公共财政撬动生态文明：切入点与配套政策

刘成玉，蔡定坤

（西方财经大学 中国西部经济研究中心，成都 610074)

30余年的经济高速增长，已经使国家具备了强大的经济实力和雄厚的财政基础，绝大多数经济产品已经过剩，但生态产品却供给不足。自叶谦吉先生1987年在全国生态农业讨论会上提出生态文明概念[1]以来，生态文明建设日益受到重视，党的十七大后更上升到国家战略高度。但作为公共产品，生态文明建设仍然面临投资渠道狭窄、投入力度不足的问题。发挥公共财政职能，取经济之长，补生态之短，是推动增长方式转变，建设生态文明的有效举措。

1 公共财政支持生态文明建设：理论基础与现实依据

1.1 公共财政支持生态文明建设的理论基础

1.1.1 生态文明具有公共产品属性

简单地讲，生态文明就是人与（自然）环境关系方面积累的物质和精神成果。生态文明由生态物质、生态技术与投入、生态精神三个部分构成。生态环境的特点决定了生态文明的特性：第一，多数生态文明成果的物理边界模糊，不易观测和计量。第二，多数建设成果与人类生产、生活息息相关，其消费不具排他性。第三，生态文明建设效益具有外溢性和滞后性。这些特点正是公共产品的典型属性。

1.1.2 支持公共产品建设公共财政的存在基础

公共产品的外部性，使得生态环境建设的投入主体很难根据消费量对消费者进行收费，生态环境产品的消费容易出现“搭便车”，导致投资成本难收回，投入效益难保证。生态文明建设的市场失灵必然压抑社会投资，造成生态环境产品供给不足。在这种情况下，“看得见的手”——政府必须介入，主要调控手段就是公共财政。与“吃饭财政”、建设财政不同，公共财政是为满足社会公共需要，以政府为主体进行的分配活动。公共财政产生的体制基础是市场经济，产生的理论基础正是公共产品和市场失灵。

1.2 公共财政支持生态文明建设的现实依据

1.2.1 现实的生态短板和环境问题需要解决

发达国家在工业化100多年分阶段出现的环境问题，在我国集中在经济发展的30年内出现，近年甚至到了集中暴发期。据某国际机构计算，2005年全球144个国家和地区的“环境可持续指数”(ESI)，中国位居第133位,全球倒数第14位[2]；另据国内专家的研究，中国经济增长的GDP中至少有18%是依靠资源和生态环境的“透支”所获取[3]；国家环保总局估计，中国的环境污染带来的经济损失可能占到国内生产总值的10%左右。种种迹象表明，中国已经进入了最狭窄的环境通道，拯救环境，医治生态创伤，公共财政具有义不容辞的责任。

1.2.2 环境投入与国家的经济实力和财政基础不匹配

我国的环境投入水平长期低下，有资料表明“六五”期间全国环保投资占GDP的0.5%；“七五”占0.7%；“八五” 占0.8%；“九五”占0.9%，“十五” 占1.2%，2008年虽然达到了1.49%，但与发达国家1.5%-2%的水平相比尚有较大差距[4]。与此同时2009年底我国的GDP和外汇储备分别达到了335353亿元和23992亿美元（全球第一），财政收入高达68477亿元，公共财政有能力加强环境投入。

2 公共财政撬动生态文明建设的主要切入点

公共财政缺位是造成生态与经济失衡的主要原因。城乡环境基础设施、工业“三废”、建设项目“三同时”等生态环境建设的传统领域是公共财政一如既往的支持重点，但就目前的社会经济形势和生态文明状况而言，公共财政应该重点关注以下领域。

2.1 支持全民植树

2.1.1 我国的森林资源匮乏

中华大地曾经林木茂盛,在4000年前的远古时代,森林覆盖率一度高达60%以上。但长期的森林砍伐，到了战国末期森林覆盖率已降为46%,唐代33%,明代之初26%,到鸦片战争时期降为17%,新中国成立前夕只有12.5%，目前的森林覆盖率虽有所回升，但也仅仅18.21%，只有全球平均水平的2/3，人均森林面积和蓄积量分别只有世界平均水平的1/4和1/7，我国的森林短板效应日趋突出。

