北京市食品安全监管执法现状分析

张博源，孙冬悦，赵 然

（首都医科大学卫生管理与教育学院法学系，北京 100069）

2009年以来，以贯彻落实《食品安全法》及其实施条例为契机，北京市逐步以综合监督协调机制为核心，形成了以农产品生产源头、食品生产加工、流通和餐饮消费四个环节为主导的联动监督执法体系。2009年9月，北京市根据《关于进一步明确部分领域食品安全监管职责的意见》，调整并明确了区县政府、市食品办、农业、园林绿化（林业）、质监、工商、卫生、商务、城管等部门的监管职责。卫生行政部门的职责调整为餐饮服务监管。为了了解北京市食品安全监管执法的现状，发现存在的突出问题并研究相应对策提供依据。本研究以餐饮执法为切入点实施问卷调查，现将相关情况报告如下。

1 资料来源与方法

本研究采取分层抽样的方法，在北京市卫生监督所、各区卫生监督所专门从事餐饮执法的监督员中进行问卷调查。共发放调查问卷180份，回收167份，其中，市所7份；海淀区、朝阳区各30份；西城、顺义、大兴、昌平、密云区监督所各20份。回收率92.78%。有效问卷167份，有效率100%。调查问卷侧重考察市、区两级执法机构工作人员对于2009年《食品安全法》颁布后北京市食品安全监管执法的评价和改进策略建议。问题涉及对法制环境的总体评价、监管职权划分合理性、监管执法存在的主要问题等内容。本研究采用Epidata3.1软件建立数据库，录入并复核数据；使用SPSS16.0软件进行统计分析。

2 结果分析

2.1 监管现况

调查显示，根据处罚数量降序排列，目前北京市食品安全（餐饮）中比较突出的问题依次是：（1）无卫生许可证从事食品生产经营活动；（2）食品生产经营过程不符合卫生要求；（3）生产经营禁止生产经营的食品；（4）造成食物中毒事故或其他食源性疾患；（5）食品生产经营人员未取得健康证明或有碍疾病人员未按规定调离；（6）生产经营或使用不符合卫生标准和卫生管理办法规定的食品产品；（7）定型包装食品和食品添加剂的包装标识或产品说明书不符合要求；（8）生产经营不符合营养、卫生标准的专供婴幼儿的主、辅食品；（9）未经审批生产经营表明具有特定保健功能的食品，或该食品的说明书内容虚假；（10）其他违法行为。

调查显示，食物中毒仍然是餐饮监管执法的重点领域。167名受访对象对于监管辖区内食品中毒高发单位的平均得分排在前三位的依次是公司食堂、旅游团队、农村红白喜宴。另外，对于其他的单位，受访对象列举了大型餐饮单位、社会小型餐饮业（如无照经营小型饭馆）、工地食堂、流动商贩、送餐机构等。

2.2 执法环境评价

调查显示，目前执法人员对于《食品安全法》及其实施条例的认同程度不高。55.6%的受访者认为《食品安全法》不便于执法实践；给与“一般”评价的占33.5%；认为“比较方便”的只有7.8%。这与受访者对《食品安全法》可操作性的评价比较一致。受访者认为在餐饮执法环节《食品安全法》及其实施条例的可操作性 “差”以及“较差”的比例为 54.5%；给与“一般”评价的占33.5%。

受访者认为，《食品安全法》其实施条例对基层餐饮执法制约较大的因素依次是：（1）执法措施不力；（2）执法保障不足；（3）部门协调不够；（4）执法力量不足；（5）多头管理。这说明曾经被学界广为诟病的“分段监管”并不是制约餐饮执法的最突出原因。实践中，执法人员更为关切的是法律、法规中的执法措施是否能满足实践的需要。

2.3 对食品安全监管职能调整的看法

2009年，北京市为了方便实施“分段监管”，对于各监管机关的职权做出了进一步划分，其局限性和阶段性比较明显，仍有待完善。调查显示认为当前北京市食品安全监管职权划分方案“不清楚”、“不合理”的占61.6%；认为“基本合理”的占36.5%，详见表1、表2。这说明在《食品安全法》“以分段监管为主、品种监管为辅”的制度背景下，执法人员不完全认同北京市政府对农业、质监、工商、卫生、商务、城管等部门监管职责的划定方案，这无疑对监管执法具有明显的消极作用。调查还发现，执法者认为执法盲区的出现与职能划分存在一定的关联性。

