建国初期居民委员会制度形成的历史考察——以1949～1956年成都市为个案<br/>

建国初期居民委员会制度形成的历史考察——以1949～1956年成都市为个案

2011-01-20高中伟

四川大学学报（哲学社会科学版） 2011年5期

高中伟

(四川大学马克思主义学院，四川成都 610064)

新中国成立后，中国共产党在各城市开展了基层管理体制的大规模重建。伴随着传统的城市基层管理制度的废弃，在中国共产党的发动下，新兴的基层群众组织纷纷出现，居民委员会取代了保甲组织而成为城市基层社会管理的主要组织形式。成都与新中国初期其他各城市相似，其居民委员会组织形式的建立，经历了取代保甲组织、初创、合并整顿、规范统一的艰难探索过程。通过对城市基层管理运作机制的不断探索，城市基层管理制度最终定格为居委会制度。

一、取代保甲组织

新中国成立后，保甲制度作为维护和强化地方基层控制的组织方式逐渐走到了尽头。当然作为一个绵延数百年的社会基层管理制度，它的废止不是一朝一夕就可以完成的。在进入城市之初，新政府对保甲制度的废除采取了审慎的态度，这主要是基于以下两个方面的考虑:一是为稳定城市正常秩序之所需。新中国成立时，国家经济基础十分薄弱，经济萧条造成了严重的财政危机，在最初的一段日子里，中国共产党不得不依靠发行纸币的方式来维持国家政治生活的运转［1］。在此情况下，新政权的当务之急自然是考虑如何发展和恢复整个国民经济，城市其他领域的改革能缓则缓，这样基层社会的日常事务只能暂时交给保甲人员去管理。另一方面，当时的中国共产党缺乏城市管理的经验，“共产党的大部分干部对于管理城市，尤其是大城市，是十分陌生的”［2］。在此情况下，维持原有的社会秩序是保证城市社会稳定的唯一办法。因此，新政权对城市管理不得不采取谨慎态度，“由于人民革命秩序尚未建立，给予旧保甲人员，立功赎罪的机会，故未即予废除”［3］，保甲制度在一定时间段还暂时发挥着城市基层社会管理的功能。二是群众还没有发动起来，新政权在城市的群众基础仍显薄弱。自大革命失败后，中国共产党一直在农村开展革命，在城市并不具备深厚的群众基础。进入城市后，中国共产党面对的是全然陌生的社会环境。面对数量众多的城市人口，在城市基层社会动员尚未发动的情况下，政府与城市居民群众缺乏联结点，中国共产党的政策、方针很难传递给基层民众。同时，由于接管的城市急剧增多，中国共产党所掌握的干部无论数量还是质量都难以胜任城市管理工作的需要。有鉴于此，新政权对保甲制的废除采取了循序渐进、逐步过渡的步骤，对旧有保甲人员进行了暂时留用。

当然，旧有的保甲制度与新政权的价值观格格不入，废除保甲是迟早必须进行的，新政权对保甲的废除主要经历了以下主要步骤:

第一步，否定制度，留用人员。解放后，中国共产党将保甲机构视为旧国家机器的基层组织，采取一律废除的原则。1949年12月成都市军管会即明令废除保甲制度［4］41。1950年成都市《建立居民委员会方案》指出:“旧保甲组织是国民党反动派用以统治和压迫群众最基层的工具……保甲人员系封建势力的忠实奴仆，一切工作皆以个人利益为出发点，其所作所为都是压迫人民违反群众利益的，所以旧保甲制度必须予以彻底摧毁。”［5］但是，基于稳定社会秩序的需要和基层群众没有发动起来的现实情况，当时各地基本执行了中央的有关指示:暂时正确地利用保甲人员推行工作［6］。旧保甲人员的成分也有很大的区别，“甲长中贫苦的劳动者比保长多，甲长比保长的成份好些”［7］。保长的成分差异也很大，表1是成都市第七区保长成分的情况汇总:

