有特殊重要意义。

1)从我国国情角度看，我国是一个人口众多，劳动力资源十分充足的国家。我国的矿产资源无力应对大量出口要求。面对劳动力和矿产资源两种生产要素的不匹配、不对称，在我国强调和实施矿产资源的保护，具有特殊的重要意义。

2)从时间角度看，矿产资源开发利用必须从长计议，不仅要考虑当代人的利用，也要考虑子孙后代的利用。现阶段我国正处在工业化的中期，需要消耗大量矿物原料，有关专家预测，这种消耗可能要延续到21世纪的30年代。因此，我们必须通过在保护中开发，才能在我国的可持续发展中，保证矿产资源供应的可持续性。

3)从有效利用角度看，矿产资源利用应当合理配置，充分发挥其应有效益。在矿产资源从纯粹自然资源转化为人类可以利用的矿物原料过程中，尽量保证其利用的得当、合理，并使每一单位矿产资源发挥最大的功效，在开发中保护的越好，就能使我国有限的矿产资源发挥的作用越大。

4)从资源充分利用角度看，需要加快转变矿产资源利用方式和经济发展方式。如果“十二五”期间我国现行矿产资源利用方式和经济发展方式没有重大转变，那么今后我国主要矿产资源供需矛盾有可能会更加突出，短缺矿种范围有进一步扩大的可能，用量大的资源更加不足。从根本上转变粗放、不协调和不可持续的资源利用方式，提高利用率，既是缓解当前资源约束的迫切需要，也是转变发展方式的根本所在。

5)从开发秩序长治久安角度看，亟待建立健全矿产资源保护与合理利用的相关规制。当前由于法规、体制不完善，政策及管理不到位，相当部分矿山缺乏可持续发展观念，在保障发展、保护资源双重压力情景下，健全矿产资源保护与合理利用体制机制，是实现矿产资源开发秩序长治久安的治本之策。

3 我国矿产资源保护与合理利用现实困境与难点

我国正处于经济社会发展的战略转型期，正面临着保护资源、保障发展和保护环境的任务，建设资源节约型、环境友好型社会，第一要务就是要保护利用好资源。尽管我国不断创新管理机制，完善相关政策，充分利用国内、国外两种资源、两个市场，但随着我国工业和基础设施建设规模扩大和国外制造业向我国大量转移，矿产资源需求总量日趋加大，再加上矿山“小、散、多”，专吃“菜心”现象较为严重，粗放式增长模式并没有根本改变，当前和今后一定时期内实现矿产资源保护与合理利用依然任重而道远。

3.1 矿产资源开发秩序混乱，市场竞争不规范

我国已经进入能源、资源消费高增长时期，近年来在矿产品高价位、高利润的诱导下，我国部分矿产资源存在着过度开发的情况，这种过度开发，在一些矿种和一些地区，表现的尤为突出。如稀土矿产，多年来我国占世界37%的稀土储量，为全球提供90%以上的稀土供应。在1996～2009年间，我国稀土储量减少了37%，仅剩2700万t。稀土矿产有效资源的接续基地受到严重破坏，资源经济价值大大缩水。再如煤炭资源，在省与省之间、地区与地区之间，甚至县与县之间，竞相开发，互相争夺市场，为眼前利益，很少考虑其有限性和耗竭性。有关资料显示，各产煤省(区、市)“十二五”规划2015年的原煤产能之和，将高达56亿t，远超国家规划原煤消耗45亿t预期。

3.2 矿产资源保护与合理利用立法缺失，法制建设滞后

保护和合理利用矿产资源需要有必要的法律抓手，目前我国矿产资源保护与合理利用的法制建设不健全，与市场经济不相适应，法规不具体，可操作性不强，导致现实中有法难依。况且不同的地区，在实施矿产资源保护与合理利用过程中，有时由于涉及到条块利益，出台的法规常常软弱无力，缺乏针对性，地方特色性较强，强制性不足，弹性较大，加之资源合理利用相关标准体系和综合利用的申报认定制度尚未建立，很难保障矿产资源合理高效的开发利用，实现重要资源的保护性开发。矿产资源保护与合理利用法规体系建设滞后，缺乏统一的合理利用规划、行之有效的管理体系和运行机制，直接制约矿产资源保护与合理利用的成效和起色。

