消防法律冲突的成因及其解决

杨向晖

(河南省商丘市公安消防支队,河南商丘 476000)

近年来,消防立法速度不断加快,消防法律数量也在不断增加,但随之也出现了一些不容忽视的问题:消防法律、法规、规章之间相互矛盾、相互冲突的情况日益突出。从某种程度说,这种法律冲突给消防法制建设和依法治火带来了不少负面效应。因此,探讨消防法律冲突的成因,寻求消防法律冲突的解决机制,以维护消防法制的统一、消防法律的权威,是一个迫切需要解决的问题。

1.消防法律冲突及其表现

消防法律体系在立、改、废的过程中,因新旧衔接和立法技术等原因,法律体系内不同程度地存在着不协调和不统一。

1.1 消防法律冲突的含义

通常而言,消防法律冲突只是社会冲突的变种。目前,消防法律冲突本身有三种含义:

(1)国内的消防法律和法规与该国缔结或者参加的国际条约有不同规定,导致法律适用上的冲突;

(2)在涉外民事法律关系中所涉及的外国消防法的规定与本国消防法的规定相抵触或不一致;

(3)拥有立法权的机关所制定的消防法律和法规在基本原则和内容方面做出不同的乃至相反的规定,导致相互抵触或不一致。

1.2 法律冲突的表现

1.2.1.消防法律、法规和规章之间的冲突。比如在火灾隐患整改程序方面,《消防法》第 60条规定营业性场所“占用、堵塞、封闭疏散通道、安全出口或者有其他妨碍安全疏散行为的”,“责令改正,处五千元以上五万元以下罚款”,而公安部 107号令第 22条规定“疏散通道、安全出口数量不足或者严重堵塞,已不具备安全疏散条件的”,“应当对危险部位或者场所予以临时查封”。

1.2.2.技术规范之间的冲突。部分技术标准规定不统一。例如:在防火墙、承重墙、楼梯间的墙等耐火极限的要求上,《建筑设计防火规范》(GB50016-2010)比《高层民用建筑设计防火规范》(2005版)的要求高,不符合现实需要。现有的《小型石油库和汽车加油站设计规范》与《建筑设计防火规范》关于加油站防火间距等方面也存在冲突。

1.2.3.地方消防立法与国家消防立法的冲突。地方消防法规和地方政府消防规章是我国消防法律体系的重要组成部分,但有的地方在制定地方消防法规和地方政府消防规章时未严格贯彻国家法律的精神和WTO规则,擅自设立地方保护主义条款,封锁地方产品市场。如有的地方强行规定外来消防产品必须接受当地质量检测,有的任意设置消防行政审批项目,阻碍了外来产品的自由流通,提高了外来企业进入本地市场的门槛,违背了WT O建立统一、开放市场的原则。

1.2.4.消防法律与其他部门法律之间存在相互冲突。《消防法》第四条规定军事设施、矿井地下部分、核电厂的消防工作由其主管单位监督管理,其他领域的消防工作由公安消防机构负责。但《消防法》实施后,交通部对水上消防监督管辖分工的规定并未根据《消防法》作相应调整,而是仍按过去的分工方式进行管辖,违背了《消防法》的立法精神。以长江为例,实施消防监督管理的单位有长江航运、港口航运、航监部门、地方公安等,管理机关多,头绪复杂,消防安全工作无法落实。

2.消防法律冲突的成因

如果消防法律之间相互打架,它给消防管理带来的不是秩序,而是混乱,会损害消防法律本身的信誉和人们对消防法律的信仰,从而使依法治火的理念难以建立。究其原因,主要有以下几方面:

2.1 全国人大及其常委会的立法权限的划分是宏观上的,并不明确,在实践中难以把握。如《宪法》第 62条规定:“全国人民代表大会行使下列职权:(一)修订宪法;(二)监督宪法的实施;(三)制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律……”《宪法》第 67条规定:“全国人民代表大会常务委员会行使下列职权:(一)解释宪法,监督宪法的实施;(二)制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外其他的法律;(三)在全国人民代表大会闭会期间,对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改,但是不得同该法律的基本原则相抵触;(四)解释法律……”法律解释日益增多,其与法律之间的效力等级、使用问题就更让人“雾里看花”,琢磨不透了。

2.2 “多类结合方式”产生的法律矛盾。各种消防法律、规范性文件、行政法规、部门规章在类别上存在区别,自治条例、单行条例既是地方规范性文件,同时又与其他的地方性法规和地方政府规章在立法依据、权限范围和表现形式方面有着诸多不同,把它们划入同样的效力等级,也会产生一些消防法律冲突。

2.3 在体制转型中,由于不能及时对消防法律加以修订、废止和清理,因而出现大量新法与旧法、普通法和程序法之间的冲突。

2.4 经济利益的驱动。经济利益多元化,致使为了局部和地方私利而产生地方、部门保护主义,是产生消防法律冲突的经济根源。利益的多元化使消防立法利益的含量越来越高,法律背后是经济利益,许多消防法律的冲突实际上是经济利益之争。由于存在着大量由部门和地方利益所驱动产生的立法,严重影响了我国消防立法的权威性、科学性和法制统一性。

