教育公平视野下重庆市城乡教育一体化研究

陆远权，邹成诚

（重庆大学 贸易与行政学院，重庆400030）

一 、教育公平及其意义

教育公平一般指受教育机会均等、受教育过程（资源保障、教师／学校对学生的对待与心理期望等）公平、受教育结果（成绩、证书）公平与受教育的前景（社会流动、职业及其地位、收入）公平四个方面。［1］党和国家高度重视教育以及教育公平的重要作用，党的十七大报告指出：“教育是民族振兴的基石，教育公平是社会公平的重要基础。”［2］中国是一个发展中国家，在教育机会、教育过程、教育结果、教育前景等方面都存在很大的差别，城乡教育也存在诸多不公平的现象。从宏观层面来看，城乡教育差别主要表现在硬件和软件两方面。硬件方面包括教育设备，教育设施和师资队伍，主要原因是投入不足以及政策及环境不利于留住人才和吸引人才。软件方面包括办学规模、教师素质、学生素质、育人环境和教育机会，主要原因是农村人口稀疏、学校分散、因此办学规模小；由于学历不达标，职后继续教育缺乏，使得农村学校的老师素质较低；因为缺乏系统、规范的早期教育与学前教育，农村学生的整体素质也不及城市学生；城乡基础条件的差异，使得农村的育人环境不尽人意；农村教育需求不旺，教育体系不完善，使得农村的教育机会少，不利于农村教育的发展。相对于硬件方面的差别，缩小城乡软件方面的差别的难度系数要大得多。从一般的学制安排来看，我国的教育系统并没有双轨制的形式，全国统一的教育方针、教育内容和升学制度，都突出了一视同仁的精神。但是，在实际运作中，却存在着实实在在的城乡教育的制度性落差，双轨制又是清晰可见的。具体说来，就是城市教育和农村教育享受完全不同的待遇，两者有明显的等级差异。［3］

联合国教科文组织国际教育发展委员会在1979年出版的《学会生存——教育世界的今天和明天》中指出：“不管教育有无力量减少它自己领域内个人之间和团体之间这种不平等现象，但是，如果要在这方面取得进步，它就必须事先采取一种坚定的社会政策，纠正教育资源和力量上分配不公平的状况。给每一个人平等的机会，并不是指名义上的平等，即对每一个人一视同仁，如目前许多人认为的那样。机会平等是要肯定每个人都能够受到适当的教育，而且这种教育的进度和方法是适合个人的特点的。”

二、重庆市城乡教育差别与教育公平

重庆“大城市、大农村、大库区”并存的特殊市情致使教育差距在“一圈”（重庆1小时经济圈）与“两翼”（重庆东北、东南地区）之间、圈域内部城乡之间特别明显，这种差距主要体现在教育经费投入、办学条件、师资力量等方面。［4］“大城市带大农村”、“大工业带大农业”是重庆的基本市情，也是对重庆这个年轻的直辖市最基本的要求。重庆市城乡教育的差别与公平，主要反映在城乡教育的软件和硬件方面。

（一）硬件方面

1．教育设备和设施方面：农村地区小学、中学校舍和教辅用房面积和质量远低于城市地区，农村和城市小学和中学所拥有的计算机、图书、体育设施等都存在着较大的差距，部分偏远地区学校缺少基本的教学设备和实验仪器。如表一所示，重庆市城市校舍中绝大部分集中在平原地区，建筑类型多为框架结构，山区地区城市校舍面积比重较小；农村校舍面积主要集中山区和丘陵地区，校舍建筑类型多为砖混、砖木和土木结构。如表二所示，山地地区危房比例最高，丘陵地区危房比例最低；城市校舍中的危房主要集中在平原地区，而农村校舍中危房绝大多数集中在山地地区。

