城市化过程中的农村基础设施供给研究＊——城市偏好视角

刘成奎，海 鸣

（1．武汉大学经济与管理学院，湖北武汉430072；2．中国地质大学经济管理学院，湖北武汉430074）

城市化过程中的农村基础设施供给研究＊
——城市偏好视角

刘成奎1，海 鸣2

（1．武汉大学经济与管理学院，湖北武汉430072；2．中国地质大学经济管理学院，湖北武汉430074）

在我国当前快速城市化的进程中，城镇的快速发展要求基础设施供给水平的不断提高，而农村因为缺少有效的利益诉求渠道导致基础设施供给严重不足。地方政府官员自身利益最大化取决于其经济绩效，以及其政绩经由媒介传播而被上级政府或辖区居民感知的程度。大众媒介受自身利益结构制约而形成的信息供给上的城市偏好，扭曲了地方政府官员激励机制，引致了地方政府官员在基础设施供给决策上的城市偏好。通过改变大众媒介信息供给上的城市偏好，弱化地方政府官员决策中的城市偏好，可以促进农村基础设施供给水平的提高。

城市化；农村基础设施；城市偏好；蒂布特模型

改革开放30多年来，我国城市化水平快速提高，大量农村劳动力尤其是年轻、教育程度较好、收入较高的劳动力定居于城镇地区，城镇人口占总人口的比重由1978年的17．92%上升为2008年的45．68%，而农村人口占总人口的比重由1978年的82．08%下降为2008年的54．32%①。城镇的快速发展需要国家投入更多资金用于提供基础设施以满足城镇发展的需要，同时为了实现城乡统筹发展，建设新农村，国家也投入了大量资金用于农村的基础设施建设，但是总体上基础设施投资上的城市偏好并未得到根本弱化，数据显示，我国城镇地区投资占社会总投资的比重由1995年的0．77上升为2008年的0．86，而农村地区投资占总投资的比重由1995年的0．23降为2008年的0．14②。如何扭转城市偏好，增加对农村基础设施的供给，具有重要的现实意义。

但是，在现有对城市偏好以及农村基础设施的研究成果中，大多数研究都将城市偏好作为研究农村基础设施供给不足的逻辑起点，而将城市偏好的产生根源归于我国的城乡二元体制。综合现有研究发现，多数研究忽略了媒介信息对地方政府官员激励产生的影响，以及由此而引致的城市偏好。本文从媒介信息角度分析城市偏好产生的根源，并具体分析城市偏好对农村基础设施供给的影响，这是对农村基础设施供给研究的一种新的尝试。

一、有关文献综述

综合现有研究发现，对农村基础设施的研究除了一部分阐述供给意义外，大多从供给绩效角度进行实证分析，而且绝大多数研究成果都对此抱持积极态度。

Fan和Zhang运用1996年农业调查数据研究了中国农村基础设施和地区经济发展的关系，发现农村基础设施和教育在解释农村非农生产力和农业生产力差异上作用重大，而且西部地区较低的生产力是由较低的农村基础设施、教育水平和科技水平决定的［1］。

Gibson和Olivia发现，基础设施接触机会的不足和质量差制约了印度尼西亚农村家庭的非农企业发展。那些居住在路途遥远，公路质量差，电力不足并经常停电的地区的家庭，大多不愿意经营非农企业，从非农企业中得到的收入也较低。而1993－2000年数据显示，农村村庄基础设施质量的提升与经营非农企业的家庭数量的增加存在正相关关系［2］。

Jones和Silva发现全球有10亿人缺少安全饮用水，20亿人缺少有效的卫生服务，而过去几十年来的发展援助和基础设施建设并没有很好地解决发展中国家的这些问题。他们运用生命周期的方法，提出了以产出为基础的评估方法来检验科技、环境和经济的三类基础设施的可持续性贡献问题［3］。

Chandra和Thompson发现，美国的州际公路对各产业影响不同：随着交通成本的降低，一些产业发展起来，而另一些产业由于经济活动的分布发生变化而萎缩；而且州际公路对经济活动分布也有影响，州际公路直接通达的地方经济发展起来，而临近县的经济则受到冲击［4］。

