东盟国家矿产资源管理政策分析

方 敏,李洪嫔

(1.中国国土资源经济研究院,北京101149;中国矿业联合会,北京100044)

东南亚国家联盟成员国有印度尼西亚、马来西亚、菲律宾、新加坡、泰国、文莱、越南、老挝、缅甸、柬埔寨,位于我国东南面,靠近我国经济较发达的东南沿海地区,交通便利。

1 东盟国家优势矿产资源概况

东盟各国矿产资源比较丰富,特别是铜、镍、铝、钛、钾盐、石油、天然气,与我国有较强的互补性。如印尼矿产资源丰富,包括石油、天然气、煤、铜、黄金、镍、锡、铝矾土以及银。其中,铜和镍的产量位列世界前5;锡矿产量位列世界第2。马来西亚矿产资源较丰富,矿业在国民经济中占有重要地位,沿海蕴藏着丰富的石油和天然气,锡矿储量居世界前10位,在世界上具有锡国的美称。文莱矿产资源主要以石油和天然气为主,以“东方石油小王国”著称。菲律宾是世界重要的铜、金、铬、镍、钴生产国和出口国,铁、煤、油气、硅砂等矿产资源也很丰富。越南生产大约占世界1%的重晶石、水泥、锡,以及排名亚洲和太平洋地区第7的原油,此外,越南还生产铬矿石、煤、铜、天然气、铅、石灰、盐、钢铁和锆。柬埔寨的铁、磷、金、宝石、硅砂、粘土、石灰岩、煤具有一定规模。泰国矿产资源丰富,主要矿产有40余种,以石油、天然气、煤、锡、钨、锑、铌、钽、岩盐、钾盐、萤石、重晶石等为主。老挝主要有岩盐、钾盐、石膏、宝玉石、煤、石油及金、锡、钨、铅、锌等,但开发程度低,矿业基础薄弱。缅甸以盛产宝石、翡翠闻名于世,石油、天然气资源也较丰富,铅、锌、铜、锡、钨已有悠久的开采历史。

2 东盟国家矿产资源管理政策

东盟大多数国家都制定了详细的矿业法,如印度尼西亚2009年颁布的《矿产和煤炭矿业法》、越南2005年颁布的《矿业法》等。由于各国的法律体系、政治体制和法律传统等方面的差异,导致各国的矿业法律制度相去甚远。但矿业行业的共性及其特殊性,加之近些年来矿业的立法理念趋于统一,使得差异甚多的矿业法律制度背后存在一些共性。

东盟各国矿业法规定:矿产资源属于国家所有或全民所有,区分矿种、区块面积或土地所有权等,分别由中央或地方政府管理。为了加强矿产资源勘查开发及与外国矿业企业合作,东盟各国在矿业权管理、矿业税费制度、矿业用地、矿山环境保护等方面都制定了相关的政策,为矿产资源勘查开发管理提供了政策保障。

东盟各国矿业权的种类和名称各不相同,一般根据不同的活动阶段、不同的规模甚至不同的矿种,设有相应的许可证或合同。就固体矿产来说,总的可以分为两大类:探矿权和采矿权。有些国家对探矿权又做了进一步的细分,如越南把探矿权又分为普查许可证、勘探许可证。泰国探矿权包括普通勘查许可证、勘探许可证、特殊勘查许可证。通常情况下,矿业权均可以转让。但有些国家也有特殊的规定,如泰国规定勘查许可证不允许转让,印尼规定探矿权只能转让股份等。对矿业权的有效期限,各国根据不同矿种制定相应的有效期限,同时也规定了延期年限。

东盟地区各国矿业税费制度,基本上由两大部分构成:一部分是包括矿业在内的所有工业企业都适用的普通税制,如所得税、增值税和预扣税等;另一部分是矿业特有税费制度,如权利金、资源税。各国普通税制相差很大,税目、税基、税率等也各不相同,但对于外资矿业企业都有相应的减免优惠。各国矿业特有税费主要是权利金及资源税,其权利金率 (税率)根据矿种制定相应的征收比例。如越南规定:金属矿产税率为2%～15%不等,非金属矿产1%～15%不等;泰国权利金率大多数矿产为5%,金矿为2.5%。各国征收方式也不尽相同,如印尼矿法规定:金属和煤炭开采企业在生产开始后,应上缴4%的净利润给中央政府,6%的净利润给地方政府。

通常情况下,东盟国家地表所有权与矿产资源所有权是分离的,矿业权人需要向土地所有人租赁矿业用地,并承担损害赔偿。无论是探矿权还是采矿权,都有一个最大面积限制,并且各国根据自己的情况制定了不同的收费标准。随着勘查和开采工作阶段的不断深入,其限制的面积逐步减小。如老挝的普查许可证、勘探许可证、采矿许可证的面积分别为 2000km2、100km2、10km2;勘探阶段矿地租金为每公顷0.5～1.0美元,采矿阶段矿地租金每公顷3～12美元。通常陆地面积较小,海上面积较大。印度尼西亚规定缴纳矿区土地使用费,并从第一年以后依次累进,并还规定租约持有者在进行矿产开采前,必须进行矿山可行性研究,并且根据要求,制订土地复垦计划。