表1 :原七区保长成份和任职时间统计表［7］

根据旧保甲人员的不同情况，新政府采取了分别处理的办法:对其中有严重贪污勒索行为、为人民所痛恨的人员实行有组织的群众说理清算活动;对贪污不大、群众不十分痛恨的则撤销其工作，在群众面前承认错误，给以戴罪立功的机会;对比较正派又无贪污勒索行为并尚能为人民谅解的，则让其继续工作一段时间，在工作中对其思想进行改造。在新中国初期，各大城市基本上都曾在一段时间内暂时留用过旧保甲人员。“1950年成都市解放之初由各种工作任务都很紧张，地方情况不熟悉，对国民党反动统治的旧保甲，一方面控制其不准胡作非为，另一方面令其立功赎罪和使用，因而暂保留了一段时间。”［8］1950年成都市第五区区委会的工作总结中写道:“对保长的态度:对坏的保长可立即取消，对不太坏也不积极的保长，采取暂时不撤，在工作组指挥下做些事情。”［9］

第二步，发动群众，培养积极分子。在留用旧保甲人员期间，旧保甲人员本身存在的许多弊端与问题逐步暴露出来。许多保甲长是“在恐惧(初期)被动(后期)的被迫之下进行了一些工作”。“有的保长在解放前，有劣迹，恐被人告发;想办法限制群众接近我们。如菜贩代表要找区公所解决菜问题时，十一保保长说:‘你不敢去，区长歪得很。’”在留用期间，有的保甲长仍继续贪污讹诈，乱摊派、乱收费，欺压百姓。“保长都是些袍哥爷们，在解放后有的还在贪污 (如十三保已撤职)，有的仍是站在群众头上，大多数保长采取怠工。”［9］为医治保甲存在的这些痼瘤，中国共产党采取的主要办法便是发动群众运动，逐步摆脱对保甲长的使用，培养积极分子，取代保甲长权威。“如三区西御河边街的龙保长过去统治群众的方法很巧妙，表面上对群众的态度还好，有些人认为龙保长还不错，但经群众诉苦后揭发了他贪污了代胡匪宗南部队所筹的几十石粮食，以及修栅子剩下来的款子，还有一个仅十元钱的纠纷事件，经过他调解便使人家花了八元钱来请客吃饭等等罪恶，群众便充分地认识到，保长没有一个不是帮助国民党统治人民压榨人民的。”［5］广泛的群众运动，使旧保甲人员在城市基层社会中的权威逐步丧失。与此同时，各个城市新政权为培养拥护新政权并为基层群众认可的基层干部，还努力发现与培养大批积极分子。表2是1950年成都市楞伽庵管区积极分子的统计情况:

表2 :楞伽庵积极分子一览统计表［10］

从上表可以看出，积极分子主要是工人和城市贫民，完全符合新政府的阶级标准。以积极分子为代表的新兴基层社会管理阶层的成长，为改造城市基层社会、废除保甲制度构筑了组织基础。比如，对保甲“规定职责范围，如催公粮、可准许保长做:解调纠纷，写证明信，召开群众会议，不许保长做”［9］， “卫生防疫、妇女做鞋、发救济米等工作，都是经过自下而上的群众会议，群众选举代表的方式，摆脱了保甲，特别是组织工人、店员、劳动青年妇女学习会，是根本没有使用保甲的”，旧保甲在基层的权威逐步被取代，最终各城市在1950年左右先后建立了基层群众组织，保甲制度彻底退出历史舞台。

二、新居民委员会组织的草创

全国解放之初，各城市在废除保甲组织、弃用保甲人员之后，纷纷创建居民组织。由于中央没有统一的要求和规定，各城市充分自主，居民组织的形态各异。比如，北京市1949年4月废除保甲制，各保改称“街”，各甲改称“闾”，居民组织主要以“冬防队”和“防盗队”为主［11］;武汉市自1950年2月起就派出工作组着手建立称之为居民代表委员会的居民组织［12］;上海市最早建立的里弄组织是居民福利组织，如自来水管理委员会、冬防组等。当然，也有另外一些城市则无方向目标，举棋不定［11］。