Birniea、Geddesa、Bayfieldb、Midgleyc、Shucksmithd和Elston发现，对苏格兰农村数据基础设施研究的案例显示，数据资源使用者意识水平的低下，对有关的英国数据基础设施的中央政府参与的不足以及个体意识的低下，数据资源的自上而下的供给，已经成为社区导向发展的阻碍［5］。

不过，需要特别指出的是，现有的一般研究都认为提高农村基础设施公共水平会有助于农村经济和社会的发展，但是也有研究发现其可能会损害农村经济发展。如Berdegue等发现，智利农村使用最差的泥泞道路的家庭比使用修建较好道路的家庭从非农自就业中获得了相对较高的收入。这些作者认为，正是它们使用劣等道路，使得这些内陆家庭避免了与其他地区较大和较低价格厂商的竞争，从贸易角度上来说“保护”了一些传统的涉农工业活动（特别是酿酒）［1］。

虽然绝大多数研究文献都证实了增加农村基础设施供给有利于促进农村经济和社会的发展，但是很多地方的政府或政府官员在基础设施供给上，存在明显的城市偏好，忽视农村对基础设施的需求。综合现有有关研究成果发现，第一代财政联邦主义对政府或政府官员是仁慈的社会计划者［6－8］的假定与事实不符，而第二代财政联邦主义则考虑存在多层级政府时的财政和政治激励绩效［9－14］。正如Hatfield指出的，“经济政策不是由仁慈的社会计划者决定的，而是由政府官员决定，通常地方官员至少会用一只眼盯着自己的再选举前景”［15］。

国内现有对政府官员激励机制及由此引致的城市偏好的研究大多没有考虑到媒介信息的影响，而国外则有一些比较成熟的研究成果。Besley和Burgess提供了印度州水平的跨截面证明，表明有更高新闻报纸流通量的州在解决洪水和干旱上更有敏感性［16］。Besley和Burgess［17］1415－1452、Stromberg［18］还分析了在提升政治竞争上媒体的作用，认为在公共产品供给上可以提升政府反应效率。Reinikka和Svensson表明，在乌干达被媒体关注较多的学校，其教育公共支出的数额较高［19］。Gilens表明，大多数美国人支持多数社会项目上支出的增长（诸如医保制度、公共医疗协助制度、所得税抵免等），但是同时强烈厌恶增加“福利”支出的观点。他认为这是由媒介导致的附着在福利和接受者上的负面印象造成的。大众媒介对社会、政治的影响主要是通过选票压力来实现的［20］。媒介会影响选举竞争，因为它是政治家传播竞选承诺给前瞻性选民的渠道，政治家可以通过大众媒介告诉前瞻性投票者自己将要采取的行动，而这些行动是不能被直接观察的，如财政赤字，谁对缩减或增加他们关心的项目负责［20］。大众媒介通过对重要投票者投票倾向上的关注来影响政府政策［20－21］。

但是，大众媒介由于自身利益结构的影响，难以中性地为选民提供客观信息［23］。Corneo发现，媒介产出的所有权集中度和媒介捕获的概率之间存在正的关系，而且较高的财富集中度暗含着主要的财富所有人控制了较大部分的媒介公司，内生化了从绩效不佳的公共项目中获得的大部分的私人利益［24］。时灵支认为，在当前的媒介竞争中，媒介的内容、定位出现了精英化趋势，造成了受众事实上的不平等。这种趋势的出现既有媒介经济上的压力，也有媒介责任意识缺失的原因［25］。崔明军认为，当前的媒介竞争中，高端定位倾向对弱势群体具有负外部效应，而且对媒介自身也无法达到赚取高额利润的目的［26］。刘成奎通过我国31个省级地区的面板数据分析表明，受众的教育水平，农村居民电视机拥有量，农村居民的报纸流通量，对农村公路供给具有较强的正向效应。加强受众的教育，增加接触媒介机会是增加农村公路供给的有效对策［27］。