近年来,东盟各国越来越重视环境保护,有些国家在《矿业法》、《环境保护法》中规定了环境保护的相应条款。并且个别国家如泰国规定:勘查和采矿许可证的持有者在开展工作前,必须得到有关环境部门的许可。在越南申请矿业权时,在环境影响评估报告、矿产开采、加工可行性研究报告或矿产勘查提案中,必须明确保护、恢复生态环境和土地复垦的费用。获准从事矿产开采的组织、个人,必须在越南一个银行或获准在越南开办的外国银行存入一笔用于恢复生态环境和土地复垦的保证金。

随着中国一东盟自由贸易区政策的不断完善,东盟国家外资政策逐渐宽松,大多从税收、简化程序等方面,为外资提供一系列的优惠政策。如公司的组织形式大多数允许独资、合资或合作的方式进行,外资股权的限制也渐渐放宽,但个别国家还是有限制措施,如泰国规定外资在五年内降为49%以下。为了促进本国公民就业,大多数东盟国家都不允许自由雇佣外国劳工。

3 促进矿业合作的政策建议

我国矿业“走出去”实践表明,我国积极参与国际矿业活动,开展海外矿产资源勘查开发与利用,不仅促进了我国经济的可持续发展,而且使得国际矿业经济更加繁荣和富有活力,有力推动了资源所在国的经济社会发展。展望未来,全球矿业发展机遇与挑战并存,总体来看机遇大于挑战,但风险不容忽视。政府和企业都应认清形势,坚定信心,科学筹划,积极实施矿业“走出去”战略,促进全球矿业繁荣发展。

3.1 宏观层面政策建议

1)国际矿业贸易与投资政策的调整。坚持开放合作,维护自由开放的全球矿业体系。过去几年中,资源民族主义在全球范围内有所抬头。国际金融危机爆发,使得矿业投资和矿产品贸易一定程度上受到贸易保护主义的影响。国际社会应协同努力,共同抵制资源民族主义和贸易保护主义,在优势互补、互利共赢、共同发展的基础上,进一步推动国际矿产品贸易,扩大矿产品生产、服务和投资市场的准入,切实维护自由开放的全球矿业贸易和投资体系。

2)国家扶持政策的创新与调整。制定总体战略,提出具有可操作性的国别和地区资源开发合作战略规划,制定中长期目标,明确重点地区和重点矿种。建立东盟矿产资源开发利用专项基金,支持矿业企业和地勘单位“走出去”,对不同勘查阶段采取不同支持方式。加强金融、保险支持,对矿产勘查开发投资项目提供政策性贷款,为“走出去”的矿业企业提供担保。制定税收支持政策,制定矿业对外投资的优惠税收政策,与东盟签订税收协定。培育具有竞争力的矿业公司,深化地勘单位改革,整合队伍、资金、项目,培育大型矿业企业。

3)政府管理政策的创新与调整。改善矿业境外投资审批制度,简化审批程序与审批内容,建立“一站式审批”管理体制,放宽“走出去”矿业企业相关权限。放宽外汇管理,允许自由购汇用于投资,取消境外投资外汇风险审查,简化审批环节。建立工作协调机制,做好相关部门政策之间的协调工作,建立专门管理机构 (或建立联席会议制度)。

4)社会服务政策的创新与调整。打造信息服务平台,加强与使领馆、科研单位合作,建立东盟国家矿产资源开发国别投资信息服务平台。发挥政府部门主导作用,驻外机构应及时为矿业企业“走出去”提供帮助,充分利用经济援助、中国-东盟博览会等平台。培育行业中介服务组织,积极发展社会中介组织,为东盟矿产勘查提供法律咨询、技术劳务、外语翻译、项目监理、矿权评估等服务。

3.2 微观层面的措施建议

1)尊重利益诉求,构建互利共赢的“走出去”模式。重视各利益相关者的诉求,妥善处理各种利益关系,确保境外矿业投资获得成功。充分了解和尊重东道国关于资源准入的基本原则、政策和利益要求,争取当地政府的支持。应加强与原住民团体的沟通协调,正确处理与当地产业部门、服务部门、社区的关系,采取适当的投资合作方式,争取当地企业的支持。

2)加强能力建设,增强境外矿业投资竞争力。矿业是技术和知识密集型产业,创新已经成为全球化企业之间竞争的一个制高点。矿业企业应通过加强自主创新力度等手段,来增强自身核心能力建设,走上一条注重自主知识产权、增强自身竞争力的跨国经营之路。

3)重视社会责任,树立负责任的全球化企业形象。履行企业社会责任已经成为世界发展潮流和趋势,企业社会责任越来越成为境外矿业准入的“硬约束”。矿业企业应牢固树立企业社会责任意识,将企业发展与社区发展结合起来,从矿业投资开发的经济效应、社会效应、环境保护等层面,切实提升履行企业社会责任的能力,在促进与资源所在国的共同发展的同时,为企业创造良好的境外矿业投资发展环境。

4)注重风险防范,提高矿业投资成功几率。一是事前调研,全面评估投资目标国的矿业政策法律制度,了解投资项目的各方面情况;二是过程防范,签署完备的矿业项目合同及配套文件,切实履行相关条款;三是事后救济,对争议的解决方式包括:外交 (政治)、仲裁或诉讼方式,注意适用法律的选择。

[1] 王正立,等.东盟国家矿业投资环境分析 [M].北京:中国大地出版社,2008.

[2] 中国地质调查局发展研究中心.应对全球化:全球矿产资源信息系统数据库建设之十三、十八 [R].内部资料,2009,11.

[3] 黄锦华.中国与东盟矿产资源合作现状研究 [J].广西财政学院学报,2010(3).