3.3 矿产资源保护与合理利用技术落后，综合利用水平低

适应我国资源特点的综合利用技术欠缺，探采技术落后，废弃物资利用程度低，产品链短，浪费现象和环境污染仍较突出。长期以来，复杂、难选冶、共伴生矿的采选冶技术的发展严重滞后，形成了大量新的“呆滞”资源。目前，我国综合利用搞得比较好的矿山只占31.1%，进行部分综合利用的矿山占25.6%，完全没进行综合利用的矿山占43.3%，许多矿山对尾矿及固体排弃物的开发利用还处于起步阶段，综合利用开发水平低，深加工程度低是一个很突出的问题。

3.4 矿产资源保护与合理利用的政策模糊，操作性不强

资源综合利用从技术开发、项目建设到市场开拓，成本较高，需要大量资金投入并伴随较大的风险。资源综合利用专项资金缺乏，加上相应的税收优惠政策执行乏力，缺乏对矿业权人相应的保护与合理利用资源的经济约束和激励机制，矿产资源保护与合理利用的经济政策支持和政府扶持力度不够。政策支持内容不够详尽，执行标准笼统模糊，缺乏具体的操作准则和落实举措，可操作性不强，难以起到真正的指导作用。

3.5 矿业监督管理体制不顺，管理机制不健全

管理体制不顺，管理机制不健全，部门职责划分不清，政策执行不到位，管理手段单一，管理方式落后，把关不严，导致一些矿山企业钻体制与政策的空子，打擦边球，“墙上挂挂”现象长期存在。矿山投资、生产、开发“单打一”，甚至人为地把自然资源割裂开来，采富弃贫，采优弃劣，随意破坏浪费矿产资源。采矿权人作为保护和合理利用矿产资源的直接行为人和责任者，缺乏保护和珍惜矿产资源的动力，致使本来具有优势的矿产资源，资源经济价值难以充分体现，造成国有资产大量流失。

4 加强矿产资源保护与合理利用的建议

4.1 落实矿产资源节约优先战略，强化矿产资源综合利用意识

随着经济快速发展，我国已成为资源消耗大国，矿产品需求大幅增加，国内供应紧张，对外依存度不断攀升，受制于人的情况日趋严重，矿产资源保障程度已成为关系国家安全和制约经济社会发展的瓶颈之一。矿产资源所涉及的是全体公民的利益，目前全社会对矿产资源紧缺状况的认识还不够，节约还没有成为人们的自觉行为，影响到资源节约、降耗减排措施的有效推行。落实节约优先战略，关键是政策，根本在认识。普及资源节约和综合利用人人有责的意识，应当成为当前宣传教育和法制建设中的一项重要工作来抓，树立资源节约观，强化节约资源理念，充分认识矿产资源的稀缺性，逐步形成与资源节约型社会相协调的资源利用模式。

4.2 完善矿产资源法规体系，加强标准化体系建设

我国矿产资源法规体系已经初步形成，但是与经济社会发展的新形势，仍有许多不适应，同时，矿产资源行政管理重权属管理，轻利用和保护监督管理。为了促进我国矿业发展，合理勘查开发利用和保护矿产资源，提高矿产资源保障能力和可持续利用效率，亟待加快资源综合利用法规体系建设，研究制定《再生资源回收利用法》、《资源综合利用法》、《金属尾矿综合利用管理办法》等法律法规，使资源的综合利用纳入法制化轨道。而标准体系的建立，是矿产资源保护与合理利用评价体系的关键，亟待尽快建立，并予以组织实施，以便按标准保护、按标准利用、按标准监管。打破传统的行业、部门界限，尽快建立分矿种、分类型、分规模、分地区的矿产资源保护与合理利用标准体系，建立矿山资源开发利用的经济指标和评估验证体系，修改完善矿产资源保护与综合利用的技术指标体系和评价指标体系。