成都市在解放六个月左右的时间，开始着手建立居民委员会。其创建大致经历以下几个步骤:首先，动员准备。市人民政府“将该项工作作为各区九、十月份的中心工作，并从政府、公安部门、群众团体、青年学园抽集了干部一千一百九十五人……根据各区的实际情况和工作需要，编成六十二个大组，二百九十四个小组分配到各区展开工作”［5］。其次，发动群众。成都市第五区“划分七个发动群众地区，以派出所为单位由各系统抽出干部下去和派出所长组织工作组，统一力量发动群众”［9］，“说明取消保甲制度建立居民委员会的理由，使群众了解并认识到选举自己组织的重要”［5］。西皇城边街劳动妇女徐某说:“这次选举硬是要好生比评，不可让坏人当选。”［5］最后，进行选举。选举的办法是“先以20至30户组成居民小组，由群众直接选举正副组长各1人，以10个左右的居民小组，再有群众选举居民委员2人;最后以每一公安派出所辖区为单位，建立1个居民委员会，并由居民委员会选正副主任各1人”［4］41。选举的过程则充满着新旧势力之间的较量和斗争。

1950年5月成都市组织了6个工作组，首先在旧二区进行废除保甲制度、建立居民委员会的试点，于9月份开始，调集1000多名干部，组成62个工作组，在全市范围开展建立居民委员会的工作［4］41。到11月5日，成都市创建居委会的工作全部完成。其情况为:“总计全市共选出委员一千一百三十人 (内有正副主任委员一百三十六人)，居民小组五千二百八十八个，选出正副小组长一万零五百七十六人。”从选出的居民小组长、委员的出身成份、职业来看，“其中工人、贫民占绝大多数，同时包括了各民主阶层代表人物，使居民委员会真正成为各阶层居民代表的组织”［5］。这一点从表3中便能窥其一般。

表3 :楞伽庵管区选出的居民委员和组长的统计情况［10］

三、居委会的结束和居民小组的扩大合并与精简整顿

1951年6月，在各区普遍建立人民代表会议之后，成都市决定取消居民委员会组织，保留居民小组并对其进行扩编和整顿。6月8日成都市发布了《关于结束居民委员会建立居民小组的指示》及“胜利结束居民委员会”宣传提纲。一方面“对结束工作及结束后关于居民委员会的物资交代与居民委员中积极分子的处理、使用问题与建立居民小组工作等问题都做了具体的指示”;另一方面“举行了隆重的颁奖大会，会上总结了居委会的工作与成绩，表扬了积极工作的居民委员，小组长和群众中的积极分子”，并在“颁奖以后居民委员会即正式宣告结束”［13］。

取消居民委员会组织的主要原因是:第一，建立之初的居委会问题重重。由于居委会是在基层政府推行各种政治和行政任务的过程中创建出来的，故出现了不少问题。一是权限不分、性质不明。居民委员会本来是一个群众性的组织，但是在实际运行中，居民委员会被当成了一级政权组织。“由于当时还是区公所，派出所没有设立民政干事，基本情况是人少事多，很多行政性的工作都交到居民委员会去办，因而使得居委会形成一级政权的组织”［14］。“居委会的工作变成了‘一揽子’，部分委员都脱离了生产，而成天的办公……忽略了居委会的群众性”［15］。二是成分复杂、组织不纯。 “一些历史不清白分子渗入了，如西玉龙就有两个工作不积极和常犯错误的委员是三青团的文民和组织干事”［15］;“如第一区居民委员组长中出现了一十一名特务，总府街居民委员×××是中统特务，私藏枪支拒不登记”［14］。新选出的成分纯洁的居委会干部不少也染上了旧保甲作风。 “觉悟性不高，旧作风不改，加上经验缺乏，常受地主、特务、封建势力的引诱，受馈赠吃油大成了普遍的现象”［14］。三是贪污浪费严重。“一些居民委员会染上一套旧作风，好攀比，你成立秧歌队，我也成立秧歌队并开晚会唱歌，因此向群众募捐，摊派款子，……有的还藉募捐从中贪污”［14］。这些问题的存在，在一定程度上引起了整个居委会的劣化，使得居委会作为政府全力打造和维护的统一基层组织的良好形象受到损伤，居委会联系群众的功能下降，这成为政府取消居民委员会组织的重要理由。第二，区各界人民代表会议联系群众功能的强化进一步削弱了居委会的作用。1951年3－6月，成都市各区相继召开了区各界人民代表会议，建立了各区的人民民主制度。区人民代表会议中有相当比重的街道居民代表，“街道居民代表比重，各区一般的都占了百分之五十左右”。“各区人代会的召开，人民民主制度的建立，使得区公所更能通过代表会议和协商委员会，经常与人民取得密切的联系”［16］。区各界人民会议成为政府联系城市街道基层群众的一个新渠道。由于居民委员会在初创期存在许多弱点，其联系群众的功能没有达到新政府的预期。为此，政府决定取消居民委员会，用人民代表会议取代其联系群众的功能，就不足为奇。