2.1.2 低碳经济凸现森林的经济价值

森林和植被是生态环境质量和生态文明建设成就的主要标志，森林的传统的生态作用和经济价值妇孺皆知，在全球气候变暖的当今世界，森林吸收二氧化碳的汇聚作用已经受到国际社会的高度重视。科学研究表明：森林每生长1m3蓄积量，平均能吸收1.83t二氧化碳[5]，我国森林植被总的碳储存量达78.11亿t。造林、再造林等林业活动已经被纳入《京都议定书》确立的清洁发展机制，允许发达国家通过向发展中国家提供资金和技术，开展造林、再造林碳汇项目，将项目产生的碳汇额度用于抵消其国内的减排指标，目前世界碳贸易平均价格达到了6.5美元/t CO2当量，森林潜在的经济价值得到前所未有地凸现。森林碳汇贸易机制为发达国家和地区打破经济发展与节能减排困局开辟了突围之路，也为欠发达国家和地区扶贫开发提供了新的思路。根据 《联合国气候变化框架公约》秘书处统计，2006年全球碳交易额达250—300亿美元，是2005年的2.5倍[6]。 2006年，中国和世界银行合作开发的全球第一个林业碳汇项目在广西落户，按协议广西环江县和仓梧县将造林4000 hm2，而作为履行减排义务的补偿，西班牙和意大利将向中国支付220万美元。目前云南、四川、内蒙等地区都相继开展了森林碳汇贸易项目。到2006年我国已拥有125个清洁发展机制项目，涉及到碳减排量6亿多t，贸易金额达35亿美元。因此，财政支持植树造林不再是“前人栽树，后人纳凉”的亏本生意，也不仅仅是功在当代、利在千秋的善举，而是一项有利可图的经济开发。公共财政投入植树造林是生态经济双丰收，经济开发与公益事业一举两得。

2.1.3 公共财政撬动全民植树的主要举措

国外政府支持植树造林的做法值得我国借鉴。当前，财政可以选择下列切入点支持全民植树造林：①将退耕还林和天然林保护地区的居民纳入社会保障体系，实行永久保护，有效避免返耕和毁林；同时加强培训，提高就业竞争力，培养可持续生计能力；②按当地经济林的平均收益水平确定生态林的财政补偿标准，或者按经济林的市场价格赎买民间的经济林，然后转变成国有林、公益林和生态林。使社会资金能够从植树营林中获取一定的回报，从而撬动社会资金投入林业建设；③加大对林区地方财政的转移支付力度。在主体功能规划和调整中把退耕地区、林区划入限制开发、甚至禁止开发区，中央和省财政给予足够的补偿，同时把生态建设和环境保护作为这些地区干部政绩考核的重点；④建立具有普遍性、常态化的植树护林补贴机制，根据植树量、成活率、蓄积量、覆盖率等指标，对任何植树造林、护林营林的行为进行财政补贴和奖励，使植树造林成为既光荣又有利的绿色事业；⑤财政出资成立专业植树护林队。不仅限于林区，在农区、疏林地区也配备相应的护林力量；⑥以工代赈促进林业发展，借鉴家电下乡的方式将日用工业品作为其植树造林的补偿和奖励。一方面消纳城市过剩的日用工业品，同时增加了森林和生态产品的供给。

2.2 公共财政创造环境就业

我国目前的就业形势本来就十分严峻。金融危机更使中国的就业形势雪上加霜。2009年全国约2000万外出农民工返乡，610万应届大学毕业生、近100万往届未就业大学生正等待工作岗位。预计到2020年，中国15—64岁适龄劳动力将高达9.4亿[7]。

就业问题不仅影响经济发展，更危及社会稳定。而与此同时我国的财政又相对充盈，2009年最后一个月全国还在突击花销剩下的2万亿财政资金。在这种情况下，为什么不花钱创造环境岗位？这样既提供了就业机会，又提供了生态产品，弥补了生态短腿，还优化了财政资金的使用结构，还原了公共财政的应有职能。

建议财政花钱雇佣农民工、城市下岗失业人员、高校毕业生和精力尚可的退休人员植树护林；像聘请交通协管员那样，雇佣公民监督环境卫生，对随地吐痰、随地扔垃圾、在公共场合抽烟，违反交通规则，以及偷食保护性野生动植物者取证监督，罚款处置；雇佣他们去发现企业和居民偷排污染和乱扔垃圾的行为，建立公众有奖举报环境违法行为的机制，加重处罚力度，并将环境罚款的一定比例奖励举报者。这样能以较小的代价，强制扭转国民的诸多劣习，加速生态文明和社会现代化进程。

2.3 支持农村生态环境建设

2.3.1 城乡环境差距拉大，城乡环保统筹势在必行

20世纪90年代以来，国家加强了重点流域、重点区域的环境综合整治，城市环境面貌明显改观，但农村生态环境并没有得到根本性改善。农村环境问题主要表现在以下几个方面：首先是农业面源污染。我国是世界上化肥、农药使用量最大的国家，年施用量分别达4700万t和130多万t，而利用率仅为30%左右，70%通过地表径流和地下水污染农业环境；畜牧业产生的畜禽粪便每年达27亿t，而且80%的规模化畜禽养殖场没有污染治理设施；农村每年产生生活垃圾约2.8亿t，生活污水约90多亿t，人粪尿年产生量为2.6亿t，几乎不经处理随意排放。其次是乡镇企业污染。目前全国乡镇企业污染源达100多万个，污染排放占整个工业污染的比重已由20世纪80年代的11%增加到现在的45%，废水、废气和固体废弃物排放量分别占全国总量的21%、23.9%和37.4%，一些主要污染物的排放量已接近或超过工业企业污染物排放量的一半以上，乡镇企业单位产值的废水排放量为城市的2.55倍，废水中主要污染物的排放浓度是城市工业的2—3倍，工业废气的净化处理率仅为城市的2/5[8]。第三是城市污染企业和污染项目向农村转移，全国每年因工业废水而污染的耕地面积达133.3万hm2，占耕地总面积的15%左右，每年因污染减少的粮食超过了100亿kg，直接经济损失125亿元[9]。