4.3 加强矿产资源规划指导，切实提高宏观调控能力

矿产资源规划作为政府对矿产资源实施合理开发利用与保护，进行宏观调控的主要依据，是促进矿业产业结构调整与区域经济协调可持续发展的重要举措，是改善和加强矿产资源勘查、开发监督管理的重要环节。国土资源主管部门应加强矿产资源综合利用的宏观管理，以促进矿产资源保护和合理利用为规划根本目标，组织制定矿产资源综合利用的中、长期规划和年度计划。组织编制“十二五”综合利用专项规划，完善资源综合利用工作机制，做好《全国矿产资源规划》与《国民经济与社会发展第十二个五年规划纲要》的衔接，对已发布的规划执行情况进行评估，进行必要的调整，强化矿产资源节约与综合利用，提高矿产资源开采回采率、选矿回收率和综合利用率。

4.4 依靠科技进步，提高矿产资源综合利用水平

矿产资源的综合利用有赖于现代科技的支撑，资源综合利用率的提高，应以科技进步为根本，科技进步是扩大国家原料基地的潜在力量。国家应加大资金投入，组织科研骨干力量，进行联合攻关，努力提高资源开发利用产业链上各环节的技术水平，推进技术进步和科研成果转化。在采选矿过程中，针对我国矿产资源共伴生组分多，贫矿多等特点，加快提高资源开发利用产业链上各环节的技术水平。通过引进国外先进技术，经过适用性改造或者通过自主开发适用技术，推进技术进步和科研成果转化，实行采掘并举，掘进先行和贫富合理的正规化作业，加强对低品位、难分难选的技术开发，努力降低贫化损失率，不断提高矿产资源的综合利用率。

4.5 强化开发利用监督管理，依法规范矿业秩序

加强矿产资源勘查开发利用监督，依法规范矿业秩序，这是实现矿产资源保护与合理利用目标的不可或缺的基本前提和重要保障。一是矿政管理部门应加强对探矿权、采矿权的管理，对于无证办矿，肆意破坏资源的行为予以严厉而坚决的打击。二是适应矿业管理体制的变革、科学技术的进步和市场经济的要求，对已经过时的原各行业矿山的开采技术规范规程和指标进行审查修订，使开发利用方案的审查及其开发利用监管工作更具科学性、规范性和权威性。三是明确矿业权人、资源开发单位对矿产资源保护和合理利用的主体责任，并实行严格的考核、奖罚制度。四是构建矿产资源保护和合理利用监管共同责任机制，把矿产资源的保护与合理利用纳入经济发展考核指标体系，作为领导干部考核的重要依据。

4.6 完善产业经济政策，实施差别化管理

我国区域经济发展与资源富集程度呈现明显的悖论。受矿产资源禀赋条件和区域产业政策的影响，不同尺度的区域的矿产资源产业在经济效益、产业结构、工业布局等方面有着明显的差异。首先，通过制定矿产资源保护的财税政策，对于开发利用低品位矿产资源的、对于开采没有计算储量的薄矿层的、对于回收尾矿的、对于利用二次资源的，减免表外矿、超贫矿和尾矿利用的资源税费；对由于技术进步、管理有方、开采利用现行工业指标之外的资源，制定尾矿综合利用的优惠经济政策。其次，完善自然资源有偿使用制度，明确不同地质条件下的生产的矿井回采率标准及监管机制，并结合产业特点、区域实际和利用绩效制定差别化的资源供应政策，加强与投资、财税、信贷、环保等政策的协调联动，把矿山企业引导到保护与合理利用矿产资源的轨道上来，理顺矿产资源保护产业和发展，培育矿产资源保护产业市场，促进资源节约和优化配置。

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