资源价格改革下的利益再分配研究

2011-01-20张红伟周建芳

四川大学学报（哲学社会科学版） 2011年5期

张红伟，周建芳

(四川大学经济学院，四川成都610064)

多年前提出的旨在提高资源配置效率的资源价格改革在具体行动上一直步履维艰。改革不仅意味着体制格局的破立，更重要的是涉及到利益在相关主体之间的重新分配，相关利益主体之间的相互博弈和政策制定者对利益再分配激起经济社会矛盾的担忧成为改革缓慢的重要原因。

对于我国资源价格及其改革的研究，不同时期的学者有不同的关注点。黄黎明、胡昌暖等否定了资源无价格论［1］［2］，刘金平、付廷臣等从多个角度提出了资源的定价模型［3］［4］，最近几年学者对于这个问题的研究主要基于当前资源价格扭曲的背景从转变经济发展方式的角度关注资源价格改革的目标、内容、途径以及配套措施等。孟春等通过对不完善的资源价格形成机制分析，提出了资源价格改革的建议［5］;杨志勇在分析资源价格改革对物价影响的基础上提出了资源价格的目标、路径和推出时机［6］。对于资源价格改革过程中相关主体的利益得失，吴槐庆重点分析了资源环境价格改革对低收入者的影响，并提出了保护弱势群体的措施和建议［7］;孟春［5］、杨志勇［6］都提及在资源价格改革的同时要完善社会保障体制尤其是对低收入者的关注。但是，对于资源价格改革过程中具体利益关系的转移和再分配，现有文献缺乏针对性的研究。

厘清资源价格改革前后的利益格局，不仅有助于了解资源价格改革所产生的利益再分配效应对相关利益主体的影响，而且能为相关利益平衡和保障政策的制定提供一个新的视角。

一、资源价格改革前的利益格局

(一)较低资源价格惠及广大居民的同时透支了子孙后代的利益。资源不仅作为直接消费品在居民消费结构中占有重要份额，而且作为重要生产要素直接或者间接影响最终消费品的价格，因此资源价格水平的高低直接影响总体物价水平。政府管制或政府指导下的我国资源价格长期以来一直处于较低水平，以电价为例，在李英等学者对27个主要国家和地区的电价比较研究中，位居第19位的我国工业电价属于偏低水平，排名倒数第2的我国居民电价更属于严重偏低水平［8］。较低的资源价格在一定程度上保证了广大居民在收入水平不高的情况下有一个基本的生活保障。总体偏低而且扭曲的资源价格既不能反映资源的稀缺程度和真实价值，又不能体现市场供求关系，导致需求方资源的严重浪费和低效率利用。我国2000年至2008年平均GDP能耗为304.1千克石油当量/1000美元GDP，在世界银行统计的130个国家和地区中排名106位，不仅远高于欧盟的134.3、日本的135.1，而且高于世界平均水平194.1，甚至高于同为发展中国家印度的223.7，具体对比见图1。单位GDP能耗的畸高从另一个侧面佐证了我国资源价格的偏低。我国资源的储量并不丰富，这种过度的消费和开采实际上是透支子孙后代的利益。

图1 GDP能耗对比图

(二)中央政府的让利难以阻挡资源生产企业的亏损和供应紧张。资源价格长期低价的一个重要因素是资源价格的构成不合理，多数资源价格中所体现的仅仅是资源的生产成本甚至连生产成本也不能完全补偿，诸如产权收益、外部成本补偿、环境损害补偿、代际成本补偿等本应属于中央政府的相关收益在资源价格中没有体现或者没有充分体现。另一方面，中央政府对资源开采近似无偿的出让在较低资源价格水平下也难以阻挡大量资源生产企业相关业务的亏损。以中国石化为例，其从政府获得的财政补贴如表1所示，另外中国石油、国家电网等资源生产企业也曾获得过财政补贴。资源生产企业的亏损以及政府对资源生产企业的巨额补贴固然有垄断企业经营成本过高、生产效率低下等原因，但总体偏低而且扭曲的资源价格是资源生产企业亏损不可回避的原因。较低管制价格下政府补贴的不到位或不充分必然影响资源生产企业的积极性，以水荒、电荒、油荒、煤荒等为标志的资源类产品供应紧张在一定程度上影响了社会的发展和居民生活。

表1 :中国石化2005－2008财政补贴一览表

(三)补偿的不充分造成资源产出地对资源短缺地的实际补贴。资源价格构成不合理的另外一个方面是对资源产出地的价值补偿体现不充分。长期粗放式的资源开采和大量初级加工企业的存在不仅带来资源产出地环境的恶化和地质灾害的频发，而且造成当地产业结构单一和资源枯竭后产业转型成本过高。现行基于较低资源补偿费、矿业权使用费、增值税、资源税税费制度和不合理的多级政府共享体制并不能对资源产出地损害权益做出充分的补偿。

