重庆市城乡户籍制度改革实践与启示

李强

（1西南大学经济与管理学院，重庆400715；2重庆教育学院成教院，重庆400067）

1 重庆市户籍制度的改革背景

随着农业劳动生产率的提高，劳动的边际生产力递减至负数，农业劳动力将出现剩余，高于农业的劳动边际生产力的非农产业将吸引农业剩余劳动力转移，劳动力在高收入的预期下由农业向非农产业、由欠发达地区向发达地区、由农村向城市转移，是劳动力这一生产要素在生产部门间合理配置的过程，是客观经济规律作用的表现，这一过程是经济发展的自然过程和产物，伴随这一过程的是经济的进一步增长。研究表明，过去数十年中，劳动力转移对中国GDP增长的贡献在20%左右（世界银行，1999；王德文，2000），并将在未来几十年中继续为中国经济年均增长率贡献2－3个百分点［1］［2］。

我国现行的户籍制度提高了劳动力转移的成本，阻碍了农村劳动力的转移。虽然，当前市场经济体制代替了计划经济体制，城市户口的含金量下降了很多，但它还是捆绑了太多体现区域不平衡的利益（养老、医疗、住房、教育、就业），致使中国的劳动力迁移一直以农民工在城乡之间流动的形式进行，这种候鸟式的迁徙，使得中国的城镇化进程带有很强的流动性［3］，并被称以“半城市化”（高尚全，2009）。但是随着生活成本的上升，农民自身已经难以消化就业的社会成本，农民自身已经难以消灭就业的社会成本，随着农民工大规模长期在城镇就业，农村已经很难通过回流解决城镇发生的失业问题，随着农业收入比重的不断下降，农产品提价也难以弥补务工收入的下降。城市政府不能在经济上行区间需要劳动力时对农民工“招之即来”，更不能在经济下行区间“挥之即去”。特别是外向订单经济，对劳动力需求具有短期瞬时特征，需要考虑劳动力需求的信息传递成本和劳动力流动的时间成本。如果还不解决农民工的流动成本，让农民工在城市留得下来，政策约束可能使劳动力供求面临总量过剩和结构短缺的矛盾（何宇鹏、张同升，2009）。

当前，我国经济发展面临的矛盾是工业化需要稳定的产业工人与农业中大量剩余劳动力未能有效转移的矛盾，农业剩余劳动力未能有效转移与农业发展、农民增收需要减少农民的矛盾，城镇化需要土地与耕地需要严格保护的矛盾，土地的稀缺与土地低效利用的矛盾，新生代农民工对城市的认同度远在大于农村的矛盾。解决这一系列矛盾的核心问题都在于减少农民，重要措施是降低劳动力区域转移成本。

推动户籍制度改革，消除或降低捆绑在户口上的基本保障（养老、医疗、住房、教育、就业）的区域差异，是降低劳动力转移成本的重要措施。重庆于2010年启动的城乡户籍制度改革顺应了客观经济规律，顺应了这一形势。

2 重庆市户籍制度改革的基本情况

从2010年8月15日开始，重庆市户籍制度改革在全市范围内正式施行，计划在两年内让300万农民进城、十年内让1000万农民进城。重庆户籍制度改革是按属地化原则，分主城、县城、乡镇三个级别进行。此次重庆改革的最大创新之处在于：以工作为核心，允许在城镇打工或经商3－5年的民工转为城镇居民，尝试通过建立转户居民宅基地、承包地和林地的弹性退出机制，以合理的过度期保障农民的合法权益。黄奇帆把城市户口捆绑的养老、医疗、住房、教育、就业比喻为“五件衣服”，农村户口捆绑的承包地、宅基地、林地比喻为“三件衣服”。农民进城后与城市居民享受同等待遇，穿上“五件衣服”，其在农村的“三件衣服”暂时保留，待农民进城留得下，则可选择卖掉，流转给集体，也可出租收租金。若发生征地动迁，农民也可凭使用权获得赔偿。

重庆城乡户籍制度改革为农民工“农转城”打开了一扇门，一方面在极大地保护农民基本权益的基础上，简化“农转城”手续，提高“农转城”的可操作性（如图1），从而大大提高农民“农转城”的积极性；另一方面，这还将形成一个“农转城”自动机制，农民符合条件一批，就转化一批，从而打开一扇城市化的自动化大门。这扇大门的自动性体现在，当经济繁荣、工商业发展迅速时，就业岗位就多，自然符合“农转城”条件的就多，城市化的速度就加快；当经济放缓时，就业岗位相应减少，符合“农转城”条件的就少，城市化的速度就减缓。

政策公布后，最初每天1千多人转户，截止9月份，每天转户人口达到五六千，10月份，每天转户人口达1万人以上。截止到2010年12月9日，实际转户人口超过100万人（重庆时报新闻）。

图1

3 重要启示

从重庆市城乡户籍制度改革实践当中所获得的启示有：

（1）加强宣传。利用各种媒体宣传城乡户籍改革的政策，让农民工在充分理解政策的基础上做出理性的抉择。

（2）分级设置准入标准，充分兼顾政府的承受力和城镇资源承载力，对主城区、县城、乡镇设置不同的准入标准，建立畅通的户籍转移通道，重点引导有条件的农民工，特别是新生代农民工自愿进入城镇定居，最终实现城乡户籍制度一体化。