3.消防法律冲突的解决

就目前而言,主要可以采用以下一些方法来解决法律冲突。

3.1 清理统一消防法律法规,做好立、改、废工作。以修订后的《消防法》为基础,对现行的消防法律、法规、规章,包括地方性法规、规范性文件以及消防技术规范、标准进行认真清理,将其纳入《消防法》的整体框架之中。抓紧制定完善与WTO规则相关的法律条文和技术规范、标准。废止一些已经不适应形势要求的消防法律法规。按照《立法法》的法律审查程序,对国务院部门规章、地方性法规、地方政府规章以及各地的规定,加以清理统一,取消与《消防法》不一致或差异较大的内容,使我国的消防法律法规形成一个完整统一的体系。

3.2 完善消防法律外部的有关法律。协调统一消防法律和其他相关法律规范,将消防法律的某些立法目的、执法程序和社会化消防管理要求体现在相关的刑事、行政、民商等部门法律之中,例如在《教育法》、《劳动法》中明确消防安全宣传教育培训的内容,在《建筑法》中设定某些建筑工程的消防设计审核的前置程序,在工商、文化、卫生等部门的相关法律中明确特定场所开业前的消防审批前置条件,在金融、保险法中确立消防安全评估和保险的联动机制,在治安、刑事、诉讼等方面统一有关消防法律责任的内容,以建立一个与消防法律相配套、内容完整统一的社会消防法律法规体系。

3.3 制定涉外消防法律法规。在《消防法》立法或者部门立法以及涉外商事法律规范中,增加有关涉外消防产品、涉外消防专利技术、利用外资生产消防产品企业、外资企业和进出口货物等消防安全管理方面的内容,宣传和推广我国的消防法律规范,使我国的消防法律规范符合国际法律规范的标准,

4.消防法律冲突中的法律适用

4.1 消防法律冲突中的法律适用原则

除宪法具有最高的法律效力以外,根据我国有关法律的规定,法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规、规章都是我国法律体系的组成部分。由于制定的机关不同、时间不同、背景不同,它们之间不可避免地会出现不一致或者冲突的情况。所以,为了顺利实施法律,保障法律实施的效果,需要规定在法律规范之间存在不一致或冲突时,根据哪些原则选择应当适用的法律规范。法的适用原则主要有以下几条:

4.1.1 上位法优于下位法。上位法是指效力等级高的法律;下位法是相对于效力等级高的法律来说的,指效力等级低的法律。

4.1.2 同位阶的法律规范具有同等效力,在各自权限范围内实施。

4.1.3 同一机关制定的法律,特别规定优于一般规定。

4.1.4 同一机关制定的法律,新的规定优于旧的规定;

4.1.5 一般情况下,法律不溯及既往。是否溯及既往,是指法对它发生效力之前发生的事件和行为是否适用的问题。

4.2 消防法律冲突中法律适用的具体规定

4.2.1 一般法与特别法的适用

特别规定是指根据某种特殊情况和需要规定的法律规范;一般规定是指调整某一类社会关系的法律规范。根据立法法的规定,同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章,特别规定与一般规定不一致的,适用特别规定。

4.2.2 新法与旧法的适用

根据立法法的规定,同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章,新的规定与旧的规定不一致的,适用新的规定。

4.2.3新的一般规定与旧的特别规定之间的适用

根据立法法的规定,全国人民代表大会及其常务委员会制定的法律之间,对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致,执法机关不能确定如何适用时,由全国人民代表大会常务委员会裁决。

4.2.4 地方性法规与部门规章之间的适用

根据立法法的规定,地方性法规与部门规章之间对同一事项的规定不一致,不能确定如何适用时,由国务院提出意见,国务院认为应当适用地方性法规的,应当决定在该地方适用地方性法规的规定;认为应当适用部门规章的,应当提请全国人民代表大会常务委员会裁决。

4.2.5 较大的市的地方性法规与省、自治区政府规章之间的适用

较大的市的地方性法规与其所在的省、自治区政府规章就同一事项的规定不一致时,根据立法法规定,省、自治区的人民代表大会常务委员会在对报请批准的较大的市的地方性法规进行审查时,发现其同本省、自治区的人民政府的规章相抵触的,应当作出处理决定。实践中,有些地方的立法条例规定:(1)如果省人民政府的规章不适当,省人民代表大会常务委员会应当责成省人民政府修改,或者由常务委员会决定,撤销省人民政府的规章。(2)如果较大的市的地方性法规不适当,应当建议较大的市的人民代表大会常务委员会修改地方性法规,然后再予批准。(3)已经省人民代表大会常务委员会批准的较大的市的地方性法规不适当,省人民代表大会常务委员会应当建议较大的市的人民代表大会常务委员会修改地方性法规,或者由省人民代表大会予以撤销。

4.2.6 国内法和国际法

国内法是指一国特定国家机关制定并适用于该国主权所管辖范围内的法律。国际法是指由参与国际关系的若干国家通过协议制定或者认可的、调整国家之间关系的法律。国际法包括国际条约、国际惯例、国际组织决议等。对于缔结、批准国际条约、协定等的国家来说,这些国际法也适用于这些国家。我国有关法律规定,当有关国内法与我国参加、批准的国际条约有不同规定时,适用该国际条约。但我国声明保留的条款除外。

总而言之,我们既不能对目前出现的消防法律冲突漠不关心,也不能太过担忧,因为冲突可能是社会进程反映的新动向。我们应该相应地改革旧的消防法律制度,采用新的消防法律制度,根据经济和社会发展,更新消防法律、法规,完善我国的消防法律体系,将依法治火理念顺利向前推进。

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