表1 2007年重庆市城乡小学、初中校舍面积建筑结构情况表

表2 重庆市城乡小学、初中校舍危房面积情况表

2．师资队伍方面：城乡教育的不均衡性表现于数量和质量的差异，2006年重庆市都市发达经济圈平均每所中学和小学的平均教师数量为76人／所和26人／所，而以农村地区为主的渝西经济走廊和三峡库区生态经济圈，该指标为69人／所、13人／所和67人／所、11人／所。同期中学师生数量比和小学师生数量比，都市经济圈该指标分别为6．57%和5．64%，而三峡库区生态经济圈的比例为4．84%和4．12%， 占都市经济圈指标的 73．65%和 73．14%，农村地区教师数量短缺严重影响了农村教育事业的发展。师资力量质量上的差异呈现越来越大的形势，在广大的农村地区，师资流失严重特别是优秀教师外流的现象十分严重，优秀的师资力量过分集中于都市发达经济圈，主要是受城乡教学设施、社会环境、进修培训、个人发展、工资收入及住房等因素影响。表3反映出重庆市城乡学前教师师资情况，如表所示：重庆市农村学前教育专任教师中大中专及以上学历的比例为 48．3%，小于城市的 67．2%，同时，未评职称教师比例62．4%高出城市10几个百分点。

（二）软件方面

1．办学规模和质量方面：重庆城乡之间、地区之间的教育发展水平差距相当突出。基础教育方面，重庆市重点中学、师范学校等优质学校集中在城市；中等职业教育方面，职业技术学校也基本都集中在主城及各个区县县城；高等教育方面则几乎全是集中在城市。重庆市农村教育的薄弱状况表现在：学前教育差距明显，职业教育困难重重，职后教育近乎空白。［5］从表4和表5可以看出，2007年重庆小学附设学前教育人数为180622人，占学前教育总规模的33．7%。其中农村为169492人，占学前教育总规模的37．6%，高于城市20多个百分点。重庆市农村地区小学招生中接受学前教育的比例为93．42%。

表3 重庆市城乡学前教育师资情况表

表4 重庆市城乡学前教育规模情况表

表5 重庆市城乡学前教育比例情况表

3．学生素质和育人环境方面：重庆市农村小学、初中学生历史、美术、音乐、微机操作无法在基础教育阶段打下扎实的基础。居住学习在城市的孩子能够去各种博物馆补充课外知识，而农村学生很多都没有离开过自己所在的县乡，城市学生喜闻乐见的展演、研讨交流会也很少走进农村学校。农村学生的素质教育缺乏较好的内外在条件，这种情况在重庆乃至整个中国都普遍存在。另外，重庆市农村教学条件特别是课程所需要配套的图书馆、实训基地、电教设施建设滞后；农村相应课程所必须配的专业教师缺少充电培训的机会。因此，提高农村学校领导、教师的育人观念，改变农村学校育人环境是实现教育公平不容忽视的大事。

4．教育机会方面：尽管国家实行了农村地区义务教育阶段学生免交学杂费政策，但由于重庆市的农村国家社会保障体系的不健全而尚未纳入最低生活保障救助体系，农村仍然有一些贫困家庭的学生为了维持家庭生计而辍学挣钱养家，或者即使完成了义务教育阶段的学习，但由于无钱缴费继续上高中及大学，又将再次面临失学。因此，从某种程度上来讲，农民子弟所拥有的教育机会是被打了折扣的，农村学生在教育公平的起点、过程和结果公平中首先输在了起点上。因此，实现教育公平要不断推进重庆市城乡教育一体化的进程。

三、重庆市实现教育公平推进城乡教育一体化的措施

教育作为城乡统筹综合配套改革的核心聚点与轴心驱动，必须在统筹改革中发挥好先导性、协调性、公共性和整合性的配套功能。为贯彻落实胡锦涛总书记对重庆发展作出的“314”总体部署、国务院批准重庆市开展统筹城乡综合配套改革试验的总体要求，2008年7月，重庆市人民政府和教育部协商决定共同建设国家统筹城乡教育综合改革试验区，并达成一系列战略合作协议。根据协议内容，双方将在推进城乡教育布局结构改革、城乡基础教育改革、城乡职业教育改革、高等教育改革、师资队伍建设制度改革、招生考试评价制度改革、城乡教育信息资源共享机制改革、教育帮扶机制改革以及教育经费保障机制改革等9个方面进行合作。重庆教育将要实现“一高地、一中心，三化”的目标，即：建成西部地区教育高地，长江上游地区教育中心，基本实现城乡教育一体化、教育现代化、教育国际化。为实现教育一体化，重庆市具体实施的措施包括：