二、城市偏好形成机理分析

（一）激励机制与城市偏好的形成

一般而言，地方政府的预算收益大体上可以被分为自有收益以及与中央政府或上级政府共享的收益。自有收益包括地方税和费，地方政府财产使用收入，地方政府财产私营化的收益，它属于地方政府所有，与地方经济发展水平存在正相关关系，且不能被中央政府或上级政府轻易地占有。共享收益指中央政府或上级政府与地方政府共享的税收收益，依据国家或者地区性法律，这些税收被分配给地方政府。在财政分权体制下，中央政府会将一部分税收收益留给地方政府，但是中央政府对地方政府留存的税收收益存在比例上的差异。就地方政府而言，都希望在共享收益中得到更大的份额，但是如何确立有关共享税的分成比例困难很大。

中央政府或上级政府与地方政府的共享收益的确定，一方面是对贫困地区的转移支付以扶助这些地区的发展，另一方面是基于激励机制而对经济发展较好的地区给予较大的收益或收益增量。不过，中央政府或上级政府在共享收益中虽然占有了较大份额，但是地方政府有能力影响共享税的税基规模，特别是对小企业税基影响更大。而且，在多层级政府体制下，中央政府或上级政府不能直接观察地方政府扩大自身税基的努力，但是能准确地观察到税收征收和转移支付数量。如果将中央政府或上级政府当做委托人，地方政府当做代理人，如果委托人能够很好地观察到代理人的努力并分配给代理人合适的收益，那么委托人对代理人的激励机制是有效的。事实上，中央政府或上级政府和地方政府之间的关系比标准的委托－代理框架下的关系更复杂，如中央政府或上级政府不仅关心自己辖区内所征的税收份额，而且关心自身的支出规模以及收益规模，而且中央政府或上级政府还要与很多不同的地方政府发生相互作用和影响。由此，中央政府或上级政府会有目的地均衡地方政府支出，并面临它们所能决定以补偿地方政府收益不足的转移支付数量的约束。

由此，地方政府扩大或收缩税基的激励，依赖于中央政府或上级政府抵消地方政府源于转移支付变化而导致的自身收益变化的意愿。如果中央政府或上级政府常规地增加（或降低）给予地方政府的转移支付，而这正好对应于地方政府自身收益的降低（或增加），那么地方政府将失去增强自身税基的激励。

在地方政府管理的城镇地区和农村地区之间，城镇地区因为具有人才、资金、技术、信息优势，因而其生产效率要远远高于农村地区，而且因为城镇地区的高生产效率引致了更多的人才、资金、技术与信息流入城镇地区，而农村则难以引致人才、资金、技术与信息的汇集。正是因为城镇地区生产效率高于农村地区，所以地方政府等量资本投入引致的税收收益差异较大，地方政府无疑地会偏好投资于那些税收收益较大的地区，即城镇地区，城市偏好的产生无法避免。

（二）媒介信息与城市偏好的形成

前述对城市偏好的论述建立在媒介信息中性的假定之上，而事实上媒介信息是非中性的，媒介信息的传播对政府官员的基础设施投资决策存在重大影响。大众媒介作为市场主体，既和一般市场主体一样追求利益最大化（主要表现为利润最大化），同时又肩负着客观、公正、及时、准确传播信息给公众的社会责任，由此就会制约其利益追求的冲动。媒介之间的利益追求表现为经济利益的竞争和声望的竞争，前者的竞争主要通过扩大媒介信息普及面和争取更多广告商的支持，而后者的竞争主要依赖于自身信息传播的客观性与公正性，并需要经过长时间的市场检验才能真正形成自己的品牌形象。在媒介竞争中，由于经济利益的最大化追求难以完全避免媒介捕获现象的发生，由此导致媒介信息传播的失真，以及对政府官员决策的扭曲。