表2 :2009年地区GDP与煤炭省级流动对比表

较低的资源价格无疑有利于资源短缺地经济的发展，对矿区补偿的不到位造成资源产出地对资源短缺地经济的实际补贴。考虑到我国资源的区域布局，实际形成中西部落后地区在牺牲生态环境的同时从经济上补贴东部沿海发达地区的现实，成为造成东部沿海与中西部经济区域差异的一个重要因素，这进一步拉大区域不平衡。从表2中2009年我国地区GDP与煤炭省际流动对比可以看出，全国GDP排名前十三位的除河南省外，其他十二省、市的煤炭净流动都为正值，即为煤炭资源短缺地。而煤炭输出大省山西、内蒙古和陕西的GDP排名分别为第十、第十六、第十四位，丰富的煤炭资源没有为这些地区带来与之相匹配的经济发展，而这些数据来自于煤炭价格已经市场化后的2009年，可以想象在煤炭价格市场化之前政府低价管制年代的情形。

(四)基于较低资源价格的成本优势造成我国对出口贸易国的实际补贴。较低的资源价格不仅直接形成了中国出口产品的成本优势，而且沿着“资源价格低→物价低→劳动力价格低→产品价格低”路径进一步强化“中国制造”的竞争力。但是基于低价资源的成本优势在为我国赚取大量外汇、解决大量劳动力就业的同时为出口贸易国提供了事实上的补贴。张曙光等的研究认为:2004年我国由于能源和主要金属 (钢材、铜材、铝材)价格低估所导致对国外的补贴大约为1181.67—1854.54亿元，综合考虑其他要素价格的低估，资源低价造成的出口补贴可能在7236.19—11356.64亿元，相当于当年出口总值的14.74%—23.13%［9］。长期贸易顺差带来的巨额外汇储备在美元持续贬值的现实中产生大量的汇兑损失，国际收支的长期失衡不断加剧贸易摩擦和人民币升值压力［10］。

二、资源价格改革思路

十七大报告提出的“完善反映供求关系、资源稀缺程度、环境损害成本的生产要素和资源价格形成机制”可以看作是我国目前资源价格改革的基本思路。资源价格改革主要涉及煤炭、石油、矿石等矿产资源和作为资源产品的水、电、成品油、天然气等。近几年国内某些地区已经开始对某些资源的价格改革做出了初步探索，但距离资源价格改革的理想目标还有很长的路。

(一)通过价格对供求关系和稀缺程度的反映，发挥市场在资源配置中的基础作用。资源价值的充分实现和合理补偿是实现市场合理配置资源的两个基本条件［11］。但行政管制下扭曲的资源价格既没有充分实现也没有合理补偿其价值，造成资源价格与资源价值的背离，不能充分体现供求关系和稀缺程度，同时由于行业垄断导致市场竞争的缺失，使市场失去了在资源配置中的基础性作用。2009年初国内成品油与国际原油价格联动机制的建立和国家对20%售电市场的放开、上网电价竞价价值以及对电力用户与发电企业直接交易的鼓励在一定程度上标志着资源价格改革有了实质性的进展，有利于竞争机制的建立和价格机制形成。逐步放开资源价格的行政管制，使价格向价值理性回归，打破行业壁垒，逐步消除行业垄断，建立充分竞争的资源市场，使资源价格反映供求关系，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，提高资源配置效率，推动经济发展方式的转变是资源价格的改革路径。

(二)通过价格对价值的理性回归实现对相关主体的充分补偿。长期以来我国多数资源价格仅仅包含甚至不能完全包含资源的开采和加工成本，较低的资源价格无法实现对相关利益主体的充分补偿。通过对包括资源补偿费、资源税、矿业权补偿费、矿业权价款、增值税在内的现有资源税费体制的调整或重新设计，建立体现所有者价值、外部成本、代际成本、生产成本、矿区可持续发展、采矿企业可持续发展等补偿的矿产资源价格形成机制，实现价格对价值的理性回归，并通过相关准备基金制度的建立，实现对相关主体的充分补偿。各地提高城市污水处理费，在一定程度上可以缓解城市污水处理企业的资金压力，新疆试行的资源税从量计征到从价计征的改革为资源开采地提供较之以前更为充分的补偿。

(三)通过价格调整和阶梯价格制度促进资源节约利用。较低资源价格直接降低了资源开采企业的边际收益，大量无法获取边际收益的贫矿被弃采、富矿没有充分开采，资源供给市场大量浪费。更为重要的是，总体偏低的资源价格刺激了资源的大量浪费和低效率利用。提高水电气等资源价格是近年来各地价格改革的普遍趋势，有利于促进水电气等相关资源的节约使用、提高配置和利用效率。促进资源节约利用的另外一个措施是阶梯价格制度，通过对居民阶梯式价格和非居民超额加价制度促进资源节约。