2.4 关于执法盲区的认知

调查结果显示，大多数人（62.3%）认为在执法实践中，存在执法盲区，但说不清具体表现和原因；有52人（31.13%）认为存在执法盲区，且有具体表现；仅有10人认为不存在执法盲区。其中，存在执法盲区的具体表现排序位居前三位的现场制售、小型加工、执法主体不清等问题都与北京市职能调整有着直接关系，详见表3。

表1 当前北京市食品安全监管职责划分是否合理

表2 执法人员列举的北京市食品安全监管职责划分不合理的具体表现

表3 执法实践中存在执法盲区的具体表现

2.5 制约执法的主要障碍

调查显示，167名受访对象在餐饮执法的两大困惑是执法措施不具体、执法依据过于宽泛。其他的困惑还有：“许多行为不对无法可依”，“ 违法行为层出不穷，调查取证困难，监管力量没有抓住重点”，“强制力不足”，“执法程序繁琐不便于具体操作，需要收集的证据过多”，“内部阻力过大”等。调查显示在谈及制约基层餐饮执法的因素时，多数受访者仍然坚持认为执法措施是最重要指标。可见，执法措施问题是监管执法中的一个根本性问题，详见表4。

表4 《食品安全法》制约基层餐饮监督执法的方面

具体的制度障碍突出体现在以下几个方面：

首先，关于食品中毒的处罚问题。目前造成食物中毒只能按照《食品安全法》第85条第2款进行行政处罚，造成这种现象的原因排在第一顺位的是“由于检验检测技术的局限性，某些食物中毒的致病物质还没有科学、标准的检验方法”，排在第二顺位的是“中毒物质多种多样、复杂多变，不可能都有限量标准”，排在第三顺位的是“没有查明有害物质，或没有在食品中检出致病物质”，排在第四顺位的是“致病性微生物没有限量标准”。另外，受访对象认为造成此种现象的其他原因有：很多中毒均可能无法查明有害物质；餐饮服务环节所有终端食品均无食品安全标准等等。

第二，《食品安全法》第92条“直接负责的主管人员”的概念不明确。58.1%的受访者认为，该条“缺乏可操作性”。37.7%的受访者认为，“需要在地方立法中明确”。有个别受访者建议，“应全国统一，明确具体做法”，否则将造成执法标准不统一。

第三，餐饮安全生产规范监管的制度缺失。调查结果显示，大部分受访者（76.6%）认为“无法处罚生熟食品不分的情形”的问题最为突出，其次是“无法处罚食品上用具（容器）混用的情形”（62.3%），“无法处罚病媒生物密度高的情形”和“无法处罚食品中心温度控制的情形”分别排在第三和第四顺位；另外，对于其他存在的漏洞，主要有：无法处罚造成食物中毒、无健康证明的情况；很多情形不便处罚；很多法律规定的行为无对应强制措施；没有对改扩建食品处理区的位置布局和面积、拆除相应必要卫生设备设施的处罚；没有对拒绝接受监管人员处理的处罚；生产经营过程不符合卫生要求的处罚执行有困难等情况。

第四，餐饮服务从业人员监管制度的缺失。调查显示 “对于从业人员无有效健康证明上岗工作缺乏有效处罚手段”受到执法人员的关注程度最高。另外，有少数受访对象表示其他问题还有“办理健康证时的培训走过程流于形式”，详见表5。

表5 餐饮服务从业人员监管方面存在的问题

3 讨论和建议

3.1 明确和完善监管执法依据

有研究表明，目前不少食品安全事故是由于失职或渎职等执法不力造成的，“有法不依、执法不严、违法不究”成为我国食品安全监管部门执法中的一个顽症[1]。然而，执法不力的原因是比较复杂的，一个不容忽视的因素就是“执法无据”。《食品安全法》及其实施条例比较强调制度的“顶层设计”，执法措施的制度设计不够理想。尽管2010年3月卫生部颁布实施《餐饮服务许可管理办法》（第70号令）和《餐饮服务食品安全监督管理办法》（第71号令），强化餐饮监管措施，但是并没有多少实质性进展。调查显示，仍有38.9%的受访对象认为，卫生部的“两办法”“不能满足”北京市餐饮监管需要。为此，建议在地方性法规修订中增设或完善以下制度：