地方政府官员作为经济人，也存在自身利益最大化的问题，如财政分权的激励、政治晋升的激励乃至个人自豪感的激励。这些激励机制的有效运作，都建立在外部信息尤其是媒介信息的传播之上。一般说来，地方基础设施的有效供给必然会促进该地区经济的快速发展，经济的快速发展导致了地方税基的扩大，在财政分权制度下，地方税基的扩展都有利于地方政府官员在和上级政府乃至中央政府的博弈中处于有利的地位，并因此有可能获得更高的分权度，即使在分权度不变的条件下，税基扩大也增加了地方政府的税收收入，从而在提供地方基础设施方面更具有支配能力。与此相关的是，地方税基和财政收入的扩大，也为地方政府官员的政治晋升提供了很好的基础，这在中国改革开放后的地方政府官员晋升中，体现得比较明显。

在媒介信息中性的情况下，地方政府官员的利益最大化可以认为完全取决于其政绩（主要体现为经济增长、税收收入增长等），但是在信息非常充分的条件下，地方政府官员的利益最大化依赖于政绩与声望（包括品德与人格声望），而政绩与声望的形成主要依赖于媒介信息的传播。现实中，地方政府官员一方面需要通过自己的努力来增加自己的真实政绩，另一方面还需要通过媒介信息的传播来展示自己的政绩，由此地方政府官员的决策就会受到媒介的影响乃至左右（西方民主政治体制下更是如此）。进而，地方政府官员的决策就会存在故意增加那些容易被居民感知或媒介感知的基础设施的供给，而减少那些不太容易被居民感知或虽然能够感知但是不能明确归功于政府官员的基础设施的供给。无疑地，城市基础设施如街道、路灯、绿化等建设很容易引起居民的感知，并给予较高的评价，但是农村的乡村公路、农田水利等建设只能引起项目所在地村民的感知而无法引致更多的村民的感知，或感知不真实。而且，不管农村基础设施的建设还是城市基础设施的建设，其供给政绩都需要媒介信息的传播才能为更多的人感知，但是媒介信息传播内容与范围的选择受到“媒介把关者”和农村受众之间教育水平、收入水平、社会经历、理解能力等方面的制约，导致媒介信息偏好提供城市基础设施建设信息而忽视农村基础设施建设的信息。

由上可知，媒介信息传播的城市偏好引致了地方政府官员决策上的城市偏好，在地方政府官员众多的基础设施选择集合中，地方政府官员必然会选择那些能得到媒介信息青睐从而提升自身政绩声望的基础设施，则基础设施供给上的城市偏好就成为必然。

三、城市化进程中的城市偏好与农村基础设施供给

根据描述地方政府之间竞争的蒂布特模型，人口可以流动，存在足够多的潜在的或现实的社区，这些社区提供不同的公共产品，居民能够通过无成本的迁移，选择提供最好的公共产品和税收组合的社区，并且通过这一过程显示出他们对公共产品的偏好。社区要么提供居民们需要的产品，要么居民们迁移到其他能提供更符合他们偏好的公共产品，或者能够有效率地提供这些公共产品的社区。社区间的竞争能够导致资源的有效配置，达到帕累托最优。可见，对于地方公共产品而言，决定有效率水平的机制是居民通过向提供他们偏好的公共服务－税收组合的社区迁移来进行“用脚投票”［28］。不可否认，蒂布特模型有一些严格的假定前提（如迁移的无成本假定与现实明显不符），对现实的解释力受到一定影响，但是该模型能较好地解释我国城市化过程中各城市或地区为了增加吸引资源的流入而在公共产品或基础设施供给上的激烈竞争：地方公共产品的供给水平决定了移民的流向，同样，也决定了企业资本的流向和空间区位选择［29］。

在我国城市化过程中，人口在城乡之间的迁移十分自由且频繁，大多数居民都可以根据自己的意愿在能够支付迁移成本的条件下自由选择自己的居住和就业地区。由此，努力促进本地区经济增长从而获得更大税收收益规模的地方政府会努力创造更合适的生产和生活环境，以吸引国内外的人才、资金、技术和信息流入本地区，为此就需要地方政府在提供合适的基础设施以吸引更多外来资源方面展开竞争。