（3）提高可操作性。农民工转户的条件是具有稳定住所和稳定的职业或生活来源，条件简单、容易识别，大大提高了政策的可操作性。

（4）保护农民工的基本权益，充分尊重农民工的意愿。“三件衣服”有偿退出，并将“三件衣服”和“五件衣服”分离，农民工在转户后是否退出“三件衣服”，让农民工自己选择。

（5）在改革进程中充分与媒体沟通、及时调整执行偏差。在改革的执行过程中出现偏差，通过召开新闻发布会的形式及时与媒体沟通，并矫正执行偏差。

（6）综合配套。强化制度设计，通过改革创造资源增量，以市场手段将资源增量变为财富，以财富增量推动实现改革目标。

4 城乡户籍制度改革对农业发展的影响及对策

城乡户籍制度改革同任何改革一样，也在一定时期内将给社会带来各方面的冲击，这里主要分析一下重庆城乡户籍制度改革对农业发展的影响，以及提出相应的对策。

4.1 城乡户籍制度改革对农业发展的不利影响

（1）城乡户籍制度改革可能引起农村劳动力过度转移，导致农村劳动力不足。随着农民工转移为城镇居民，这些农民工将由“候鸟型”（在农忙时回乡务农）转变为“专职型”（彻底脱离农业生产）。进一步，由于户籍制度改革中关于养老保险的是这样规定的，年老父母可随子女“农转城”，那么其父母只要一次性缴纳一定的保险金，就可按月领取养老金。这个政策将吸引更多的农户整户“农转城”，这样以“386199”（老弱妇孺）为特征的半劳力也将减少。随着越来越多的农民工及其半劳力转为城市居民，在现有劳动条件下，农村劳动力会出现明显不足。

（2）城乡户籍制度改革可能引起农村劳动力素质下滑加剧。符合转移条件的农民工大都属于有知识、有文化的青壮劳动力，他们离开农村直接导致农村劳动力素质下滑。在改革前，农民工的回流将先进的观念、技术、资金以及城市的生活方式带回了农村，促进了农村的发展。改革后，农民工的单向流动，在一定时期内，不但导致农村劳动力绝对数量的下降，也使得这一积极影响减弱。农转城的优惠政策将吸引更多的潜在农村高素质劳动力离开农村向城市转移，这将进一步导致农村劳动力素质下滑。

（3）城乡户籍制度改革，在短时期内将导致土地利用率及农业劳动生产率下降。虽然制度设计的初衷之一是通过“农转城”减少农民、提高土地的集中度，引导农业走适度规模经营的道路。但这是一个长期的过程，需要辅之以土地流转等促进土地集中的制度才能实现。在短期内，农村劳动力的过度转移，劳动力不足（相对现有的劳动条件，短期内难以大面积地以机械代替劳动）必然引起土地利用率下降和农业劳动生产率下降。同时，现行政策允许农民工在“农转城”时保留“三件衣服”（承包地、宅基地、林地），由于农业税的免除，这“三件衣服”是零成本占有，在土地流转不便的情况下，会加剧抛荒现象。

4.2 消除城乡户籍制度改革对农业发展的不利影响的对策

彻底打破城乡户籍藩篱，促进城乡要素自由流动。当前的改革，只是允许农村劳动力由乡村到城市的单向流动。系统论告诉我们，一个系统要良性运转，应得充分与外部环境交换物质、信息、能量。因此，农村、农业作为一个系统，要获得发展就要让农村、农业与外部环境充分交流物质、信息、能量，即允许城市生产要素向农村流动，一方面弥补农村劳动力的不足，另一方面，由于城市生产要素质量普遍要优于农村现有的生产要素质量，这将加速农业的商品化和现代化。当然，为了防止圈地，可采取许可经营形式确保土地用途不变。通过这一制度的调整，农民这一词汇的内涵将从身份转化为一种职业。

城市生产要素当前也有一些向农村转移，但转移规模小，需要降低生产要素的流动成本。措施有：（1）禁止农村土地抛荒，扩大供流转的土地供给。（2）建立土地流转市场，提高土地流转效率。（3）将种粮直补、农机具补贴等惠农政策随土地流转而转移，降低土地承包人的经营成本。

5 结论

重庆城乡户籍改革的思路符合经济规律、顺应了当前经济发展的形势，有利于促进农村剩余劳动力的转移。

重庆市城乡户籍改革也将给重庆市农业的发展带来一些不利影响，需要及时关注并采取必要的对策。

我国户籍制度改革的终极目标应该是通过消除捆绑在户口上的体现区域差异的利益，平等地提供养老、医疗、住房、教育、就业等方面的基本保障，让市场法则在居民迁徙中起基础性作用，即让居民能按市场法则去选择适合自己经济水平的区域居住。

［1］Johnson，D.Gale（1999），Agricutural Adjustment in China：The Taiwan Experience and Its Implications，Office of A-gricultural Economics Research，University of Chicago.

［2］王小鲁，夏小林.城市化在经济增长中的作用［A］.载王小鲁，樊纲.中国经济增长的可持续性［C］.经济科学出版社，2000.

［3］白南生，何宇鹏.回乡还是外出？——安徽、四川二省农村外出劳动力回流研究［J］.社会学研究，2002，（3）.