（一）公平配置教育资源

1967年美国人权委员会在《公立学校的种族隔离》报告中指出：“充足的教育资源虽然不是达到教育机会均等的充分条件，至少是必要条件。”［6］优化配置城乡教育资源就是要对城乡教育资源进行统筹规划、合理配置，确保城乡受教育对象都能获得相对公平的受教育权利。重庆市农村义务教育正在实施由“人民教育人民办”到“人民教育政府办”的战略性转型，由中央财政、市级财政、区县财政共同分担，对农村义务教育实行“两免一补”政策，为实现城乡教育均衡发展创造了良好的条件。［7］这是公平配置教育资源在义务教育方面的实践，虽然要实现教育资源的公平配置还有很长一段路要走，但是，这是教育公平理念最基本的要求。

（二）加大财政投入

多渠道加大对农村教育的投资力度。坚持农村教育投资“优先”、“大幅度”、“持续增长”和“多渠道”相结合的原则。［8］重庆作为全国统筹城乡发展的综合配套改革试验区，在教育方面做到统筹兼顾，特别是财政投入，是关乎重庆城乡教育能否缩小差距，达到公平的重要部分。一是推行大重庆城乡教育设施建设标准化，改善农村办学条件。二是调整城乡教育布局，实现城乡教育资源布局结构合理化。做到布局结构富有前瞻性；同时根据重庆农村山多路远，学校布局分散的特点，大力加强农村寄宿制学校的建设，提高对农村困难学生生活费的补助额度。三是改革教育投人体制。在完善“以县为主”的教育投人体制的基础上，建立一个由市级政府能够有效平衡基层政府投资预算缺口的、保障农村义务教育投资需求的公共财政投人体制。最后，加快农村教育信息化建设。使农村中小学生通过现代远程教育和城市学生共享优质教育资源。［9］

（三）平衡城乡师资力量

城乡教育质量差距的主要因素之一是城乡师资力量的差异，必须建立一个使城乡之间、学校之间人员充分流动的、城市有效支援农村的教师管理体制。一是设立城市和农村学校流动编制，开展城乡教师互换活动，逐步探索教师由“学校人”到“系统人”的转变，最终实现教师由县域教育部门配置，有利于从根本上消除城乡师资差别，保证城乡教育质量一致。二是实行城乡教师职称晋升差别待遇。城镇中小学教师晋升高级教师职务，必须要有到农村中小学校或薄弱学校任教一年以上的经历；适当增加农村中小学高级教师职务岗位指标，为农村中小学教师晋升中、高级职务创造条件。三是构筑完善的农村师资培训再教育体系。政府和高等院校、社会培训机构建立长期的扶助农村教育的制度，市一级政府设立专项培训经费，积极开展农村教师继续教育和素质提升活动，促进教师的职前职后一体化。鼓励和吸引合格、优秀教师到农村任教，稳定农村教师队伍，从整体上提高农村中小学教育教学质量 。［10］在这些措施的基础上，重庆市还可以推广“学区化管理”和“城乡共同体”的经验，通过资源共享和共同评价促进农村学校师资水平的提高。

［1］沈有禄，谯欣怡．基础教育均衡发展：我们真的需要一个均衡发展指数吗？［J］教育科学，2009，（6）：9.

［2］胡锦涛．高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗 ［M］北京：人民出版社，2007．371．

［3］王本陆．消除双轨制：我国农村教育改革的伦理诉求［J］．教育参考．2004，（9）．

［4］刘翠霞．重庆城乡差距状况实证分析［J］．商业时代．2009，（6）．

［5］王剑华．关于推进重庆教育城乡统筹的思考．重庆师范大学学报（哲学社会科学版）［J］．2009，（2）．

［6］高建民．美国基础教育财政发展史研究［D］．石家庄：河北大学，2004．74．

［7］屠凤娜．和谐社会视阈下实现城乡教育公平的策略［J］．前沿，2010，（11）．

［8］王纬虹，余国源，张波．重庆市城乡教育差距的比较分析及对策［J］．教育发展研究，2006，（5）．

［9］郝俊杰．重庆统筹城乡教育发展的有效途径［J］．乡镇经济，2008，（5）．

［10］杨春芳，杨彬．天津市推进城乡教育一体化的现状及体制创新［J］．现代教育管理，2009，（10）．