（1）进一步明确执法查封、扣押物品的种类、处置方法等制度。（2）进一步明确“生熟食品不分”、“食品上用具（容器）混用”以及“改扩建食品处理区的位置布局和面积、拆除相应必要卫生设备设施”等情形的执法措施。（3）针对《食品安全法》第92条存在的问题，在地方性法规中明确规定“直接负责的主管人员”的具体范围。（4）明确规定重大活动食品安全保障的责任主体和具体职责。（5）对于原《食品卫生法》实施中行之有效的监管措施，在不违反《食品安全法》及其实施条例的前提下，将其纳入地方性法规。例如，对于无健康合格证明、食品生产经营过程不符合卫生要求实施处罚的规定，以及对于造成食物中毒事故实施处罚的规定等。（6）通过地方性立法确认一些在实践中施行效果良好的执法措施。例如，实施多年的餐饮业量化分级管理制度、强制公示C、D级餐饮服务企业等制度。

3.2 健全监管执法协调机制

调查显示，执法人员对于北京市目前食品安全监管职能划分和执法盲区的评价均比较负面。执法权限划分的不明朗或者过于细碎，都能够导致执法盲区的出现和扩大。尽管许多食品新兴业很难简单归入“种植、生产、流通、消费”，《食品安全法》还是采取了简单的“四分法”划分各部门监管职能。为此，北京市《关于进一步明确部分领域食品安全监管职责的意见》则做了更彻底的细分，监管职权分别归口到农业、园林、质监、工商、卫生、商务、城管等多个部门，形成了“多头监管”局面。虽然做到了形式上的分工明确，却无形中增加了部门间协调成本。更为突出的问题是，在《食品安全法》“分段监管”的理念驱动下，各主责部门为了便于执法创制了一些规范性文件，但是由于缺乏横向的制度协调，在执法标准上存在明显差异。例如，2009年7月，国家工商总局颁布实施的《流通环节食品安全监督管理办法》规定，食品经营者聘用未取得健康证明的人员从事经营活动的，工商部门有权处以一万元以下罚款。卫生部的“两办法”则没有相应的处罚规定。因此，为了缓解分段过细带来的协调难题，必须建立和健全制衡“分段监管”的部门协调机制。首先，可以借鉴上海市的成功做法，通过地方立法，整合监管职能，减少“段数”，使得监管执法权力资源相对集中。第二，对综合协调机构的设立、内部机构设置、工作方式等方面做出明确规定，为其正常运转提供基本制度保障。

3.3 完善食品从业者监督管理制度

实践表明，大部分食物中毒是由于加工不当所致[2]。食品从业者行为的合规性对于预防食物中毒具有重要作用。发达国家高度重视食品从业者的监督管理，并形成了比较完备的安全教育制度[3]。《食品安全法》在从业者管理方面存在明显的立法缺失。首先，取消了《食品卫生法》有关食品卫生监管部门“协助培训食品生产经营人员”的规定，确定食品生产经营企业具有“加强对职工食品安全知识的培训”的法定义务，然而却没有规定相应的法律责任。对于“从业人员无有效健康证明上岗”的现象更是缺乏有力的法律措施。因此，应当通过地方性立法建立专门的监督制度并完善有关执法措施，以便从根本上提高食品从业者群体的管控力度和水平。目前，亟需建立和完善的制度包括但不限于：即食品从业人员强制培训制度、食品从业人员强制体检制度、专、兼职食品安全管理人员持证上岗制度，以及专、兼职食品安全管理人员资质认证制度等。

[1] 张 金.执行《食品安全法》中存在的问题及解决对策[J].江苏卫生保健,2010,12(6):26-27.

[2] World Health Organization. Safe Food Handling—A Training Guide for Managers of Food Service Establishments[Z].Geneva:World Health Organization,1989.

[3] 李世敏.美国食品安全教育体系及其特点[J].中国食物与营养,2006,(11):11-14.