三、资源价格改革的利益再分配效应

资源价格改革必然带来相关资源初始价格的调整并通过一定传到机制和途径影响下游产品的成本和价格，而价格的变动必然意味着利益在不同的利益相关方之间的重新分配。尽管社会各个层面很难置身于外，但由于角度和位置的不同，各利益相关方在此过程中受到的影响和关注的重点也不相同。

(一)居民是资源价格改革后物价上涨的最终承受者。诸如水、电、成品油气直接资源品价格调整以及因此所导致的其他消费品价格的调整必然对居民产生直接的影响。尽管有学者认为资源价格改革不一定会引发成本推动型通货膨胀［12］，但考虑到我国资源价格政府“双轨”管制下长期偏低、资源有限、资源消费需求不断增强等事实，资源价格的市场化改革必然带来资源和资源品价格大幅上涨，并带动其他消费品价格上涨的观点已经成为社会的共识。2010年下半年以来的通胀压力不能排除各地资源价格改革所带来的价格上涨因素。何永秀等人的研究表明，电价5%的上涨将把CPI推升0.3个百分点，同时把最终产品的使用价格提高0.32个百分点［13］。资源价格改革本身并不必然带来全民收入的增加，居民成为资源价格改革后物价上涨的最终承受者。由于水电气等刚性需求在消费支出中所占比重较高，低收入群体对资源价格上涨更为敏感。农村居民不仅要承受资源改革带来的直接消费品物价上涨的压力，而且要承受资源价格改革所带来的农资价格的上涨。资源价格改革下经济发展方式的转变在一定程度上影响劳动密集型产业对农民工的需求，物价的上涨和用工需求的减少势必加大农民工在城市的生存压力。

(二)中央政府的获益不仅仅是资源相关税费。2009年初成品油价格联动机制实行以来，中央政府彻底甩掉了对石化双雄巨额补贴的沉重包袱。2009年底全国销售电价每千瓦时平均2.8分的提高使国家电网扭亏为盈，摆脱了政府补贴，这只是中央政府从资源价格改革中获益的开始。尽管近年来有关资源价格改革的尝试在大量历史旧账的压力下中央政府的获益并不显著和直接，但并不影响资源价格改革给中央政府带来的获益前景。随着资源价格改革的深化，中央政府在资源价格改革中的利益增加主要表现在以下几个方面:一是资源价格中所体现的代内与代际补偿成本、产权补偿价值和外部生态环境补偿成本等属于中央政府的收益，这些会以相关税费的形式进入中央财政，增加中央政府收入;二是理顺价格关系、完善社会主义市场经济体制、实现市场调节对资源的合理配置无疑会提高经济总量和发展速度从而扩大税基，增加税收收入;三是资源价格改革所带来的资源的高效利用，生态环境的改善会降低中央政府对环境治理的成本，减少财政支出;四是资源价格改革导致的物价全面上涨在比例税率下不仅会增加中央政府的名义收入，而且以通货膨胀税的形式使中央政府获益。

(三)充分的补偿有利于资源产出地的可持续发展。尽管各地的资源价格改革涉及水、电、气、成品油等价格的调整，但资源税从价计征在新疆的试点拉开了初级矿产资源价格改革的序幕。长期扭曲的资源价格既不能充分体现资源的真实价值，也没有充分包含损害权益补偿价值。充分考虑损害权益补偿的资源价格改革为资源产出地经济的可持续发展提供了重要保障。资源价值的完全实现和资源价值的充分补偿使得资源价格的构成更为合理，不仅为资源产出地生态改善、污染治理、土地复垦、水土流失保护、地质灾害防治提供资金支持，而且为接替产业及其配套产业的培育建立专项基金，避免资源产出地产业结构的单一和资源枯竭后产业转型成本过高，促进资源产出地经济的可持续发展。

(四)资源价格的理性回归对资源短缺地经济的发展提出了挑战。总体偏低的资源价格在很大程度上弥补了部分地区资源短缺的不足，资源短缺的东部沿海地区长期以来基于廉价资源和劳动力发展劳动密集型产业，经济有了长足发展。资源价格改革下资源价格的理性回归以及因此所引起的劳动力成本的增加在一定程度上削弱了资源短缺地产品的竞争优势，对资源短缺地的经济发展提出了挑战。但是这种倒逼效应在一定程度上可以促进沿海经济发达地区的结构调整和产业升级，加快经济发展方式的转变。