在居民委员会结束以后，为了工作与联系的需要，还需要有一个经常性的地区性居民组织。成都市对原有居民小组进行了扩大合并，以60户左右为单位在全市建立居民小组，小组选正副组长、治安员、卫生员各一人。至1953年8月建立街道办事处以前，居民小组的工作有派出所的民政干事指导，最终，全市共建立居民小组2022个［4］41。扩建居民小组是新政府发动群众，清理和纯洁基层居民组织队伍，进而对整个城市基层社会进行改造与重组的一次重要机会。

但由于当时各项建设任务繁重，政治运动频繁，在取消居委会、扩大合并居民小组后，基层居民组织在运行过程中仍然面临着诸多问题，主要表现为“五多”。一是工作任务多。根据东城区南暑袜街派出所辖区的调查，1953年1－4月民政干事“固定的中心任务有十一种，经常与临时工作达四十四种之多”［17］。簸箕街群众反映说:“天天开会还是那些事情，我不爱去，在家多搞点生产还好些。”［18］二是组织机构多。根据东城区南暑袜街派出所辖区的调查，其“重复庞杂的组织机构即达三十余种”［17］。“簸箕街派出所第一、二两段共有12个居民组，有792户，……总人口共有2835人，其中除十六岁以下的儿童以外，成年人现有1662人，经过各项运动，在居民群众中，建立了很多组织，如抗美援朝支会、居民小组、治安保卫委员会、妇女代表委员会等，多达16个”［18］。三是兼职兼事多。由于机构庞杂，簸箕街派出所第一、二两段“平均一个积极分子要担任三人以上的职务，其中另有兼七职的一人，兼六职的二人，兼二职的最多，许多系统的工作都担负在他们少数几个积极分子的身上，……形成积极分子任务繁重、兼职多、影响其生产、生活、家庭团结等现象”。四是会议多。“居民中每月定期会议十六次，不定期会议运动中每月三十次以上，平时在十次以上”。“如积极分子刘某“在五反中一天就开过七次会，中间有四个会议内容都是关于五反事情，三个会议迟到，一个会议未参加，他说，‘一天中我自己屋都没有时间走去’”［18］。五是领导多。“簸箕街派出所第一、二两段……建立了很多组织，……，依现在组织编制两段需222人担任职务，占成年人的33.36%，就是说三户半中平均一个积极分子”［17］。

针对上述问题，1953年成都市政府采取了一系列措施，再次开展了对居民组织的精简整顿工作。首先，对居民小组进行了再次扩大。为便于领导，居民小组由原来的60户左右扩大为250户左右，每个小组设组长1人，副组长2至3人［4］41，最终“全市共建立居民小组573个，与公安户籍段取得一致”［17］。其次，对庞杂的机构进行了精简。譬如，“政法工作方面:保留调解组、人民代表小组、义务消防队、治安保卫委员会，其余如租赁户代表组、优抚救济组、优抚服务组、转职安置组及失业人员学习会、学习小组等，大都有名无实，均与取消”。同时还规定:“今后政府系统非经市府批准，任何单位不准随便在下面建立组织。”最后，解决了积极分子的兼职问题。“在精简机构之后，积极分子一般规定一人一职。有必要时兼职时最多不能超过二职 (其中一个是次要职务)”［17］。

四、城市居民委员会的统一与规范

新中国成立以后，中央一直关注城市居民组织的发展，但在1954年底以前，中央一直没有出台全国统一的居民组织的政策法规。由于各地都是独自摸索进行居民组织建设，缺乏集中的经验和统一的领导，各地的组织形式不一。有鉴于此，中央在1953年派出建政组到沈阳、大连、上海、南京四市进行调查，着手统一和规范城市居民组织。1954年12月日，第一届全国人大四次会议通过了《城市居民委员会组织条例》，首次以国家法律的形式确认了城市居民委员会的名称、性质、主要任务和组织结构。其名称正式定为“城市居民委员会”;其性质是“群众自治性居民组织”。《条例》的制定，结束了居民区的混乱局面，为全国各大城市基层社会管理组织的规范化发展提供了法律依据和政策保证。由此，全国各个城市迅速开展了建立居民委员会的工作，居民委员会得以在全国统一规范地建立，奠定了有中国特色的城市居民自治的社会基础。