在我国地方政府之间的竞争中，表面上看竞争的是人才、资金、技术与信息，但是其实质是通过对这些资源的竞争增加税基，增加自己政治晋升的资本。无可否认，地方政府官员增加政治晋升机会，除了政绩的提升外，还需要媒介信息有效地传播其政绩，为辖区居民或上级政府知晓或感知。所以，我国地方政府官员必然会选择那些能最大化自身政绩的地区（即城镇地区）来供给基础设施，通过这些基础设施的供给获得最大化的经济绩效。在财政分权体制下，即使在分权比重不变的情况下，地方政府也可以由此获得更多的税收收益（在中国地方政府会由此获得更多的税收收益比重，故中国地方政府发展经济的积极性很高）。由此，地方政府官员出于政绩的考虑偏好于投资城镇地区的基础设施就是逻辑的必然。当然，随着城镇地区经济的发展，溢出效应的存在也会引致该地区农村基础设施供给在一定程度上有所增加，不过由这种溢出效应引致的农村地区基础设施供给的增加不能从根本上满足农村经济社会发展的需要。

此外，在我国城市化过程中，国家鼓励发展小城镇，合理发展中等城市，限制发展大城市。但是由于我国大城市相对于中小城市而言，集中了更多的资源，并且拥有完善的基础设施与社会服务体系，从而导致大量农村人口涌入大城市（包括体制内迁移和体制外迁移）而不是迁移到中小城市［3］，而人才和资本流动中显示出来的这种“大城市偏好”，从另一个角度也印证了蒂布特模型中“用脚投票”的观点。

同时，虽然我国每年都有大量的农民迁移进入城镇，但是到2008年底农村人口依旧占总人口的54．32%，所以克服城市偏好，为农村经济社会发展提供合适水平的基础设施意义重大且任务艰巨。农村人口相对于城镇人口而言，总体上教育水平、社会阅历、收入水平等要低于城镇人口，而我国快速城市化历程拉大了城乡之间人口在教育水平、收入水平和社会阅历上的差异，因为很多流入城镇的农村人口在农村中都是学历层次较高、收入水平较高、社会阅历较丰富的。而城乡人口之间在收入水平、教育程度、社会阅历上差距越大越容易诱致地方政府官员扭曲基础设施供给决策，而大众媒介也由此而积极地提供城市偏好的媒介信息。因为城乡居民收入水平、教育水平、社会阅历差异越大，大众媒介提供城市偏好的媒介信息、地方政府官员偏好于提供城镇地区基础设施引致的社会成本就越小，而个人收益就越大，由此使得地方政府官员的基础设施供给决策上的城市偏好难以扭转，农村基础设施供给长期不足。

四、实证检验

根据前述内容对以下假设进行检验：财政激励机制强化了政府决策的城市偏好；媒介信息强化了政府决策的城市偏好；城市化过程取向强化了政府决策的城市偏好。

为了对以上假设进行检验，本文选择城镇人均固定资产投资／农村人均固定资产投资作为衡量城市偏好强度的指标，财政激励指标以我国各省级单位的人均财政支出占全国人均财政支出比例来衡量，媒介信息指标以各省网民数量占全国网民的比例来衡量，城市化过程或政策取向以我国各地非农业人口占总人口比重来衡量，同时为了避免多重共线性，引入各省人口规模指标作为控制变量。

出于数据的可得性，本文选择2001－2008年的数据来进行分析，同时考虑到北京、天津、上海三个直辖市城市偏好十分显著，所以将其从样本中剔除，而只考虑28个省级单位的数据。数据主要来源于中国经济信息网“中经网统计数据库”、高校财经数据库以及中国统计年鉴。

为了保证模型分析结果的准确性，我们首先进行数据平稳性的检验。通过ADF检验，结果见表1。

表1 面板数据的平稳性检验结果

表1结果显示，在1%显著性水平下，面板数据存在共同单位根、个体单位根的假设不成立，也即说明面板数据是平稳的。Hausman检验结果为x2＝0．0000，在自由度为3的条件下，其概率值为1．0000，显示采用随机效应模型比采用固定效应模型效果更好。运用软件Eviews6．0，得结果，见表2。

