完善资源型城市的环境管理制度

李伟鹏,吕美怡

（东北林业大学 人文社会科学学院 哈尔滨，150040）

1 资源型城市环境管理制度的概况

1.1 资源型城市的内涵

资源型城市是以资源的开发及加工为主导的工业城市，它是以某种或某几种资源为对象的勘探、采掘工业及其相关资源生产和矿产资源加工、利用产业为基础而发展到一定规模后形成的特殊类型的城市。在社会主义市场经济体制下，曾为国家提供了主要生产资料、巨额利润和税金。面对资源短缺状况进一步加剧的新态势，资源型城市的生存与发展不仅面临新的挑战，而且直接关系到城市体系乃至区域和国家的可持续发展大局。

1.2 资源型城市环境管理制度的现状

我国资源型城市目前已经有较为完备的法律、法规及环境管理制度，但随着社会主义市场经济主体地位的确立，市场主体往往忽视社会效益和环境保护，加之我国资源型城市环境管理制度也存在一些问题，需要进一步加以探讨和完善，这就使我国资源型城市面临严峻的挑战。为了促进资源型城市的良好发展，我国现有环境管理制度必须进行修改和完善，以适应实施可持续发展战略和落实科学发展观的需要。

2 资源型城市环境管理制度存在的问题

2.1 规划审批制度不适应资源型城市发展的需要

资源型城市的发展，要按规划运行。但是目前资源型城市的规划、审批执法不严、弹性过大，难以保证总体规划的实施，而且规划审批周期过长。一个资源型城市总体规划的审批需要1～3年，个别的城市总体规划甚至要10年以上。这样漫长的审批周期，对于我国处于快速成长期的大多数城市而言，规划管理工作往往处于进退两难的境地,执行原有规划显然合法不合理，执行在编规划显然又合理不合法。等规划正式批复后，城市发展又将面临新的问题，近期规划已经陈旧，刚批复的总体规划又难以承担指导城市未来建设实践的重任。资源型城市经济的快速发展变化不适应城市总体规划的实施，严重影响了城市建设的健康发展。另外，总体规划虽然经批准立法，违反总体规划就是违法，但执行不严、长官意志决定问题的现象普遍存在，政绩工程、形象工程干扰了总体规划的实施，条块分割、多头领导等体制上的原因加剧了人治的程度，导致规划实施的随意性。此外根据我国的城市规划法，总体规划的文本中原则性条款多，具体性的界定、规定、标准、要求比较少，可操作性差，理解时的弹性大，运用时难以正确把握，导致总体规划实施难[1]。

2.2 生态效益补偿机制不健全

我国在生态效益补偿法律、法规方面，还没有形成统一、规范的体系。我国生态效益补偿机制存在很多问题，一是没有形成统一、规范的生态效益补偿制度体系，生态效益补偿制度没有法律依据。生态效益补偿制度在环境基本法中没有规定，《中华人民共和国环境保护法》中也没有关于生态效益补偿的相关条款。二是补偿来源渠道单一，没有建立良性机制。国家作为补偿者的单一主体，缺乏激励机制，没有真实体现“谁受益、谁破坏、谁补偿”的原则，不利于预防生态破坏，加之政府补偿效率低下，使得政府补偿行为所消耗的能源远远高于市场补偿。三是现行的财税政策不完善，在一定程度上限制了生态补偿机制的建立。例如，我国现行资源税政策，计税依据是销售量或自用量，而不是开采量。客观上鼓励了企业对资源的乱采滥用，造成了资源和生态环境的破坏。四是征收方式不合理，补偿资金使用管理混乱，监督不严。征收基本上是采取“搭车收费”的方式，收费和使用以部门或行业为界，没有真正实现收支两条线。而其他相关行业和部门的生态环境保护投入得不到补助，在一定程度上影响了保护生态环境的积极性[2]。在补偿资金的使用上，没有统一规范的执行依据，资金的发放基本上是政府自身的决策行为，导致使用管理混乱，效率低下，易出现挤占挪用资金的现象。

2.3 环境影响评价制度不健全

我国资源型城市环境影响评价制度的执行力度不够。当前我国资源型城市建设项目的环境影响评价报告书或表的批准权限是按照投资多少和生产规模来确定的，这样规定已经不能适应经济发展的需要与企业的快速发展，相当多的重污染项目由于投资额少和生产规模小，环境影响评价报告书或市县级审批往往使环境影响评价措施得不到真正落实，使大量的新污染源不能得到有效控制，从而降低了环境影响评价制度的作用。

2.4 现行干部考核制度不健全

我国现行环境资源法律在制度设计上缺乏对各级政府履行法定职责的制约性法律制度。尤其是对资源型城市领导干部的考核是以GDP为中心，上级政府考核下级的业绩是以地方GDP的增长为其升迁和提拔的标准。这就使得一些地方政府片面追求GDP，对政府环境保护责任制的考核不够全面，环境责任追究制度不够完善，地方政府并未对辖区的环境质量认真负责，从而导致环境法律的经济发展功能与环境和资源保护功能无法得到实现。