(五)资源生产企业缓解亏损压力的同时有了更大的获利空间。行政垄断下市场竞争的缺失为资源生产企业在以“价格上涨”为主要特征的资源价格初级阶段提供了获利空间。随着资源价格改革的深化，一方面行政垄断的逐渐破除、垄断领域对民营资本的开放，资源生产企业将不得不面对更为激烈的市场竞争;另一方面，资源价格构成逐渐趋于合理，产权收益及相关补偿价值通过相关税费的形式增加生产成本，对资源生产企业的发展提出新的挑战。

四、利益平衡、保障政策建议

资源价格改革在理顺价格关系、提高资源配置效率的同时，经济利益在相关利益主体之间发生转移，因此资源价格改革应积极稳妥、逐步进行，充分考虑各方承受能力，落实资源价格改革的配套措施。受损方利益保障机制的建立和受益方之间的利益平衡是资源价格改革过程中必须考虑的问题。

(一)深化收入分配体制改革，增加城乡居民收入。城乡居民是资源价格改革后物价上涨的最终承受者，也是影响面最为广泛的一个群体，其利益的保障关系到资源价格改革进程的顺利推进，同时也关系到扩大内需等改革目标的实现，进而影响到我国经济发展方式的转变。因此，资源价格改革不但要求在具体措施和节奏上充分考虑居民的承受能力，而且要求在居民收入方面做出相应的改革。深化分配体制改革、增加居民收入是抵消资源价格改革所带来的物价上涨对居民生活的影响、确保其生活水平不因资源价格改革而下降的重要保障措施。坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度，提高居民收入在国民收入分配中的比重，使居民收入增长与GDP增长水平相协调，提高劳动报酬在初次分配中的比重。建立工资合理增长机制和支付保障机制，创造条件让更多居民拥有财产性收入。

(二)加大低收入群体生活保障。由于消费结构中生活必需品所占比重较高，低收入家庭对物价上涨尤其是水、电、气等资源品价格的上涨更为敏感，资源价格改革所带来的物价上涨对低收入群体的影响更为严重，因此低收入群体是对资源价格改革后物价上涨感受最为直接的一个群体。如果资源价格改革后的相关保障措施滞后于物价的全面上涨，直接影响的是低收入群体的生活质量，进而可能影响社会的和谐和稳定。因此，资源价格改革的同时必须加大对低收入群体的保障力度，提高最低生活保障标准、扩大最低生活保障范围，并建立资源价格改革与低收入群体基本生活保障长效协同机制。

(三)通过打破垄断和成本公开破除资源生产企业的“隐形暴利”。资源价格改革下，资源价格的上涨在一定程度上缓解了部分长期亏损资源生产企业的经营压力，但也有相当部分资源生产企业在资源价格改革过程中获得了“隐形暴利”。中央政府对全民的让利和改革过程中资源价格的不断上涨，在需求旺盛和社会承受力不断提高的情况下，为垄断资源生产企业获取暴利提供了空间，并造成了垄断资源生产企业的低效率和高成本，后者不断以账面亏损和供应紧张来要挟政府要么提高政府定价要么提供补贴，基于信息不对称优势在与政府的讨价还价中获取报表以外的“隐形暴利”，而这些垄断资源生产企业的过高福利进一步拉大社会贫富差距并一直为社会所诟病。因此，通过市场主体的培育，打破资源生产行业的垄断是破除该类企业“隐形暴利”的根本性措施，在资源生产市场竞争不充分之前，成本公开是提高资源生产企业生产效率、降低资源生产成本的重要手段。

(四)完善财税体制和价值补偿机制，平衡改革收益。通过完善财税体制和价值补偿机制，实现改革收益在中央政府、资源产出地地方政府、资源生产企业等相关主体之间的平衡和分配，实现对各种价值和成本的充分补偿，使相关各方在获取收益的同时承担各自的义务和各自责任。特别是注意资源价格改革的利益不能被少数资源垄断行业独得，应通过税收及收入调节的形式上缴国家财政，用于资源价格改革的成本支出和政府对低收入群体的转移支付。

［1］黄黎明.自然资源价格与生产资料价格调整［J］.财经研究，1986，(12).

［2］胡昌暖.资源价格的实质［J］.中国物价，1992，(6).

［3］刘金平，李秉顺，张贻广.矿产资源资产价格［J］.中国矿业大学学报，1997，(3).

［4］付廷臣.资源价格本质的一个解释［J］.北京大学学报 (哲学社会科学版)，2001，(S1).

［5］孟春，高伟.怎样推进资源价格市场化［J］.改革，2010，(8).

［6］杨志勇.资源价格改革的取向［J］.改革，2010，(8).

［7］吴槐庆，吴慎重.对资源环境价格改革与弱势群体利益保障问题的研究［J］.价格理论与实践，2007，(11).

［8］李英，李成仁，段燕群.我国电价水平的国际比较［J］.中国电力企业管理，2010，(11).

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［12］侯凤妹，周帅.我国资源价格改革对价格总水平的影响［J］.经济纵横，2010，(5).