表2 城市偏好影响因素分析（2001－2008）

由表2可知，财政激励、媒体信息和非农人口比重对城市偏好的影响都通过了显著性检验，模拟结果可以说明自变量与因变量之间的关系。财政激励、媒体信息、非农人口比重的影响系数分别为0．0236、0．0056、0．0069，说明当前的财政激励机制事实上促进了地方政府的城市偏好决策。

五、结 论

农村基础设施的供给是解决农村经济社会发展的关键。地方政府为了促进本地区经济和社会发展，会努力通过增加基础设施的供给来为经济发展提供较好的条件，但是由于地方政府官员的经济人倾向，在基础设施供给中会倾向于优先提供城镇地区的基础设施。同时，由于媒介信息传播中存在城市偏好，进一步强化了地方政府官员基础设施供给决策中的城市偏好。而且，在我国快速城市化背景下，更多的人才、资金、技术流入城镇地区，必然会要求城镇地区提高基础设施的供给水平，而留在农村的农民相对于流出的农民在教育水平、社会阅历、收入水平等方面均处于劣势，从而从推、拉两个角度强化了基础设施供给中的城市偏好。

为了破解在我国城市化背景下的农村基础设施供给不足的难题，应该从以下方面着手：一是正确预期与规划我国城市化过程中城镇居民日益增加，农村居民日益减少的发展趋势，按照城乡之间人口增减的规律同时，也要分别为其提供必要的基础设施，并认知到一定程度的城市偏好是必要的也是合理的；二是完善对政府官员的激励机制，除了GDP考核指标外，还要增加农村经济和社会发展指标，乃至可以考虑增加农村居民满意度指标，此外还要强化非经济指标考核，如晋升激励和个人自豪感激励；三是要改善对地方政府官员的激励，要改善媒介信息结构，将地方政府官员发展经济，提供全体居民（包括农村居民）需要的公共产品的政绩，予以充分而有效的传播，从而形成完善而有效的激励机制。

注释：

① 数据来源于《中国统计年鉴》（2009）中的“3－1人口数与构成”。

② 这里的城市偏好指标采用的是城镇投资／社会总投资指标。数据来源于《中国统计年鉴》（2009）中的“5－2按城乡分全社会固定资产投资”。

③ 我国的北京、上海、广州是大城市的代表，近年来这些城市由于竞争激烈、房价高企等已经引发了人才“逃离北、上、广”、回归二三线城市的现象，引人深思。

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Study on Rural Infrastructure Supply in the Process of Urbanization：Urban Bias Views

LIU Cheng－kui1，HAI Ming2
（1 School of Economics and Management，Wuhan University，Wuhan 430072，Hubei，China；2．School of Economics and Management，China University of Geosciences，Wuhan 430074，Hubei，China）

In the process of rapid urbanization，towns needs higher infrastructure supply level，but rural areas infrastructure supply was in shortage because villagers lack the channels of benefit appeals．Local government officials＇maximum benefit depends on economic performance，and their achievements being perceived by higher level governments and residents through mass media．Mass media＇s urban bias in information supply which is bound by its own benefit structure，distorted local government officials incentive mechanism，which in turn causes local government officials＇urban bias in infrastructure supply decisions．Changing urban bias in mass media information supply，weakening urban bias in local government officials＇decision，can promote the level of rural infrastructure supply．

urbanization；rural infrastructure；urban bias；Tiebout model

F280

A

10．3963／j．issn．1671－6477．2011．03．008

2010－12－10

刘成奎（1971－），男，安徽省桐城县人，武汉大学经济与管理学院副教授，经济学博士、博士后，主要从事农村公共产品供给研究；海 鸣（1976－），女，湖北省武汉市人，中国地质大学经济管理学院讲师，经济学博士，主要从事农村经济、民营经济等研究。

国家社会科学研究基金项目（10BGL093）；教育部人文社会科学青年基金项目（08JC790077）；武汉大学自主科研项目（人文社会科学）研究成果，得到“中央高校基本科研业务费专项资金”资助（105275990）

（责任编辑 易 民）