2.5 环境监督制度不健全

目前我国的环境执法监督制度不健全，没有建立起权责明确的环境执法监督体系，尤其是对政府环境执法部门缺少监督机制。如何确立环境执法监督机构的法律地位，合理界定和调整行政法规执法权限，明确国家、省、市级主管部门的监督检查对象和工作重点，强化对执法部门行政审批、行政处罚等的监督，是我国在资源型城市法治建设中必须解决的问题。

3 完善资源型城市环境管理制度的设想

3.1 完善规划审批制度

我国的资源型城市总体规划实行分级审批制度，只是对不同的城市的总体规划的审批主体进行规定，而在审批程序上尤其是审批时间上没有限制。因此应对现行的审批时序进行改革，并使其制度化、规范化，这方面也可以结合我国实际，借鉴其他国家和地区的经验，如香港规划申请制度中就明确了城市规划委员会审议规划申请和申请复核等各程序的时间规定[3]。

改革资源型城市的总体规划审批制度，简化审批内容，为审批单位减负，各省级规划行政主管部门的管理职能应重点转向区域规划层面，在城市总体规划层面应着重抓好主要城市的性质、规模、空间布局、重大基础设施、用地标准、技术标准、有关政策等的控制。而将技术性较强的专项规划交给社会上的专业组织承担，如协会、学会、技术咨询等部门，这样不但可以充分发挥其优势和利用的资源，而且可以减轻以政府为主体的审批负担。资源型城市总体规划中的城市发展战略研究不必经过法定程序审批，因为这些规划本身具有相当的弹性，不必成为城市规划条例下的法定文件，但是其成果应该由主管部门进行备案，使之成为政府决策的依据。

3.2 完善生态效益补偿制度

资源开发补偿机制就是在资源开采过程中，遵循市场规律，采取法律、经济和必要的行政措施，引导和规范各类市场主体合理开发资源，承担资源补偿、生态环境保护与修复等方面的责任和义务。按照“谁开发、谁保护；谁受益、谁补偿；谁污染、谁治理；谁破坏、谁修复”的原则，明确企业是资源补偿、生态环境保护与修复的责任主体。

我国资源型城市应建立健全资源开发补偿机制，从法律上保障城市的健康发展。修改现行的《环境保护法》，增加生态效益补偿制度。对资源型城市生态效益补偿制度适用的主体、对象、范围、补偿的方式和途径、补偿的标准做出原则性的规定。在此基础上，因地制宜的规定更具体、更详细的、可操作性的实施办法和细则，使资源型城市的生态效益补偿制度的原则性和灵活性相结合，稳定性和适时性相结合。

资源型城市生态效益补偿的资金目前主要是国家财政专项补偿，这种单一的补偿渠道离实际需要相差甚远，要逐步建立起国家财政补偿同区域内财政补偿及部门补偿相结合的补偿机制。

3.3 完善环境影响评价制度

我国应改变资源型城市单一环评主体的立法，建立与多种类型环评对象相适应的多级评价主体。一方面可参考国外的相关经验，在立法中赋予公众进行环境影响评价的权利，设置社会环境影响评价体系，建立与多种类型环评对象相适应的多级评价主体，以适应复杂的环境影响评价工作。建议国家环保总局在制定环境影响评价法配套法规、程序时考虑环境影响评价报告书批准权限这一因素，提高环境影响评价的有效性。

3.4 完善绿色GDP考核制度

为改变资源型城市的经济增长模式，走可持续发展道路，必须加强资源型城市的政府调控职能，实现政绩指标和绿色指标的统一。政府各级领导政绩考核中要将环保考核落到实处。可持续发展战略中内含的新的政绩考核标准中增加环保、可持续发展的指标，而不是单一地对GDP增长的追求。因此，环保监管组织立法中，这一机制建立十分必要和迫切，这也是执法严格在制度上的保障之一。必须建立绿色GDP考核制度，真正使资源型城市的政府领导干部对本辖区范围内的环境保护及资源的开采工作负责，促使其政府重视本地区可持续发展。政府主要领导干部要树立科学发展观和政绩观，建立完善的领导干部的实绩考核制度和实现政绩指标统一。

3.5 完善环境监督制度

首先，加强对资源型城市政府职能部门行政审批工作的监督，围绕政府行政审批开展检查，规范政府的行政审批行为、完善行政审批制度，防止有损于可持续发展的行为发生，保障资源型城市的健康快速发展；其次，加强对资源型城市政府职能部门行使行政处罚权的监督。通过开展有关资源型城市经济法律、法规实施情况的检查，听取政府涉及经济可持续发展有关方面专项工作报告等形式，加强对政府及其职能部门行使行政处罚权的监督，切实解决政府职能部门以罚代管，滥用处罚权的问题，保护公民、法人和其他组织的合法权益。

面对资源与环境的严峻形势，资源型城市加强环境管理制度建设势在必行，同时，相关环境监管行政主体要严格执法，杜绝不作为，相关环境义务主体要切实履行法律义务和道德义务，一切环境利益相关者都要担负起监督责任，推动资源型城市科学发展，既功在当代，又惠及后代，真正实现资源型城市的可持续发展。

[1]柳意云,闫小培.转型时期城市总体规划的思考[J].城市规划,2004（4）：24-28.

[2]彭丽鹃.生态效益补偿法律制度研究 [D].湖南师范大学，2006.

[3]马鹏举.矿业城市环境资源问题法律制度研究[D].西安建筑科技大学，2006.