可见，农村环境问题越来越突出，城乡环境的差距越来越大，城乡环境的二元结构特征正在强化。

2.3.2 公共财政应该向农村环境建设倾斜

首先在城乡生态环境投资比例的安排上纠正重城市、重工业的偏好；其次，在生态产品和环境资源的城乡流动中加强生态补偿和财政转移支付，实现环境公平（城市居民的主要追求）和经济公平（农村居民的主要追求）的有机统一。第三、抓住当前城乡环境综合整治的契机，加大农村环境投入，着力解决农村旱厕、生活垃圾处置、饮水等环境与民生问题。

2.4 支持生态环境意识培养

生态环境意识是生态文明建设的内在动力和逻辑起点，公共财政支持生态环境意识培养，抓住了生态文明建设的关键。主要切入点包括：支持生态环境教育，包括学前教育、学历教育、成人教育、党校教育与干部培训；支持生态环境宣传，如开展“世界环境日”、“地球日”等专题宣传活动，积极开展环境科普和绿色学校、绿色社区、绿色家庭创建活动；支持环境文化塑造。通过税收等手段促进消费理念、饮食文化、民族饰品文化的革新与改造；通过现代科技改造传统中医药，减少对野生动植物资源的破坏；支持环境信用体系建设，将生态环境损害行为纳入信用记录，建立环境黑名单。

3 公共财政支持生态文明建设的配套政策

①保障生态环境投入。从发达国家历史经验来看，污染治理投资占GDP的比重一般在1.5%～2%左右，如德国（1995）占2%，日本（1990后）在1.5%～2%之间，美国（1998）占1.6%，而我国不足1.5%。因此，必须建立环保财政资金稳定增长机制，可以借鉴农业财政支出的做法，通过《环保法》确定一定时期内环保财政资金占财政支出的比例以及增长幅度，使其占GDP的比例在2%～3%的范围内。各级人大、纪检、监察部门应该加强环境投入监督，对完不成法定投入义务的政府部门主要官员问责；通过补贴、税费减免等财政杠杆作用，引导社会资金投入生态环境建设。

②加强中央和地方在生态文明建设上的分工与合作，加大环保的财政横向和纵向转移支付力度。生态文明建设中央是主导，需要地方配合。因此首先要明确中央和地方在环境保护上的事权划分和投入责任，中央和地方可以按税收比例分担生态环境建设的投入责任。

③建立和完善生态补偿与转移支付体系。建立全国统筹的生态环境补偿体系，对环境正外部性的产业和产品，如自然保护区、世界自然与文化遗产地中央财政进行财政转移支付。

④加强税收杠杆的引导与促进。借鉴国外生态文明建设的成功经验，适时开征生态税，对资源性产品征收资源税（如水资源税）；对不可再生资源征收生态税（如煤炭消费税），建立替代资源开发基金；对一次性用品课以重税；对可能造成污染的产品征收污染税；对过度包装的物品也应加重税收；对环境友好型生产消费行为进行税收优惠；征收物业税、遗产税、资本利得税等。

⑤加大对环保财政资金的监督力度，提高环保资金的使用效率。建议在中央和地方财政支出预算科目中增设生态财政支出预算科目，以规范专项资金的使用。同时，加大对环保财政资金的检查力度，定期进行检查，对大规模项目进行跟踪反馈，及时监督环保财政资金的划拨、使用等情况。

[1]刘思华.刘思华文集[M].武汉：湖北人民出版社，2003.

[2]陈泉生.可持续发展与法律变革[M].北京:法律出版社，2000.

[3]彭水军.环境、贸易与经济增长：理论、模型与实证[M].上海：上海三联书店，2006.

[4]刘成玉.论生态文明的组织构架与建设路径[J].西南民族大学学报：社科版，2009(12)：233.

[5]张志刚.碳汇造林：山西植树新内容[N].发展导报，2010-03-12（5）.

[6]王代林.熊猫碳汇应对全球变暖的四川角色[N].四川日报：天府周末，2007-07-20（5）.

[7]陈立欣.浅析人口发展与经济增长过程中的就业问题[J].现代商贸工业，2007（11）：26-29.

[8]吉钠娜.乡镇企业环境污染现状及其治理[J].科技进步与对策，2003（9）：64.

[9]陈柳钦，卢 卉.农村城镇化进程中的环境保护问题探讨[J].当代经济管理，2005（3）：83.