1954年12月，成都市制定《建立居民委员会工作计划》，决定在全市普遍建立居民委员会组织［19］。1955年4月首先在东城区总府街、西城区西马棚街、望江区同兴街3个街道办事处进行建立居民委员会的试点工作，至5月下旬结束。下面我们以望江区同兴街道办事处为例，来考察居民委员会的建立过程。同兴街街道办事处于1953年9月正式成立，管区有大小街巷20条，分为12个公安户籍段，共有居民3303户，11369人，另外公共户尚有人口300多人。辖区内各阶层人口的分布参见表4［20］:

表4 :同兴街管区各阶层人口分布情况

同兴街道办事处试办居民委员的工作从1955年4月6日开始，至5月13日基本结束，大致可以分为以下几个阶段:第一阶段，准备宣传动员阶段 (4月6日至15日)。首先是了解情况和制定工作计划，接着是成立工作组， “4月12由市、区等有关单位的18名干部组成试点工作组，以区民政科长任工作组长，同兴街办事处主任、派出所长任副组长”［20］。然后，“试点工作组干部集中后，学习了《城市居民委员会组织条例》、《城市街道办事处组试条例》和人民日报社论、《改进城市基层政权工作的重要措施》等文件”，“接着根据市宣传提纲的内容，结合积极分子的思想情况，向全辖区积极分子作了第一次宣传动员报告”。“报告的内容，主要是为啥子要建立居民委员会，我们应抱着啥样态度参加这一工作等”［20］。第二阶段，摸底排队阶段 (4月16至27日)。在对群众进行广泛宣传的同时，工作组将辖区内各地段积极分子摸底排队之后，区上即召集了区委、区法院、区妇联、公安分局、办事处、派出所等有关单位共同研究，对积极分子进行摸底排队，为居委会准备干部选任人。做为内部掌握名单［20］。第三阶段，选举阶段 (4月28日至5月13日)。首先是向“积极分子、群众作第二次宣传报告，着重介绍居民委员会的组织、选举办法和人选条件，……并进行初步人选的酝酿”;接着开始提名，“提名的办法一般是由居民小组群众以三、五户为单位进行酝酿”;最后是选举，“选举时一般由群众推选出积极分子主持会议……居民委员会委员产生后，工作组即向委员交代正副主任入选条件，并分别征求对每个居民委会主任人选的意见，在多数人特别是委员的意见大体一致后，召开居民委员会委员会议，进行推选”［20］。经过上述三个阶段的工作，望江区同兴街道办事处建立和统一了街道居民组织。 “全办事处以公安户籍段为范围，共建立了13个居民委员会，97个居民小组，1个小组至少为15户，至多为46户，平均在35户左右……居民委员会都分别成立了社会福利、治安保护、调解、文教生四种常设工作委员会。”［20］同兴街原有的街道居民组织存在的组织机构类型多、工作步调很不一致、成员不够纯洁、举办公共福利事项少等问题，在试办居民委员会后基本上都得到解决和规范。

在试点工作完成后，成都市展开了第一批在25个街道办事处范围内建立居民委员会的工作，于1955年7月结束，共建立居民委员会284个，居民小组2549个。1956年，余下的16个街道办事处也都完成新建居民委员会的工作。至此，全市建立居民委员会的工作完成，平均每个街道办事处有12个居民委员会［4］42。

五、城市居民委员会重建的效果

在《条例》颁布后，居民委员会正式成为城市基层法定的社会管理组织。各个城市在重建居民委员会的过程中严格遵守《条例》的规定和中央的要求，使基层居民组织得以进一步规范，收到了较好的效果。

第一，规范和统一了居民委员会的组织架构。在《条例》颁布以前，许多城市的基层居民组织系统十分混乱，基层社会组织运行困难。在《条例》颁布后，各居民委员会都统一设置了社会福利、治安保卫、调解、文教卫生四种常设工作委员会。成都市在重建居民委员会之后，“取消了原来的居民组、治保会、调委会、卫生支会、公产田户组组织。另外，对原以派出所为范围设立的妇女代表会进行了调整，改以居民委员会为范围，建立了妇女代表会……”［20］。在居民委员会建立后，城市基层组织的系统更加清晰，居民委员会内部架构更加规范，这有利于基层社会事务的开展和管理，有利于政府对基层社会的有效控制。

第二，进一步规范了居民委员会的制度建设。在《条例》颁布后，各城市在建立居民委员会的过程中，加强了居民委员会的制度建设。成都市当时制定了居民委员会的工作制度，对居民委员会的运行从制度上加以了规范。一是规范了居民委员会的决策机制。“居民委员会主任为总的负责人，以委员会为领导决策的机构，委员会领导各种常设工作委员会和居民小组进行工作。居民委员会实行集体领导，一切重要问题，……应提到居民委员会会议上讨论决定。居民委员会一般可每半月开会一次，如有重要的事情，可以临时召开 ”［21］。二是规范了居民委员会的工作机制。“常设工作委员会议居民委员会的办事机构，办理具体业务，应向居委会提出工作意见，汇报工作任务，应根据目前各段具体情况明确划定工作范围和权利责任……”［21］。三是规范了居民委员会的学习制度。“政治时事学习最好由居委会主任和管段干部负责指导，业务学习由各工作委员会主任和办事处业务干事负责指导，学习应有计划有系统的进行”［21］。

第三，进一步纯洁了街道居民组织，让拥护新政权的群众代表更多地进入居民委员会，从而有效地完成了基层社会组织的转型。以成都市望江区同兴街道办事处为例，新建的居民委员会“吸引了更多的积极分子来参加街道居民工作，街道居民组织的成员 (包括妇女代表会)共433人，比原来增多了169人:其中工人成份占8.7%，比原来所占比例增加0.7%，职工家属占53.4%，比原来增加23.3%，小商贩占0.9%，比原来增加0.5%。而工商户家属和工商业者所占比例都比原来减少1.2%”［20］。

围绕着城市基层社会管理既要符合城市特点又要符合自身运作的特点的要求，中国共产党在新中国初期对基层社会管理体制不断地进行摸索与调整，最终确立了居民委员会为城市最基层的社会管理组织，构建了具有中国特色的城市基层社会治理格局。这种管理体制将无组织的街道居民完全纳入了管理体制之中，使中国共产党政权的触角延伸到了城市社会的最基层，为新中国初期城市经济恢复和社会改造发挥了重要作用。

［1］范守信.中华人民共和国经济恢复史［M］.北京:求实出版社，1988:7.

［2］熊月之主编.上海通史:卷11［M］.上海:上海人民出版社，1999:l.

［3］芜湖人民政府明令:废除保甲制度，建立居民小组［N］.文汇报，1949-09-10.

［4］成都市地方志编撰委员会.成都市志·民政志［Z］.北京:方志出版社，1997.

［5］成都市建立居民委员会工作总结［Z］.成都市档案馆馆藏档案，全宗号85，目录号1，案卷号5.

［6］陈辉，谢世诚.建国初期城市居民委员会研究［J］.人大复印资料:中国现代史，2003，(1).

［7］成都市第七区合区前半年工作总结报告［Z］.成都市档案馆馆藏档案，全宗号54，目录号1，案卷号22.

［8］成都市居民组织问题［Z］.成都市档案馆馆藏档案，全宗号85，目录号1，案卷号105.

［9］成都市第五区区委会关于五O年工作总结［Z］.成都市档案馆馆藏，全宗号54，目录号1，案卷号22.

［10］《楞伽庵户政工作总结》，成都市档案馆馆藏档案，全宗号85，目录号1，案卷号8.

［11］韩全永.建国初期城市居民组织的发展及启示 (之二):政体初定居委会终结保甲制历史［J］.社区，2006，(6)上:24.

［12］高民政，郭圣莉.居民自治与城市治理—建国初期城市居民委员会的创建［J］政治学研究，2003，(1).